稅源管理

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稅源管理（Tax Source Management）

　　稅源管理是稅收徵管的基礎。只有強化稅源管理，才能保障稅收收入，發展經濟。新的稅收徵管模式確立後，要求稅務部門做到稅前監控、稅中征收、稅後稽查。經過幾年的運行，實踐證明，稅源管理尤為重要。只有抓住稅源，稅源才能穩定，稅收收入才會增長。這幾年，經濟體制改革步伐快、力度大，原有的許多國有企業轉製為股份制企業、私營企業或破產拍賣，轉為個體工商戶，稅源結構發生了很大變化，稅源監控、培植、預測也相應地發生了變化，給稅收徵管帶來了很大困難。

　　稅務部門做到稅前監控、稅中征收、稅後稽查等叫做稅源管理。從根本上說、稅收來源於經濟，來源於社會產品價值C+V+M中的國民收入V+M部分，它們又分別構成稅制中不同稅種的稅基。其中 V是新創造價值中進行必要扣除後歸勞動者個人支配的工資部分，它主要構成個人所得稅、特別消費稅、社會保險稅等稅種的稅基；M是剩餘產品的價值，主要構成企業或公司所得稅的稅基。而現代稅收理論中對商品流轉額的課稅稅基又涉及全部的社會產品價值C+V+M，這就意味著必須把全部的經濟活動納入稅源管理的範圍，充分利用現代化的管理手段進行跟蹤監控，但這隻是理想目標。在現實生活中，由於受管理資源短缺的限制，對稅源的管理不可能面面俱到，只能抓主要矛盾和矛盾的主要方面，抓重點稅源，批重點環節。這是稅源管理的一個方面。

　　稅源管理還有另一方面，就是對納稅人的管理。馬克思主義認為，人是最活躍的生產力要素，社會財富的創造過程都是由人來完成的。因此，對稅源的管理離不開對創造和擁有財富的蚋稅人的管理。納稅人是C、V、M 的生產者，是V+M 的創造者，是稅款的繳納者或(和)承擔者。抓不住這些，也就無從發現和監控C、V、M，就必然導致稅收缺失。所以，稅源管理的核心內容是要通過對納稅人的管理，最大程度地縮小徵納雙方信息不對稱的差距，實現對稅源的監控。

　　(一)經濟發展

　　一是經濟發展總量決定了稅源總量，進而決定了稅源管理的工作量。二是不同的經濟增長模式決定了稅源構成的變化，進而影響稅源管理方式的改變。不同的經濟增長模式決定了產業結構的變化。產業結構的不斷升級為稅源的不斷增長提供可能，而停滯不前、難以升級的產業結構在制約地區經濟發展的同時也制約了稅源的擴大。稅源管理方式應根據產業結構的發展變化不斷地予以調整與完善。三是不同行業決定了不同特點的稅源。由於行業經營特點存在差別，由其決定的稅源也呈現不同的特點，稅源管理方式方法選擇應充分考慮稅源自身的特點。不同行業的生產經營規律決定行業稅源呈現不同特點；企業會計核算真實與否，影響其稅源真實規模的大小；企業經營交易方式的多樣化給稅源管理提出了新的挑戰。

　　(二)稅收制度

　　稅源管理應緊密結合不同稅種的特性，採取不同的管理方式和措施，才能適應稅收制度對稅源管理的要求。還應該註意到，對同一納稅人而言，他既繳納增值稅、消費稅，又繳納企業所得稅。由於稅制本身的緣故，增值稅與消費稅管理難度相對較小，企業所得稅管理難度相對較大。在這種情況下，那些註重稅收任務的地區在稅源管理中，應保持相應的公平，既應註重對增值稅、消費稅稅源的管理，又應註重對企業所得稅稅源的管理，只有這樣才能確保稅源管理的公平公正。

　　(三)稅收徵管

　　稅收徵管是一個廣義的概念，是指除了稅收立法之外的整個稅收分配過程的全部工作，即稅務機關圍繞稅法的貫徹執行，組織稅款入庫以及開展與之相關的所有工作。而所有這些工作都是與基層稅源管理工作息息相關的，因此，稅收徵管的過程實質上就是稅源管理的過程。建立高質量的稅源管理機制與建立完善高效的稅收徵管機制是統一的，其基本標誌主要有二：一是稅收徵管高效率。一般是指稅源管理活動中成本投入與產出的對比關係，征收同等量的稅收而花費的成本較低。二是稅源管理高效力。是指徵稅人具有較高的稅收執法水平，納稅人具有較高的照章納稅水平，反映了現代社會較高的法治水平。

　　(四)外部信息

　　外部信息，是指來源於國稅系統之外的與稅源管理密切相關的納稅人涉稅信息。在具體的實踐工作中，涉稅信息主要來源於以下方面：一是地稅部門。從具體業務看，國地稅合作的範圍較為廣泛，例如：在貨物運輸發票管理方面，兩家可以建立信息交換與網路共用機制，地稅部門可定期向國稅部門通報運輸公司登記與管理信息，並及時回覆國稅部門發出的可疑發票協查函；對日常管理中發現的”不符”、”缺聯”和”重號”等發票，國稅部門應於當月進行進項稅額轉出，並將有關信息及時與地稅部門相互通報，嚴格審核檢查。在運輸發票開具方面，國稅部門可與地稅部門協定，開票單位在運輸發票或運費清單上必須註明承運車輛牌號，代開的貨物運輸發票必須註明完稅憑證號，以備國稅部門核查。二是工商管理部門。在辦理營業執照和稅務登記證的事項中，稅務部門與工商部門的信息交流與溝通較為重要，還應在經營監管等方面擴大合作範圍，真正達到共同監管業戶經營的目的。三是司法機關。嚴格稅務執法，離不開公安、法院等相關司法機構的配合，主要體現在聯合打擊涉稅違法犯罪行為等方面。四是統計部門。統計部門負責國民經濟等相關指標信息的調查、測算與公佈，這些信息對其他相關經濟職能部門包括稅務部門的決策發揮著重要的參考作用。五是各金融機構。在當前信用體制尚不健全的情況下 金融機構的相關信息對稅務部門強化稅源監控發揮著重要作用。

　　(五)其他制約因素

　　一是地方黨政機關對稅收工作的行政干預。有些地方政府對稅務機關在組織收入、稅收行政執法等方面的干預較大，在一定程度E影響了稅務機關稅源管理的質量和水平。二是納稅人素質高低。納稅人豐富的經濟稅收知識、較強的稅法遵從度有助於稅務機關提高稅源管理運行機制的效率，相反，則會降低稅源管理機制的運，行效率。三是無形制約因素的影響。此處所謂的無形制約因素主要是指國民的道德意識與思想素質等。

　　(一)加強稅源管理是現行經濟制度的客觀需要

　　以公有制經濟為主體、多種所有制經濟共同發展的經濟制度使社會經濟結構呈現出多樣化、複雜化，由此導致稅源結構的多樣化、複雜化，增加了稅收徵管的難度。由於目前徵管力量比較薄弱，徵管手段滯後，相應的徵管措施不配套，出現了管戶不清、稅源不明、一證多攤(點)，無證經營、虛假歇業、多頭開戶、隱瞞收入的現象。結果導致經營指標不實、納稅申報不准、計稅依據失真、資金體外迴圈、稅款大最流失。根據我國目前所有制結構的情況和經濟發展的現狀，客觀上要求我們做好稅源管理的基礎工作，從源頭人手，管住總戶數。管好總稅源，避免稅基萎縮，促進經濟發展。

　　(二)加強稅源管理是稅收管理自我完善的需要

　　從稅收徵管改革的過程來看，先後出現了按地區、行業、經濟性質實行專查專管制到實行征收管理與檢查兩分離，或者征收、管理與檢查三分離的管理模式，再到“以納稅申報和優化服務為基礎，以電腦網路為依托，集中征收，重點稽查”的徵管模式。稅收徵管改革使稅收徵管實現了重大突破。在技術手段上把電腦技術從稅收管理的主要環節引入到各個環節中，使我國稅收管理開始由傳統的手工操作向現代管理轉變。納稅申報制度的全面推行，由管事制取代管戶制，實現了由管戶向管事的轉變，使徵納雙方的權力和義務更加明確了； 為納稅人服務的新管理理念。使稅收管理的內涵和領域更加豐富。但從薪徵管模式運行的幾年實踐來看，仍然存在一些問題：

　　(1)對稅源管理的基礎性工作重視不夠，各級稅務機關往往把稅源分析的任務交給會計部門，滿足於數據上的統計，缺乏對稅源的綜合分析和實地把握，漏徵漏管戶比較嚴重。新徵管模式要求稅務機關必須有現代化的徵管手段，納稅人必須有較強的納稅意識，各有關部門必須有強有力的協稅護稅監督制約機制。由於不具備這些條件，加之取消專管員直接管戶制度後，稅務機關與納稅人之間傳統的聯繫紐帶被割斷，一些基層稅務局完全拋棄管戶來管事，導致一線人員對納稅戶數不清、稅源不清、管戶不清，漏徵漏管戶大量存在。

　　(2)集中征收後，稅務人員和辦稅地點相對集中，稅務機關對稅源的掌握往往只停留在納稅人提供的資料所反映的靜態信息上，稅源的動態性變化無從監控，在一定程度上助長了納稅人申報時的僥幸心理。

　　(3)由於監控體系不健全，監控過程前後環節不配套，對應稅收人的審核只能停留在就資料核資料，就報表核報表上，監控的結果失真，加之社會監控網路尚未完全建立，使大量的隱性收入和隱性稅源成為稅源監控中的“空檔”和“死角”、新徵管模式出現的問題，暴露了稅收管理上的不足，尤其是在稅源管理方面的不足。因此，強化稅源管理是完善稅收管理的內在要求和自我完善的過程。

　　(三)加強稅源管理是依法治稅的需要

　　目前，我國稅收計劃的制定仍然採取基數法，以上年完成基數確定下，年度稅收任務，然後分塊下達。這種方法缺乏一定的科學性，在實際征收中存在著偏松偏緊的隨意現象。在任務緊時，一些稅務部門想盡各種辦法完成任務。“寅吃卯糧”，收過頭稅時有發生。在任務松時，一些稅務部門應收不收，應繳不繳，以免下一年度收入任務加重，增加實際征收中的困難。造成偏松偏緊隨意現象的原因是沒有準確掌握稅源的變化，使稅收計劃的確定科學依據不足，導致稅收偏離了稅收法定原則。這種現象不僅人為地改變了稅收管理規律，造成稅收負擔失真，使正常的徵管工作秩序和程式遭到破壞，還削弱了稅收執法職能，扭曲了稅制公平，影響了企業公平競爭，使依法治稅成為紙上談兵。

　　（一）企業轉制過程中稅務部門介入不夠，導致稅款流失。目前，體制改革，企業轉制，使原國有企業的稅收比重越來越小，股份制私營企業、個體工商戶的稅收比重越來越大，給稅收徵管帶來很多困難。在對破產倒閉管戶實行清算過程中，大多數納稅人能夠依法接受清算並清繳欠稅後辦理註銷登記，但也有少數納稅人在被稅務機關列為非正常戶後找不到法人或其他代表人，既不申報，也不申請辦理註銷手續，導致部分稅款流失。對於改組的企業，則由於稅務部門介入不夠或完全不能介入，原企業所欠稅款無人承擔，成為死欠，而稅務部門在這方面卻又顯得無能為力。還有某些企業不能按規定及時辦理稅款結清和發票繳銷手續，導致更大的稅收流失。

　　（二）稅務機關人力、物力、財力資源運用不合理，導致稅收徵管職能弱化。由於內部分工管理不夠統一和規範，使得本應協調一致的工作時有脫節。主要是某些基層征收單位，雖成立了專門的稅源管理科，配備了專職人員，但是就戶籍管理來說，稅政管理科也有專門人員負責，這樣就造成了人員浪費，且責任不明確。

　　（三）稅務機關內部某些工作人員對稅源管理工作認識不足，導致稅源管理流於形式。尤其是對重點稅源的掌握與管理，通常分析比較膚淺被動，說明不了深層問題，沒有給予重點稅源足夠的支持，導致稅源流失。再者，從重點稅源企業的特點來看，由於企業規模大，分支機構多，核算頭緒多，納稅環節多，如果監管不力，極易發生偷稅與逃稅行為。事實上，前些年對重點稅源的監控，只是錶面上瞭解企業的生產經營、稅款實現和繳納情況，實行的是粗放型控管，橫管不到邊，縱管不到底，沒有實現真正意義的控管，重點企業稅收流失嚴重。對於某些地區來說，其支柱稅源也沒有被給予足夠的重視。

　　（四）電腦信息系統應用水平不高，信息化程度不高，管理手段落後。就目前來說，儘管在微機化管理方面做了巨大努力，前進了一大步，在某些地區，稅收徵管方面的大軟體已經開始運行了，但是此類軟體通常都存在著問題，在運用時常造成錯誤，因此有時不得不另外搞一些人工處理程式，不僅增大了工作量，更增加了工作難度。而且如果不及時糾正錯誤，會帶來更多的錯誤，最終導致整個電腦系統失靈和不連貫。而稅務人員電腦應用水平普遍較低，不能將電腦做為管理稅源的有力工具，導致工作效率不高。

　　（一）稅務部門應在改製過程中積極主動地介入企業，摸清稅源底數。按照有關法律的規定，稅務機關有對改製企業的納稅情況進行監督管理的權利，雖然在此過程中可能會遇到許多阻力或其他不利因素的影響，但作為稅務部門，有權利也有義務防止國家稅收的流失。針對當前現狀，稅務部門應和當地體制改革辦公室、國資局、企業主管部門建立長期的聯繫制度，做好企業轉制前的管理工作，保證稅款的清繳入庫，防止稅款流失；同時對轉制後的企業進行跟蹤調查，從新企業的辦證戶籍管理一直到稅源的預測、監控，真正起到稅前監控和稅源培植的作用，保證稅源的穩定增長。稅務部門可以根據註冊會計師審計的結果認定改製企業的納稅情況，或者在必要時，派稅務稽查人員對其納稅情況進行全面檢查。征收部門的外勤人員對轉制後的企業要做到腿勤、嘴勤。要瞭解企業的生產工藝、流動資金的投入及存貨狀況。轉制後的企業看上去沒有原有的國有企業龐大，其實不然。原國有企業機構臃腫，人浮於事，轉制後的企業包袱輕、資金充足，上馬的項目新，有潛力、有後勁，運行效率高，生產規模和銷售情況較好。如果稅源管理和征收管理到位，稅收收入就會增加。

　　（二）重新劃分機構職能，建立和規範稅源監控體系，是鞏固和完善新的徵管模式的必然選擇。為真正體現“管為基礎，從源頭上控制”的原則，稅務部門應明確稅源監控主要在於真正落實“管事”的問題，做到“管事”專門化，科學合理設置崗位，明確職責，流程銜接，監督考核到位。具體做法如下：

　　1.建立事前稅源監控體系

　　稅源監控不能坐等納稅申報，要變被動為主動，跳出辦稅服務廳這個範圍監控稅源。

　　（1）設立稅收公共關係機構（崗位），延伸稅收服務，分類指導辦稅。

　　稅收服務工作具體，納稅人掌握的稅收信息充分，主動申報納稅面就寬，申報質量就高，稅源主渠道就通暢。

　　（2）實行專業化日常稽查，充分發揮監控稅源的主力作用。

　　日常稽查組織和辦稅服務廳通常是在一個行政負責人的統一指揮、協調之下，具有徵管信息來源充沛，打擊偷逃騙稅及時主動，對屬地範圍熟悉等優勢，所以應該充分發揮日常稽查對稅源監控的主力作用。實行專業化日常稽查，則是發揮其職能作用最好的行政管理措施。一是設立納稅人戶籍稽查崗。儘量管住所有的納稅人和儘量減少非正常失蹤戶，實行稅源戶管專業化。二是分行業設立稽查崗。隨著經濟的發展，市場體系日益完善，跨國跨區經營、財務管理信息化、關聯交易、電子商務等經營、結算方式日新月異，傳統稅務稽查賴以為憑的書面賬簿越來越多地被電子信息所取代，而且其真實性越來越容易受到交易方式、管理方式、結算方式的影響，稅務稽查面臨嚴峻挑戰。作為應對措施，對稅務稽查進行針對性的崗位設置十分必要。即在工商業稽查崗之外，設立網路稽查、關聯調查等崗位，充實專門人才，探索稅務稽查新手段、新技術。

　　2.規範事中和事後稅源監控體系

　　稅源數據藉助納稅申報資料進入徵管各環節後，各環節之間應該環環相扣，彼此制約，協調運轉。只有規範事中和事後稅源監控體系，才能強化納稅評估、稅務執行職能。規範處於不同徵管環節的業務動作，同時輔以完善的稅收徵管軟體，可以實現稅源的適時監控。

　　（三）發揮納稅評估作用，搞好重點稅源監控，通過對重點稅源的評估，帶動一般稅源的管理。通過實踐可以發現，管好了重點稅源企業，也就牽住了稅收任務的“牛鼻子”，抓住了稅收工作的主要矛盾。因此，要把主要稅源企業列為重點評估對象，對其實施全面監控。

　　新的徵管模式建立後，取消了專管員管戶制度，由於缺少科學的管理手段和方法，對納稅人申報真實性的監控管理主要依靠稽查對大中型企業的管理，不能解決一些深層次的問題，造成監控效率低，質量差，監控管理沒有真正發揮其應有的作用。加上實行新稅制後，有些重點稅源企業的財會人員對現行稅收政策理解不深，使各項稅收法規不能得到全面貫徹落實。通過納稅評估，可以促使企業財會人員全面掌握稅收法規，正確核算稅金，從而減少稅款流失。把重點稅源評估管理落到實處，具體可以採取以下措施：

　　1.強化考核，搞好日常評估監控，形成齊抓共管局面。可以根據各地重點稅源的實際情況，制定具體的評估工作目標。圍繞這些目標，專門制定些相應的考核辦法，實行未達目標扣分制度，與個人工資繫數、獎金髮放掛鉤。對重點稅源的評估定人、定戶、定時間、定指標、定質量，在規定的時間內達不到評估指標和質量要求的，按責任追究到人。這樣就可以有效地調動稅務人員在評估工作中的主觀能動性，形成齊抓共管的局面。

　　2.堅持評估工作的經常性，對重點稅源實現“即時監控”。鑒於有的納稅人納稅意識較差，對評估調增的稅款又在其他環節進行調減影響評估效果的狀況，可以把對重點稅源的評估周期適度縮短，達到“即時監控”的目的。同時，可以專門設立重點稅源評估執行崗位，形成嚴密的監控網路，還可以設置《重點稅源評估情況一覽表》等。除此之外，還可以定期召開重點稅源分析會，各崗位彙報交流對重點稅源評估情況，總結經驗，分析成因，有針對性地改進評估措施，提高對重點稅源評估的效果和監控力度。

　　3.實行駐廠管理，深化對重點企業的評估監管。針對大企業分支機構多、納稅環節多、核算頭緒多、控管不深不細的狀況，應深入企業，掌握第一手資料，摸清企業真正“家底”，並通過對各項會計指標進行評析，找出容易出現問題的環節和癥結。促進重點稅源企業的經營管理、財務核算、納稅行為實現規範化、程式化。

　　4.堅持評估與服務並舉，創造良好的評估工作環境。在評估過程中，應幫助企業加強成本核算，提高經濟效益。利用稅務部門接觸面廣，信息靈的特點，積極為企業提供經營信息及合理化建議。也可利用稅務部門的信譽，積極為企業融通資金，幫助企業催收貨款。還可為重點稅源企業專門設置稅務咨詢機構，隨時為納稅人提供咨詢服務，急企業所急，幫企業所需，以良好的服務贏得納稅人對評估工作的理解和支持，為評估工作創造良好的環境，達到培養、擴大稅源的目的。

　　通過對重點稅源的納稅評估，可以督促企業加強分支機構的會計核算，理順各層次的納稅環節，糾正某些納稅違規行為，使企業從會計核算到納稅行為都向制度化、規範化邁進，使各項稅收規定在重點企業得到全面的貫徹落實。也可以進一步摸清稅源底數，提高對重點稅源的監控能力。由於在評估中要掌握納稅人的資料，對企業的經營、納稅情況進行綜合分析，既掌握了重點稅源企業的“家底”，又能夠做到對企業的生產經營變動情況及時瞭解，迅速反映，對企業現有稅源和今後的發展情況能夠心中有數，為加強重點稅源控管，進行稅收決策，搞好稅款調度，全面落實稅收計劃提供有力保證。最終實現通過對重點稅源的評估，帶動一般稅源的管理。

　　（四）建設地方性稅源，發展支柱性稅源。建設地方性稅源，應以市場作導向，以效益為前提，適應分稅制和改革發展的要求，採取綜合手段，建立起適合地方特色的、合理的稅源體系。其主要方式有：

　　1.藉助本地自然優勢，培養地方固定收入財源，通過財政資金的引導作用，吸附社會勞動力、技術和資金，促進資源開發的突破性發展，確保地方固定財源的快速發展。同時應該拓寬地方財源發展領域，大力發展非國有經濟，建設一批有前途、有活力的地方固定的收入來源。

　　2.建設效益性的地方支柱稅源

　　地方稅務部門在地方稅源建設中應把效益性稅源的建設作為重點，對本地區有代表性的稅收來源企業的經濟效益給予足夠的重視，通過挖潛改造，上檔次，上質量，從效益上要稅收收入。只有盤活現有的企業，地方經濟才會穩步發展，才會保證稅收來源的穩定性。

　　（五）運用現代化管理手段，提高稅源管理信息的可利用程度。稅源管理應主要著眼於它所提供信息的可用度。日常稅源管理過程中收集的納稅人生產經營情況、收入預測情況、納稅情況等資料作為一種原始數據，是揭示納稅人經營和納稅趨勢等各個層面的基礎數據。為了方便長期使用這些數據，就應該逐期將各類數據輸入微機，然後通過軟體的設計，將同一納稅人的不同時期數據加以比較分析，或將同一行業不同納稅人的同一時期或不同時期數據加以比較分析，為準確預測稅收收入提供有效的數據資料。當然，也要註意此類軟體的實用性和可行性。

　　提高電腦的應用程度最為關鍵的一點就是要同步提高稅務部門工作人員的應用能力。建議多搞一些這方面的培訓，使電腦成為稅務工作的有力工具，提高工作效率，加快辦公自動化的進程。