税收征管成本

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税收征管成本（Tax collection and management costs）

　　税收征管成本是指税务行政机关在税收管理过程中所付出的人财物。

　　按税收征管成本的预算类别税收成本可划分为人员经费、公用经费、财产购置费和税务事业费。

　　人员经费是指税务管理部门支付给管理人员的劳动报酬、津贴补贴、奖金和福利待遇等。

　　公用经费是指税务管理部门为完成税收管理任务而用于公共消耗的支出，主要包括公费、设备购置费、业务费、修缮费和其他有关费用。其中，公务费、是指税务管理部门在日常管理中所需的办公费、邮电费、会议费、公用取暖费、差旅费、市内交通费、家具设备车船租赁费。设备购置费，是指购置低于基本建设投资标准的固定资产的开支，通常包括一般设备购置办公用的桌、椅、床、车辆及其其他家具器具的开支和专业设备购置费，如购置用于教学培训、科研、检测等专业用的器件设备、仪表、挂图和专业图书等开支。业务费，是指为了开展业务活动所需的专项费用，如大宗帐簿、表册、票证、规章制度资料的印刷费。修缮费，是指公用房屋、建筑物的维修保养费用。

　　财产购置费是指税务管理部门为实施税收管理职能而购置的固定资产，包括建筑物和大型的专用设备、设施（含软件）等。

　　税务事业费是指税务管理部门用于科研、业务培训方面所发生的费用。

　　税收征管成本衡量指标可划分为总体指标和个体指标。

　　税收征管成本的总体指标是衡量全国或者某一地区税收征管总成本的有关指标，主要衡量指标有两个：

　　（1）每百元税款的征收成本＝税务征收总成本/税收收入总额*100

　　每100元税款的征收成本越低，说明征管效率越高。

　　（2）人均征收税额＝当期税收收入总额/征管人员总数

　　人均征收税数越高，说明征管效率越高。

　　税收征管成本的个体指标是衡量某一征管部门或某一税种的征管总成本的有关指标。这些指标一般可根据管理的需要设置。在衡量某一税种的征管成本时，难点在于准确核定该税种在征管过程中实际发生的费用。当一个部门同时征管多个税种时，则可以根据各税种在各项成本费用中应占的传输权数来确定。个体指标的构成原理与总体指标的基本一样。例如：

　　税收征管的根本目标是取得税收收入和保证税法的实施。在实际的税收征管中，应收税款与实际征收税款总存在一定差距，这是无法从根本上消除的。但高效的税收征管却可以缩小这一差距，使之维持在一个合理的范围内。并且，税法的成功实施更是离不开税收征管这套实施机制。因此，税收征管的效率决定了整个税收制度的效率。

　　税收征管既然如此重要，那么，其效率应该如何度量呢？由于税收征管是一个综合性的概念，简单地以收入和成本的对比来度量肯定是不准确的。税收征管效率不仅包括征管机制严密程度所影响的纳税人遵从程度，而且还包括征税机构运行效率和人员素质。因此，单纯以征税成本的高低来衡量征管效率是不可取的。例如，A国征税成本率为0.5%，但其偷税率达到 30%，税法遵从度较低；B国征税成本率较高，为1%，但其偷税率仅为5%，税法遵从度较高。通过比较不难看出，征税成本率较低的A国征管效率低于征税成本率较高的B国。

　　税收征管效率受到税收制度是否严密的制约，但严密性是无法准确量化的，只能使用偷税率等相关指标进行替代，而这些指标又受到了税收征管的影响。因此，在探讨税收征管成本时，我们假定制度是既定的，是外生变量。显然，税收征管效率受到来自于人员素质、技术手段、组织机构等诸多因素的制约，而在这些因素中，税收征管成本无疑是影响最为深远的。在这些影响效率的变量中，我们先假定成本之外的人员、技术、组织是既定的，这也符合上述变量在实际运行中变换缓慢的事实。那么，通过降低征管成本就可以达到有效地提高税收征管效率的目的。

　　1.经济因素。经济发展水平对税收征管成本产生影响。一般情况下，在税收制度既定时，经济发展水平的高低决定了税源多少。在税收征管成本的绝对量上，随着经济的发展，呈现出一种正相关的关系。以我国为例，1978年GDP 为3624.10亿元，同期税收收入为519.28亿元，税务人员为17万人；1988年GDP为14928.30亿元，税收收入为2390.47亿元，税务人员为50万人；1998年GDP为79395.70亿元，税收收入为9262.80亿元，税务人员为99万人。在人均征税量上，1978年为 30.5万元，1988年为47.8万元，1998年为87.29万元，呈一种上升趋势。地区经济发展的不均衡性导致了税收征管成本的地区不均，沿海发达地区与内陆欠发达地区的差距明显。

　　2.财政因素。财政收入和财政支出政策导向对税收征管成本有着重要的影响。税收收入的取得是为了满足政府职能的需要。如果政府对税收收入的需求增加，势必会影响税收征管成本，税务机关往往会投入更多的成本去取得增量收入。税务经费支出也是按照税收收入的一定比例来安排的，在财政状况较好的地方相对充裕，反之则经费缺乏，这无疑也会造成征税成本的损耗。

　　3.税收制度因素。总体上看，简单而严密的税收制度，能使税收征管成本维持在一个较低的水平上。在具体的实践中，主体税种选择尤其是流转税和所得税的选择对税收征管成本的高低有着显著的影响。流转税是以商品或劳务的流转额征税，较所得税的征管难度要小，因此，以流转税为主体税的征管成本小于以所得税为主体税种的选择。就是在流转税内部，增值税和营业税也由于其运行机制的不同而使征管成本处于不同的水平上。另外，一个稳定、公平的税收制度也是保持征管低成本的关键所在。这是因为频繁变动的税制带来了巨大的“适应性”成本，而不公平的税收制度将对纳税人的行为选择产生消极影响，使行纳税人利用各种机会来逃避纳税，这明显会加大税收征管成本。

　　4.组织机构效率和人员素质影响征管成本。不可否认，高效机构带来的必然是低成本耗费。而人员素质是人力资本的价值体现，高素质的人员也是降低征管成本的一个重要因素。

　　5.社会因素。按照新制度经济学的一般理论，制度是由正式规则、非正式规则和实施机制三部分组成。正式规则指的是成文的税法及相关法规、规章，实施机制则是税收征管活动。在这三部分中，起到至关重要作用的是非正式规则，它是正式规则形成的基础和前提，也是实施机制能否有效发挥作用的保障。社会因素就可以概括为非正式规则的集中体现，它包括在思想、文化、传统、道德、意识形态中，是在人类长期发展过程中形成的一种“潜规则”，如守法、诚实、守信等。这些 “潜规则”具体到税收活动中则表现为公民的纳税意识、社会成员的道德水平以及社会各阶层对税收活动的理解等。“潜规则”从意识上影响着纳税人的遵从程度，进而影响着税收征管的成本。

　　税收征管成本作为一种客观存在的经济现象，就如企业的生产经营成本一样，不能避免，更不可忽视。从提高税收征管效率的根本要求出发，加强税收征管成本的控制意义重大。从根本上来讲，降低税收征管成本的必要性主要在于：

　　(一)降低税收征管成本是导入税收征管企业化经营理念的必然要求

　　纵观当前一些从众多竞争对手中脱颖而出的优秀民营企业，其成功的主因就是拥有良好的经营管理理念。其中最主要的一条，便是强调资本的运作效率，以最小的成本获取最大的利润空间，增强市场竞争力。当前，我国有不少政府部门均提出了要以企业化的经营理念来指导行政机关的日常工作，以此来控制政务成本，提高行政效率。肩负为国聚财职责的税务机关，导入企业化经营理念，就必须压缩机构层级，减少管理环节，把降低税收征管成本作为根本出发点，简化工作流程，提高征管效率，打造精简、务实、高效的税务形象。

　　(二)降低税收征管成本是缓解新形势下行政经费压力的有效途径

　　以余姚市国税系统为例，我市国税纳税人从1995 年国税成立初的1.9万户增加到了2004年底的2.9万户，可谓增长迅速。2002年开始的新办内资企业所得税和2005年开始的车辆购置税归划国税部门征管后，使国税系统的工作量更是大幅度增加，使得经费支出与日俱增。但是随着各种代征手续费的取消，国税系统的经费来源却日益减少，客观上给我们日常工作的开展带来了很大困难。为有效解决收入来源与费用支出之间的矛盾，就必须坚持开源节流。而在经费来源受限制的前提下，降低税收征管成本便是最直接、最有效的途径。

　　(三)降低税收征管成本是提高管理水平促进工作目标实现的锐利武器

　　现代社会经济的发展，使税收目标由单纯的追求利益最大化过渡到了纳税人价值的最大化，并形成了新的税收观。新的税收观，把税务机关看作是为最终满足纳税人需要而设计的“一系列征管”的集合体，形成一个由此及彼、由内到外的“征管链”。每完成一项征管需要消耗一定的资源，而征管的产出又形成一定的价值。按此逐步推移，直到把最佳的服务提供给纳税人，以满足他们的需要。在税务生产过程中，所有的征管都可以划分为“可增强价值的征管”和“不增加价值的征管”。降低税收征管成本，有助于在索本求源的前提下，尽可能地消除“不增加价值的征管”，对“可增加价值的征管”，也通过尽可能地减少为完成每一项征管所消耗的资源，并以此贯穿始终，促进税收征管质量和效率的不断提升，最终有效完成各项税收工作目标。

　　(四)降低税收征管成本是推进节约型社会建设的重要体现

　　建设节约型社会是党中央、国务院提出的促进社会经济可持续发展的根本要求。建设节约型社会，就必然要求我们税务机关牢固树立科学的税收发展观，以提高资源利用效益为核心，强化节约意识，完善征管结构，推进技术进步，建立健全节约型的税收征管机制和体系，不断降低税收征管成本，把节约理念贯穿于税收征管工作的全过程，全面推进节约型社会建设，促进社会经济的全面、协调、可持续发展。

　　1.经济思想对税收征管成本的影响是明显的。凯恩斯的国家干预理论体现在税收征管上是通过国家强制力，加强对纳税人的控制，严厉打击偷税者。在这种理念下，税务检查所耗费成本较高。随着新自由主义思潮的涌现，新公共管理理论以理性人为假设，希望通过“看不见的手”来实现个人利益和公众利益的统一。

　　经济理念的改变体现在税收征管上就是西方发达国家开始摒弃传统的对纳税人的偷逃税行为严查重罚的做法，而代之以更加“人性化”的做法。它们更加注重对征税行为的成本—效益分析，通过提供高质量的服务降低税收征管成本，提高纳税遵从度。例如一贯以严厉著称的美国联邦税务局进行了业务重组，把“通过帮助纳税人了解和实现他们的纳税义务并通过使税法公平适用于所有纳税人，以此为美国纳税人提供高质量的服务”作为工作信条，并把为每位纳税人提供一流的办税服务、为所有纳税人提供旨在确保税法得到公平实施的服务和创造高质量的工作环境作为三个战略性目标。

　　2.企业管理思想的融入。新公共管理思想主张将企业家精神引入政府管理之中，运用企业经营管理中较为成熟的技术、手段和经验为纳税人提供高质量的服务。这样，纳税人的地位从被监管的对象转变为商业性客户，而征税机关则成为商业企业，其内部管理也从行政管理中解放出来，向企业化管理转变。

　　众所周知，行政管理一贯以低效、腐败著称，而企业化管理则能够充分调动参与者的积极性。虽然税务机关不可能以“利润最大化”为工作信条，但企业管理中可借鉴的部分可以有效降低税收征管的成本，因为不论是企业还是政府，低成本都是有效率的表现之一。因此，引入企业管理思想可以对征管成本的降低产生积极的影响。

　　美国联邦税务局对所设计的未来组织模式进行了更加专业化的分工，不再按照行政职能进行划分，而是以面向客户（纳税人）的要求进行组织架构，直接为纳税人提供服务，减少了中间的成本耗费。税务机关的内部管理按照委托—代理理论制定了有效的激励机制，诱导代理人去实现委托人的目标，使其符合委托人的利益。美国联邦税务局的做法是针对组织效率实行“扁平化”管理，减少中间层耗费，同时对战略管理层、操作层和一线员工层，依据工作业绩进行评估考核，作为晋升和奖励的标准。这样，减少了税务官员的寻租动机，减少了不必要的征管成本浪费。

　　3.公共选择理论的引入。公共选择理论模型中，通过对官僚的“经济人”假设推导出了官僚制度运转效率低下，政府也会失灵的结论。该理论认为要消除低效、失灵现象，关键在于消除公共垄断，在公共部门恢复竞争，引入市场和准市场机制，促使公共部门管理的社会化。在西方发达国家，充分利用中介组织和社会团体为纳税人提供大量纳税服务，这些措施大大降低了税收征管成本。

　　4.“成本企画”的引入。成本企画是一种先进的成本控制方法，它通过一种事前对成本的分解、控制达到事中、事后降低成本的目标。税收征管成本的筹划也可以借鉴这一先进的成本管理模式，从税收征管成本的源头抓起，从税收制度的设计阶段就充分考虑成本因素，对实际情况进行调查分析，避免后续过程中的成本耗费。在税制设计完成后，各种可能的成本就应该体现出来，征管成本应被维持在一个合理的范围内，这样就可以排除无序的成本耗费的发生。