税收管理

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税收管理(Tax Administration)

　　税收管理是指主管税收工作的职能部门，代表国家对税收分配的全过程所进行的计划、组织、协调和监督工作，旨在保证财政收入及时足额入库，充分发挥税收对经济的调节作用。

　　税收管理的主体是指国家，即由国家负责管理。各级政府主管税收工作的职能部门是税收管理的具体执行机构，代表国家行使税收管理权限。各级政府主管税收工作的职能部门的分工是：国家税务总局和所属的税务分支机构以及各级地方税务局负责各种工商税收；财政部及各级地方政府的财政机关负责农(牧)业税、耕地占用税、契税；海关总署及其所属机构负责关税、船舶吨税以及进口商品所缴纳的增值税、消费税。

　　税收管理的客体是指税收分配的全过程。从宏观角度分析，税收分配涉及国家与企业、中央与地方等的分配关系；从微观分析，税收分配是指各级税务机关与纳税人之间的征纳关系。前者构成税收管理体制问题，后者形成税收征收管理的重要内容。从狭义的角度讲，税收管理的客体主要是指税收的征收管理过程。

　　税收管理的职能是指税收分配过程中的计划决策、组织实施、协调控制和监督检查。

　　税收管理是实现税收分配目标的手段，因此税收分配的目标也就是税收管理的目标。税收分配的目标通常表现在两个方面：一是财政目标，即筹集收入的目标；二是调节经济的目标，即实现宏观调控、促进经济稳定和发展的目标。在日常工作中，税收管理的目标又具体表现在各项管理活动中。

　　税收管理是国家以法律为依据，根据税收的特点及其客观规律，对税收参与社会分配活动全过程进行决策、计划、组织、协调和监督控制，以保证税收职能作用得以实现的一种管理活动，也是政府通过税收满足自身需求，促进经济结构合理化的一种活动。

　　税收管理的具体内容包括税收法制管理、税收征收管理、税收计划管理、税务行政管理。

　　1.税收法制管理是指税法的制定和实施，具体包括税收立法、税收执法和税收司法的全过程。税法是国家法律的组成部分，是整个国家税收制度的核心，是税收分配活动的准则和规范。税收立法工作由国家立法机关负责，税收执法工作由各级税务机关承担，税收司法工作由国家司法机关来执行。

　　税收立法是整个国家立法活动的一部分。与一般的立法的含义相对应，税收立法也有广义和狭义之分。广义的税收立法指国家机关依照法定权限和程序，制定各种不同规范等级和效力等级的税收规范性文件的活动。狭义的税收立法则是指立法机关制定税收法律的活动。税收立法是由制定、修改和废止税收法律、法规的一系列活动构成的。税收立法管理是税收管理的首要环节，只有通过制定法律，把税收征纳关系纳入法律调整范围，才能作到依法治税。

　　税收立法主要包括税收立法体制和税收立法程序两大方面；其中，税收立法体制主要是指立法机关和立法权限的划分。

　　税收立法权限一般包括国家立法、地方立法、授权立法和行政立法。由于各级机构的税收立法不同，因此，所制定的税收法律规范的级次、效力也不同。

　　对税收立法活动来说，税收立法程序也十分重要。税收立法程序是指国家立法机关或其授权机关在制定、修改和废止税收法律规范的活动中应该履行的步骤和方法。税法的制定和修改必须依法定程序进行才具有法定效力，税收立法程序是使税收立法活动规范化、科学化的重要保证。税收立法的实践证明，严格按照立法程序进行活动，对于保证国家税法的严密、规范，提高法律的权威性和适用性，维护税收法治的尊严是十分重要的。其中提出税收议案是税收立法的第一道程序。税收议案提出后，税收立法程序进入一个新的阶段——审议税收立法议案的阶段，审议结束后，税收立法程序进行表决和通过税法议案的阶段。表决的结果直接影响到税法草案能否成为法律。立法机关或制定机关将通过的税法用一定形式正式公开发布。它标志着税法制定程序的最后完成。税法公布之后，或立即生效，或在指定的日期生效。

　　2.税收征收管理是一种执行性管理，是指税法制定之后，税务机关组织、计划、协调、指挥税务人员，将税法具体实施的过程。具体包括税务登记管理、纳税申报管理、税款征收管理、减税免税及退税管理、税收票证管理、纳税检查和税务稽查、纳税档案资料管理。

　　3.税收计划管理主要包括税收计划管理、税收重点税源管理、税收会计管理、税收统计管理。

　　4.税务行政管理，又称税务组织管理，是对税务机关内部的机构设置和人员配备进行的管理。具体包括税务机构的设置管理、征收机关的组织与分工管理、税务工作的程序管理、税务人员的组织建设与思想建设管理、对税务人员的监督与考核、税务行政复议与诉讼的管理。

　　1、进一步深化税制改革，完善税收政策；

　　2、继续深化税收征管改革、提高征管质量；

　　3、全面加强税收宣传；

　　4、切实加强干部队伍建设和党风廉政建设；

　　5、加快费改税的步伐。

　　(一)进一步深化税制改革，完善税收政策

　　1.坚持依法治税。要实行依法治税的目标，就必须首先完成立法程序，使税法本身具备法律资格，立法要合法化。目前，应适时将增值税、消费税、营业税、资源税、企业所得税等主要税种由暂行条例升格为税收法律，由全国人民代表大会常务委员会正式立法。

　　2.研究推进所得税制改革。尽快统一内外资企业所得税，建立分类与综合相结合的个人所得税制度。

　　3.研究扩大和改革增值税的可能性。扩大增值税的覆盖面，研究把生产型增值税改为收入型或消费型增值税是市场经济和增值税自身功能有效发挥的需要，是发展方面。但由于此项改革牵动面广，情况复杂，必须与财政体制改革配套进行，并在试点的基础上审慎推行。

　　4.清理整顿税收优惠政策。现行税收优惠政策在社会和国民经济发展的不同时期和不同地区都曾发挥过积极作用。但从目前实际看，存在税收优惠过多过时，效率不高，不便征管，与国民经济发展不协调的问题，必须进行清理和调整。对到期的原则上应恢复征税；对照顾性质的应逐步取消；对区域性的应逐步调整；对国民经济发展要求鼓励的应扩大和完善。

　　5.研究支持外贸出口的税收政策，完善新老内外资企业并轨后的出口退税管理办法。适时提高出口退税率，研究高新技术出口产品的退税政策，完善加工贸易进出口税收管理办法，参与制定和调整有关进口税收政策。

　　6.加强地方税的改革，修订城市维护建设税，完善车船使用税，改革印花税、房产税和城镇土地使用税。完善农业税制，合理调整农业税负担。

　　7.适时开征新的税种，研究开征遗产税、证券交易税和社会保障税。

　　8.根据国家产业政策的要求，合理调整消费税的征税范围和税目税率。

　　(二)全面加强税收宣传

　　加强税收宣传是改善税收社会环境，树立良好税务形象的需要，是推进依法治税的重要手段。抓好税收宣传工作，不仅要加强税法宣传，还要加强税收新闻宣传；不仅对纳税人宣传，还要对社会各界及队伍自身进行宣传，增强全民税法观念和自觉纳税意识。同时要抓好查处税收大要案的宣传报道，以案释法，达到树立税务部门严格执法新形象，震慑涉税犯罪、教育群众的目的。

　　(三)切实加强干部队伍建设和党风廉政建设

　　第一，要深入开展“讲学习、讲政治、讲正气”的党性党风教育。第二，进一步深化机构改革和人事制度改革。省以下税务机构要充分贯彻“精简、效能”的原则，完成精简任务，理顺内部机构设置，明确工作职责，提高干部素质和办事效率。第三，要加大培训力度，提高干部素质。第四，坚决惩治腐败。一是要狠抓党风廉政建设，落实廉政制度，从源头遏制腐败。二是要严励惩处违法违纪分子，纯洁干部队伍。对以税谋私、贪赃枉法、贪污受贿，内外勾结，同谋参与虚开增值税专用发票和骗取出口退税的极少数腐败分子，必须绳之以法，决不姑息迁就。三是要切实抓好部门不正之风的治理整顿。重点抓好税务机关与所办的税务代理机构彻底脱钩工作，清理整顿税务代理，规范税务代理行为，促进税务代理的健康发展。四是要加强内部财务管理和监督。通过建立经费会计制度，完善财务管理和基建项目审批办法，开展经费财务和基建审计，严格预算外资金的管理，加强内部监督。防止腐败行为的发生。

　　(四)加快费改税的步伐

　　在我国近几年的经济生活中，费多税少，费强税弱，以费挤税的问题日益突出。其危害是严重冲击了依法征税和依法行政，破坏了国家收入分配秩序和分配格局，肢解了政府收入形式的规范性，加重了企业、农民等纳税人的负担。从建立市场经济体制的目标和要求看，实行费改税改革，清理整顿各种收费项目和乱收费行为，进一步确立税收的法律地位，建立有效的政府收入分配机制，尽快形成以税收为主、规范的政府收入形式，势在必行。费改税是深化分配体制改革的现实、必然选择。

　　据国家有关部门掌握的初步材料统计，到1997年底，经国务院有关部门批准的行政事业性收费项目共371项，其中，涉及企业的共有217项。在这271项中，符合法律、法规规定和国务院批准的共有91项，经国务院有关部、委批准的有126项，共涉及所属59个部门和单位，其中收费项目分布是：农业部门27项、卫生部门18项、交通部门15项、海关13项、医药12项、建设部门10项。另据国家有关部门不完全统计，地方收费项目最多的省多达470多项，最少的省也有50多项。

　　根据对目前我国收费项目按性质分类，实现由费改税，应本着先清理、整顿，区分性质，尔后逐步改税的原则。费改税既要扎实推进，又要处理好各方面的关系。因此，改革的具体意见是：首先，取消一切不合理的收费项目。对既无法律、法规依据，又无正式行政文件的各种乱收费、乱摊派、乱集资，均应取消。国家已经明令取消的各种收费，依照国务院规定，坚决取消。其次，对现有的各种的行政事业性收费，经过调查研究和综合分析，确实既不合法又不合理的，列出名单，由国务院下文，明令废止。再次，应明确规定，取消地、县级及县以下行政事业单位确定并收取行政性规费的权利，其项目及收费标准，一律由中央和省两级政府依照法律、法规，制定具体的收费项目目录和收费标准和管理、监督办法。省级政府确立的收费项目必须报国务院批准。

　　实行费改税应遵循以下原则：第一，正确处理中央与地方的利益，调动中央与地方两个积极性的原则。第二，强税弱费的原则。第三，事权、财权一致原则。各级政府的税费收入特别是规费收入的归属，应与各级政府的事权一致。第四，不增加、企事业单位和城乡居民个人负担原则。

　　税收与税收管理之间是表里相依的关系，突出体现为：

　　首先，税收是国家行使职能从而参与社会产品或国民收入分配的一种形式，同社会再生产过程有着密切的联系；税收分配的特征决定了税收管理的性质是以国家为主体进行的管理，税收分配的范围决定了税收管理的范围是对税收分配活动全过程的管理。

　　其次，税收管理是税收分配活动顺利进行的重要保证。税收是国家取得财政收入的一种主要形式和调节经济的重要手段，它涉及到国家、集体、个人三者利益。虽然在社会主义阶段国家、集体、个人之间在根本利益上是一致的，但仍然存在着局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益的差别。因此，国家为了保证税款及时、足额上缴国库，充分发挥税收的作用，就必须进行税收管理。

　　再次，税收管理活动必须遵循税收分配的规律。税收管理是对税收分配全过程的管理，而税收分配活动又是由税法和税收制度规定的，所以税收管理必须研究税法和税收制度的规律性，以便行之有效的开展税收管理。

　　最后，税收分配的内容决定着税收管理的方式。税收管理的目的是为了实现一定的税收分配，因此税收管理总是伴随着税收的发展变化而不断发展的。无论是人们对税收的认识加深，还是人们赋予税收更多的职能，最终都要反映到税收管理活动上来，使税收管理能充分地适应税收分配的要求。

　　税收征收管理与税收管理两者不能混为一谈，两者是既有区别又有联系的不同概念。其区别主要有以下两个方面：

　　1、管理的范围不同

　　税收管理的范围非常广泛，它包括税收分配活动的全部过程。具体包括税收立法、税收执法和税收司法三个方面。而税收征收管理只是税收管理的一个部分。它是在税收法律、法规制定以后，在执法过程中所进行的一系列管理活动。

　　2、管理的主体不同

　　税收管理的主体有国家立法机关，财政、税务等政府行政部门和司法机关等。而税收征收管理的主体主要是税务部门。它只能根据税收法律、法规的规定正确执行。所以，税收征收管理是一种执行性管理。

　　从世界范围来说，自税收产生以来，伴随着经济的发展和社会的进步，税收管理发生了四个方面的革命性变化，使税收管理越来越科学，严密和有效。

　　(一)税收的征收形式从古老的劳役和实物，发展到铸币直至信用货币，每一次税收征收形式的改变，不但大大减轻了征纳双方的额外负担降低了征收成本和纳税成本，而且还使税收的征收管理的标准越来越统一，有利于平衡各种纳税人之间的税收负担。

　　(二)税收法定主义的出现并最终确立为税收的一项基本准则，使税收管理进入了依法治税的时代，税收的管理更加规范化。

　　(三)税收职能的多样化，大大促进了税收管理的专业化，系统的税收管理的研究和实践出现了，管理理论也被引入了税收管理，税收管理进入了科学管理的阶段。

　　(四)随着人们逐渐开始关注人类的全面、可持续性发展，以人为本的税收管理，正成为全世界税收管理的发展趋势。

　　(一)系统原理

　　所谓系统，就是由若干相互联系、相互作用的要素所构成的具有特定功能的有机整体。系统原理是从整体出发研究管理中的问题，通盘规划、统一指挥，通过最佳控制实现“整体大于部分之和”。税收管理系统也是由各个不同性质、不同功能、有共同目标的要素构成的有机整体。其整体性，就是为了达到管理最优，实现税收管理的法制化、规范化、科学化、制度化。

　　(二)整分合原理

　　所谓整分合原理，是指在整体规范的基础上，将系统分成一个个基本要素，再进行明确而科学的分工，通过科学的领导组织，进行有效周密的协作，充分发挥管理要素的作用，达到特定的整体目标。税收机关管理体制是一个纵向立体化、横向多部位的复杂联合体，如果不各在其位，各谋其政，各司其职，则任一个作业点出现问题，都会影响税收整体的协调发展，弱化管理的有效性。因此，从税务机关自身管理上就需要建立一套科学而严密的运行机制，完善自我约束能力，做到政令畅通、信息灵敏、调节及时，从而形成一个强有力的运作体系。

　　(三)“人本原理”

　　管理的人本原理，就是一切管理都应以调动人的积极性、创造性为根本。在税收管理的诸多内容中，人是最活跃的因素，离开了人，任何一个管理系统都不可能正常运转。税务干部是税收管理要素的主体，税务干部管理是税收管理工作的重要内容和组织保证，要坚持做到定期培训教育，切实提高税务干部的业务素质，按照“公平、平等、竞争、择优”的原则，严格公务员考试录用制度，完善竞争上岗和选贤任能制度。人本原理还要求增强纳税人的自觉性，要利用各种宣传媒介，开展广泛、深入、持久的税法宣传，在社会上营造依法纳税的良好气氛。

　　(四)效益原理

　　所谓效益原理，就是在任何系统的管理中都要讲求实效，以较小的成本实现管理的整体目标。从税收管理的角度看，效益主要是指经济效益和行政效益以及它们的关系。经济效益是指税收要以对经济最小的负面影响获得最大的税收收入；行政效益是指以最小的征管费用取得最多的税收收入。