固定資產投資管理體制

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　　固定資產投資管理體制是指對固定資產投資具有管理職能的國家機關之間，它們與投資、融資者之間在實施固定資產投資管理活動的過程中的職責和許可權劃分制度。一定的固定資產投資管理體制是一定的經濟體制的重要組成部分和集中反映。

　　一、固定資產投資的計劃管理

　　計劃管理是國家經濟和社會發展計劃的重要組成部分，它確定了計劃期內投資規模、結構、佈局、項目投資來源、效率等。投資計劃是政府對投資活動進行巨集觀調控的作用、原則和方法的集中體現，是投資管理的基本依據。因此，凡屬固定資產的投資活動都要納入國家計劃管理的範圍。所有與投資活動相關的基本建設，不論其投資方式和資金來源，都要按隸屬關係和各投資主體的投資範圍，由各級計劃管理體制部門綜合平衡後，在核定的基本建設規模之內，納入各級基本計劃，按照統一領導、分級管理的原則進行管理。管理的方式，應通過不同的投資計劃體系而下達不同的投資計劃指標體系，進行管理。

　　這裡講的投資計劃體系，大體可以分為基本建設和更新改造投資計劃，長期(10年或10年以上)，中期(一般為5年)、短期(年度)投資效益等，這些指標是否具有約束力，是區分指令性投資計劃指標(有強制約束力)和指導性投資計劃(無強制約束力)的基本標準，也是政府對投資進行計劃管理的一個基本方法。在市場經濟條件下，隨著投資計劃體制改革的進一步深化，我國投資計劃將從指令性計劃管理為主轉化為指導性計劃管理為主。其中，凡屬國家預算內撥款和“撥改貸”的投資，納入國家信貸計劃的基建貸款，以及利用國際金融組織和外國政府安排的建設項目，由國家負責平衡，實行指令性計劃。地方、部門的自籌投資和國家統借地方自還或自借自還的用外資安排基本建設，由省級地方和國務院主管部門負責平衡，經國家計劃委員會審核確定計劃額度，執行中允許在10％的範圍內浮動；民族自治地方的基本建設，在國家計劃指導下，根據本地方的財力、物力和具體情況，進行自主安排。城鄉集體所有制單位的基本建設投資由省級地方人民政府進行估算，實行指導性計劃，報國家計劃委員會備案。

　　更新改造投資中，由國家預算內撥款，國家利用外資安排的技術改造，實行指令性計劃；納入國家信貸計劃，用於技術改造的貸款，由人民銀行按計划進行控制；由地方、部門、企業自籌投資安排的技術改造，實行指導性計劃。

　　二、固定資產投資的資金管理

　　固定資產投資資金調控是指對投資資金的來源和使用進行管理，合理控制投資規模和投資增長速度，優化投資結構，提高投資效益的調控方法。投資規模即固定資產投資的總量，它一方面受資金可供量的制約，同時又直接影響著積累和消費的比例關係；投資結構即投資的使用方向，它直接影響著產業結構和生產力佈局。合理強調固有投資資金，是保證國民經濟協調穩定發展的一個重要環節。

　　建國以來，我國的基本建設投資一直實行由國家財政撥款，建設單位無償使用的辦法。為改善基本建設的管理，加強投資使用的責任制和提高投資效益，從1979年開始，國家預算內安排的基本建設項目，全部由財政撥款改為銀行貸款。科研、學校、行政單位等沒有還款能力的建設項目除外。這樣，基本建設資金來源渠道，由過去主要依靠國家財政撥款的、單一的資金來源渠道，發展到目前的依靠國家財政撥款、銀行貸款、利用外資、自籌資金等多種資金來源渠道。由於資金的來源渠道不同，對資金的具體管理辦法亦不同。

　　(一)固定資產投資財政撥款的管理

　　固定資產投資財政撥款是指建設項目的資金由財政部門以預算支出的方式撥付給建設單位無償使用。財政撥款只適用於國家機關、學校、事業單位的公益性建設項目和經營性質本身決定沒有經濟效益的基礎性項目。哪一級政府安排的投資項目，由哪一級財政撥付。資金撥付必須嚴格按照投資項目預算和建設進度進行。

　　對國防科研、學校、醫院、科研單位、行政機關、農田基建、防洪排澇和市政建設工程、國防公路等非經濟部門所屬非營業性的無償還能力的項目，其固定資產投資採用財政撥款。對實行獨立核算、經營性、生產性的企業投資所需資金一律改為由建設銀行貸款(簡稱撥改貸)通過訂立借款合同的方式，由建設銀行統一管理固定資產貸款基金會，負責預算、財務和結算管理併進行統一管理固定資產貸款基金，負責預算、按約定期限還本付息。用自籌資金進行基本建設，要求資金來源正當、落實。自籌資金要專戶存入建設銀行，堅持先存後批，先批後用的原則，由建設銀行監督使用。

　　(二)固定資產投資貸款的管理

　　投資貸款是指建設項目的資金由銀行按照有償的原則提供給建設單位，建設單位到期還本付息的一種資金管理方式。固定資產投資貸款主要適用於基礎性項目和競爭性項目。

　　投資貸款有償使用，實行有借有還，對不同建設項目的貸款，實行不同的貸款期和差別利率，重點支持項目和產品適銷對路的項目。

　　目前的投資貸款分作兩類：一類是由財政預算安排的項目，由財政撥付給銀行，由銀行貸給建設單位使用。這類資金實行分級管理，國務院和各部門安排的建設項目，其“撥改貸”資金由地方政府撥給。貸款期滿銀行收回貸款，屬中央預算安排的，上交中央財政；屬地方預算安排的，上交地方財政。另一類是商業銀行利用吸引存款發放的貸款。這類貸款從1998年1月1日起取消對國有商業銀行貸款限額控制，國家不再對國有商業銀行下達指令性貸款計劃，而改為按年(季)下達指導性計劃。

　　投資體制的改革，使我國逐步建立起法人投資和銀行信貸的風險責任制度。競爭性項目投資所需貸款，由商業銀行自主決定，自負盈虧。基礎性項目建設要鼓勵和吸引各方投資參與。地方政府負責地區性的基礎設施建設。國家重大建設項目，按照統一規劃，由國家開發銀行等政策性銀行，通過財政投資和金融債券等渠道籌集，採取控股、參股和政策性優惠貸款等多種形式進行。

　　(三)自籌資金投資的管理

　　自籌資金投資是指建設單位自行籌集固定資產投資資金進行投資。它包括各級地方財政的自籌資金和企業、事業單位的自籌資金。

　　自籌資金進行投資的要求：一是要求資金來源正當、落實；二是自籌資金要專戶存入銀行，堅持先存後批，先批後用的原則，由銀行監督使用。

　　(四)利用外資投資的管理

　　利用外資投資是指利用外國貸款進行固定資產投資和吸引外國直接進行固定資產投資。

　　為保證償還能力，維護國家信譽，對利用外資進行投資，實行項目審批制。各級政府和國務院各部門必須在規定的許可權內，按項目投資額行使審批權。改革開放以來，各地區利用國外資金搞建設的數量不斷增大，為了正確引導和搞好國家的巨集觀調控，國家對地方、部門利用國外貸款和吸收外商投資的審批權做瞭如下規定：

　　凡屬國家向國外政府和國外金融組織統借的貸款，其項目的審批與國內基本建設項目相同。國家對部分貸款的管理比較嚴格，這主要是從提高國外貸款的使用效率和保證國家信譽考慮的。

　　凡地方、部門自借自還的，且生產建設條件能自行平衡的，每個項目總投資的審批權由目前的3000萬美元提高到1億美元；5億美元以上的項目需報國務院核准；在國家下達的借債指標內，地方的審批權提高到5000萬美元，2．5億美元以上的項目需要報國務院批准。

　　凡主要靠利用自借自還的外資，自籌資金、材料和進口設備進行建設，不需要國家綜合平衡的非生產性建設項目，由各部門和省、自治區、直轄市自行審批。

　　(五)基本建設基金的管理

　　基本建設投資大，建設周期長，只有保證穩定的資金來源，按合同工期組織施工，才能提高投資效果。而原有的財政用於建設的投資一年一定，且年度間有時數量差別很大，使基本建設難以按合理工期進行。為解決這一矛盾，1988年國家規定，建立中央基本建設基金，與經常性的財政預算分開，實行有償使用，自我迴圈，成立若幹投資公司對之進行管理，並通過相應的銀行，按國家計劃承辦基本基金的貸款任務，監督貸款的使用。

　　三、固定資產投資的物資供應和管理

　　基本建設和更新改造物資包括建築材料和設備兩大類。建築材料的供應由物資部門逐步將材料直接供應給工程承包單位，實行包工包料，一包到底。對國家重點建設項目，採用委托承包，由中國基建物資配套承包聯合公司與工程承包單位簽訂承包合同，所需材料優先保證。其他建設項目採用招標承包。

　　成套設備的供應由設備成套公司組織供應並與工程承包單位簽訂供貨合同。成套設備公司是國家重點建設項目及計劃內的其他基本建設和技術改造項目所需成套設備的供應單位，實行多種形式承包責任制，保質保量，按時供應。

　　四、建設項目投資包乾責任制

　　建設單位對國家計劃確定的建設工程項目，在投資總額限度內，按建設規模、投資總額、建設工期、工程質量和材料消耗包乾，實行責、權、利相結合的經營責任制。通過簽訂承包合同，建設項目包乾單位對建設工程項目實行“五包”：包投資、包工期、包質量、包主要原材料耗量、包形成綜合生產能力；主管部門委托建設單位包乾和建設單位委托施工單位包乾的保證包乾單位實行“五保”：保建設資金、保設備材料、保外部配套條件、保生產定員設備、保工業項目投料試車所需原料、燃料供應等。“五包、五保”協議簽訂後，國家按投資包乾協議規定將投資總額撥給建設銀行，由建設銀行根據工程進度按實際需要付款。

　　根據1992年11月國家計劃委員會頒佈的《關於建設項目實行業主責任制的暫行規定》，從1992年起，新開工和進行前期工作的全民所有制單位基本建設項目，原則上都實行業主責任制。在建項目也應積極創造條件，實行項目業主責任制。

　　項目業主責任制，即由項目業主從建設項目的籌劃、籌資、設計、建設實施直至生產經營、歸還貸款以及國有資產的保值、增值實行全過程負責的一種項目組織管理形式。它的建立和實施，將有利於各類投資主體的自我約束意識，使建設的責任和經營的責任密切結合，從而剋服現行建設項目管理體制中籌資、建設與生產、經營相脫節的弊端。

　　項目業主是由投資方派代表組成，可採取多種形式。例如：①原企業投資進行建設的項目，業主就是原有企業的領導班子；②不同投資方以合資方式投資的新建、擴建項目、成立董事會，董事會是業主；③單一由政府投資的新建項目，設立管理委員會，管理委員會是業主。由投資主協商組建的各類開發、聯營公司的領導班子等也可以成為業主。

　　投資各方在醞釀建設項目的同時，即可組成業主班子，其人數及主要負責人等由投資各方協商確定。

　　項目業主的建設、生產和經營權受法律保護。項目業主在項目建設過程中，必須執行國家投資管理的各項規定。項目建成後，其生產經營的管理必須按照有關規定執行。因主觀原因造成項目重大損失浪費的，要依法追究業主的責任。

　　黨的十一屆三中全會以後，尤其是社會主義市場經濟體制確立以來，伴隨著我國經濟體制改革的不斷深化，固定資產投資管理體制的改革也被逐步提上了議事日程並日益推向深入。在經濟體制改革的前15年裡，儘管我國實行的是計劃經濟體制，但商品經濟和市場機制對於資源配置的作用已受到一定程度的重視，反映在固定資產投資管理體制上，即是國家下放了固定資產投資的管理許可權，擴大了地方、企事業單位和個人對固定資產投資活動的參與，併在投資項目的建設中引入競爭機制。以1984年9月國務院發佈的《關於改革建築業和基本建築管理體制若幹問題的暫行規定》等規範為主要依據而推行的建設資金撥改貸、減少建築材料和設備供應的中間環節、簡化投資項目的審批手續並下放審批許可權、允許集體和個人興辦建築企業等政策，則是體現這一時期固定資產投資管理體制改革方向的基本措施。十四大之後，按照1993年11月黨的十四屆三中全會《關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》的要求，我國固定資產投資管理體制改革繼續向縱深方向發展。通過對固定資產投資管理進一步放權以及在固定資產投資活動中進一步引入市場機制，我國整個固定資產投資領域目前正發生著深刻的變化。投資管理部門由過去那種種類繁多、相互之間許可權和責任不明、對投資活動干預過甚的局面，轉變為按照精簡(如撤銷物資管理部門)、效益(如取消完全由商業部門根據國家計劃分配建設所需物資和設備的做法，主要通過富有效益的市場機制配置資源)和合理分工(即依照各種投資管理部門的職能，劃定其各自在固定資產投資活動管理中的職權)的原則設置併進行固定資產投資管理活動；投資資金由過去主要靠國家財政撥款，轉變為由投資者自籌資金、銀行貸款、財政投入和利用外資等多種渠道予以解決；投資主體由過去主要是中央政府轉變為中央和地方政府、企事業單位、個人和外商等多元化的構成格局；再生產的形式由過去主要靠鋪新攤子、上新項目轉變為在搞好新建項目的同時，開始更加註重已有項目的技術改造，走內涵再生產的道路；投資項目的建設實施由行政分配任務、物資和設備，逐步向引入競爭機制、實行招標投標的辦法轉變。可以說，儘管我國固定資產投資管理體制目前仍處於改革和完善之中，但經過二十餘年的不斷探索，適應社會主義市場經濟體制要求的固定資產投資管理體制模式的雛形已經形成。