社會保障立法

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　社會保障立法是指國家立法機關和國家行政機關按照立法程式而制定、修改和廢止關於實施社會保障的法律、法規的活動。

　　社會保障法的原則主要體現在立法的過程中，即立法原則，這是調整社會保障法律關係所應遵循的基本準則，它全面反映社會保障法所調整的社會關係的客觀要求，對社會保障法如何調整社會保障法律關係進行整體的指導和規範。

　　一、全面性原則

　　法的最大特點就是其權威性，短期內不會隨意更改。一個國家制定社會保障法規，目的是化解勞資矛盾，處理好各方面利益關係，從而有利於社會和諧，促進社會穩定。因此，制定社會保障法時要儘可能全面，避免掛一漏萬。

　　二、普遍性原則

　　普遍性的基本含義是一切社會成員均享有社會保障的權利，即任何一個公民在年老、疾病、失業或無法維持最低生活等生活困難發生時，有請求國家給予社會保障的權利。從世界範圍來看，最早提出普遍性原則的是“現代社會保障之父”貝弗里奇，他在《社會保險及相關服務》里首次建議“全面和普遍的原則”，把全體國民均作為社會保障覆蓋的對象②，即要讓人人有權享受社會保障。

　　三、公平性原則

　　社會保障法的公平優先原則主要表現在三方面。一是保障範圍的公平性，社會保障法通常不會對保障對象的性別、職業、民族、地位等方面的身份有所限制，全民保障實現的是全體國民社會保障權益的公平性，選擇保障實現的亦是覆蓋範圍內的所有社會成員在社會保障權益方面的公平性。二是保障待遇的公平性，即社會保障一般只為國民提供基本生活保障，超過基本生活保障的需求通常不能通過社會保障途徑獲得解決。三是保障過程的公平性。社會保障為社會成員解除了許多後顧之憂，維護著社會保障參與社會的起點與過程的公平，通過資金的籌集與保障待遇的給付，又縮小著社會成員發展結果的不公平等。

　　四、效率性原則

　　效率性原則是指在組織經營活動過程中投入資源與產出成果成正比。通俗地說，就是做某項工作時，必須首先確定付出和收穫成正比。這一原則要求，在社會保障立法中要防止出現社會保障對經濟發展的負效應。這是因為，高福利制度體現了形式上的“公平”，卻犧牲了經濟效率。高福利制度導致社會保險和津貼標準提高，增加了企業產品成本，進而影響了國家對外競爭能力，同時也影響了企業的再投資，導致資金外移等一些不利的後果。

　　五、可操作原則

　　一部好的法律的重要特點就是其可操作性，制定的社會保障法規要避免僅是些原則性話語，如果不能解決實際具體問題，倒不如不制定出台或暫緩制定出台。例如，在我國，制定社會保障法要明確提出解決諸如養老保險個人賬戶“空賬”、歷史債務、基金保值增值難、統籌層次低、基金監管難、社會保險覆蓋面應有多大等問題的具體建議。要把我國在社會保險制度改革實踐當中一些行之有效的成功經驗，加以吸收上升到法律層面，如“收支兩條線管理”方法，建立“政府領導，稅務征收，財政管理，社保支付，審計監督”的各職能部門分工協作機制。

　　六、可持續原則

　　一個國家制定社會保障法不是權宜之計，更不是一個部門的法律，而應是有利於社會保障制度的可持續發展的，因此要加強統籌協調和政策銜接，推進各類社會保障制度整合，共同發揮作用。在人口老齡化加速、城市(鎮)進程加快、就業形式多樣化、經濟全球化加深的大環境下，我國的社會保障制度不僅要應對人口老化所帶來的養老、醫療基金支出快速增長的壓力，還要面對大量農民變市民，以及被徵地農民、靈活就業人員參加城鎮社會保障的問題。同時，也要考慮我國社會保障制度與國際接軌的問題。

　　一、建立健全社會保障法律體系是完善社會保障制度的基本要求；

　　二、完善的社會保障立法體系是維護公民人權和勞動者合法權益的根本保證；

　　三、社會保障問題的國際性，要求加快社會保障立法，促進國際交流。

　　一、社會保障法緣起及歷史條件

　　社會保障法作為一種實體法，一般認為緣起於英國中世紀的濟貧法。從1531年開始一直到16世紀結束，英王頒佈了一系列法令，規定國家對亟待救濟的老弱貧民應予以救濟。到1601年，伊麗莎白女王下令將以前各項濟貧法令編撰補充成為法典頒佈，這就是歷史上有名的英國《濟貧法》(Poor law)或稱為《伊麗莎白濟貧法》。但是真正現代意義的社會保障法的出現則是源自19世紀末德國所頒佈的一系列社會保險法律。從1871年到1889年，德國相繼頒佈了《陸海軍人養老金及遺屬救濟法》、《勞工疾病保險法》、《工傷社會保險法》、《老年及殘疾社會保險法》等法律，確立了國家在保障國民生存權益方面的責任，促使社會共同責任機制的形成並得到確立；並且以維護人的尊嚴為前提，在保障項目上確立了以人為中心的基本生活需求的重點，其立法內容主要集中在社會保險領域，重在解除勞動者的後顧之憂，從而使社會成員的生存保障上升為合法權益。因此，社會保險立法的出現，才真正意味著現代社會保障立法的產生。

　　現代意義上的社會保障法之所以在19世紀末才得以產生，是由於當時的歷史社會條件發生了重大變化：

　　第一，工業革命的完成。雖然英國的工業革命在18世紀60年代就開始了，但是法、德、美等國直到19世紀中葉才真正相繼完成工業革命。工業革命的完成促成了機器化大規模生產的出現，社會財富得以大量增加，但同時也帶來了諸多的社會問題。一方面，在經濟競爭機制中，越來越多的個體生產者失去生產資料，農民則失去土地，淪為雇佣勞動者；另一方面，在機器生產的環境下，勞動強度增加，工傷事故不斷，失業威脅增多，疾病治療和老年生計等問題使雇佣勞動者憂心忡忡。這一系列嚴重的社會問題危及各國政權的穩固，迫使統治者必須採取相應的對策與措施，社會保障法的誕生就是這些措施的主要載體。

　　第二，自由資本主義逐漸向壟斷資本主義過渡。按照馬克思的分析，壟斷資本主義的產生，導致了社會兩極分化的加劇，寡頭統治與赤貧階級同在，產生於19世紀上半葉的共產主義運動也愈演愈烈，從直接破壞機器到進行集體政治行動，這些鬥爭迫使資產階級思考對策。因此，社會保障法的出現也可以說是直接源於無產者的鬥爭。1881年11月17日，德皇威廉一世發表《黃金詔書》宣稱：“社會弊病的醫治，一定不能僅僅靠對社會民主黨進行過火行為的鎮壓，同時要積極促進工人階級的福利。”並說：“一個期待養老金的人是最守本分的，也是最容易統治的……社會保險是一種消滅革命的投資”。

　　第三，在歷史法學派及其後續潘德克頓法學派的影響下，德國出現了法典化傾向。歷史法學派出現於18世紀末19世紀初，當時德國尚四分五裂，落後於其他先行工業化國家，因而該學派是作為“反現代化”的面目出現的，主張法是一個國家民族精神的體現，民族習慣法高於制定法，因而不主張法典化，但該學派的細緻的法學研究卻為後來的法典化打下了深厚的學術根基，培養了大批卓越的法學家。到19世紀下半葉，德國出現了統一趨勢，為完成民族國家的建構，歷史法學派中出現了潘德克頓法學派，主張統一立法，註重對概念的分析和法律結構體系的構造，形成法典。因而，社會保險法在德國首先出現，是有其深厚的法學資源作為背景的，與當時德國法學的領先地位有著密不可分的聯繫。

　　第四，生存權思想和社會改良思潮的興起。生存權思想可以追溯至17、18世紀歐洲啟蒙思想家諸如霍布斯、洛克、盧梭等的天賦人權思想。生存權作為一種權利形態由德國法哲學家費希特(1762—1814)提出，他認為，人能夠活，生存才有保障，這是國民應有的權利，不能生存時，他對國家有提出要求生活保障的生存權。而生存權作為法律權利，最早由奧地利空想社會主義法學家門格爾(1841—1906)在其1886年出版的《全部勞動史論》一書中提出，他認為勞動權、勞動受益權、生存權是造成新一代人權群——經濟基本權的基礎。社會財富的分配應確立一個使所有人都獲得與其生存條件相適應的基本份額的客觀標準，社會成員根據這一客觀標準具有向國家提出比其他具有超越生存欲望的人優先的、為維持自己生存而必須獲得的物和勞動的要求的權利。同時，德國19世紀70年代還開始興起名為“講壇社會主義”的改良主義思潮。桑巴特、布倫坦諾等一批知名教授在講壇上極力鼓吹改良，認為國家是超階級的組織，可以在不觸動資本家利益的前提下逐步實行社會主義。這些教授於1872年創立了“德國社會政策學會”，明確主張勞資協調，國家干預經濟生活，實施社會政策，保護勞動者正當權益，舉辦社會保險，縮短勞動日，改良勞動條件。他們支持當時的德國首相俾斯麥推行社會政策，直接促成了1883年幾個社會保險法律的制定和實施。

　　二、社會保障立法發展歷程

　　社會保障立法發展歷程根據立法理念的轉變和各國社會保障立法的具體實踐，可以劃分為四個階段：

　　(一)濟貧法階段

　　它以1601年英國頒佈的《濟貧法》(稱舊濟貧法)為起始標誌，直到19世紀80年代社會保險法律產生為止。如前所述，英國早在16世紀上半葉就進行了濟貧立法，1601年的《濟貧法》是將已有的濟貧法令編撰成法典，後於1834年英國上下兩院又通過了《濟貧法修正案》(即新濟貧法)。受英國的影響，荷蘭於1854年頒佈了《濟貧法》。瑞典於1871年頒佈了《濟貧法》，還有一些國家也制定了自己的濟貧法律制度。在這一階段，立法理念在於救濟與矯治貧民，立法的內容局限於救濟事務，通過的立法雖然被冠以《濟貧法》名稱，但提供救濟者仍然處於恩賜者地位，接受救濟者卻必須以犧牲尊嚴並接受奴役為代價。因此，這一階段的立法基本上是一種對舊式慈善事業的規定，從而根本不能與現代社會保障立法相提並論。

　　(二)現代社會保障立法產生階段

　　它以19世紀80年代德國頒佈世界上第一批社會保險法律為起始標誌，直到20世紀40年代第二次世界大戰結束時為止。進入18世紀中葉以後，一些國家工業化進程加快，工人的個人生存風險加大，由社會來承擔風險的思想逐漸被接受，德國率先在19世紀80年代進行了一系列社會保險立法。隨後，德國的社會保險立法成為他國紛紛效仿的榜樣，其影響逐漸波及整個歐洲、北美、拉美及大洋洲等地區。在歐洲大陸，波蘭、挪威、義大利等先後建立了各自的社會保險法律體系，英國於1908、1911年先後建立了老年社會保險與疾病社會保險制度。美國則於1935年頒佈了綜合性的社會保障法，這是世界上首部規範多項社會保障事務的法規，具有綜合性特點，在社會保障立法史上具有重要意義。大洋洲國家和拉美國家在20世紀初期也紛紛進入社會保障立法的第一個高峰期，如澳大利亞、紐西蘭及阿根廷、巴西等拉美國家，在這一時期就紛紛通過立法建立了老年、工傷、疾病等社會保險制度。智利還於1924年率先頒佈了除工傷以外幾乎包括了所有社會保險項目的綜合性社會保險法，這部立法較美國的綜合性立法還要早11年。與上述情況相反，亞洲、非洲地區的國家在社會保障立法方面卻要滯後很多，這種現象與亞洲、非洲地區工業化進程的緩慢及市場體制發育不足有著密切的關係。

　　(三)現代社會保障立法成熟階段

　　第二次世界大戰以後，隨著社會經濟的進一步發展和立法理念的變化，社會保障立法進入了定型和成熟階段。基本的標誌有：一是立法的理念不再是單純的社會穩定觀念，而是引進了社會公平觀念與普遍性原則；二是從20世紀40年代後期到70年代，不僅工業化國家進入了社會保障立法的又一個高峰期，亞洲、非洲地區的一些發展中國家和地區也紛紛制定社會保障法律，構建實施範圍有限的社會保障制度；三是立法的內容超越了社會保險而向其他社會保障領域擴展，除有關社會保險方面的立法繼續得到了重視外，社會福利、國民保健及其他社會保障領域的立法均得到了重視，從而促使社會保障法律體系成長為一個有著豐富內容的獨立法律部門，據此建立的社會保障制度亦能夠為社會成員的生存與發展提供全面的保障；四是一些國際組織開始出面推動全球社會保障制度的建設與發展；五是一些工業化國家根據發展的需要進一步修訂、充實了以往頒佈的社會保險法律，使之走向定型，而一些發展中國家亦能在借鑒發達國家立法經驗的基礎上，制定較為成熟的社會保障法律，進而促使社會保障立法在多數國家進入成熟期。因此，這一階段的社會保障法制建設，是以整體形式(包括社會保險法、社會福利法、社會救助法等各種社會保障法律在許多國家得以制定)和獨立法律部門的面孑孔出現的，國民享受社會保障不僅成為一項基本的法定權益，而且擴大到享受現代文明進步的成果(即不再局限於基本生活保障)。

　　(四)現代社會保障立法的完善與發展階段

　　進人20世紀70年代以後，工業化國家在社會保障立法已經定型的基礎上，針對社會保障制度發展進程中出現的問題，紛紛開始探索社會保障制度的改革途徑，以求進一步完善本國的社會保障制度，這就必然需要對以往的社會保障法律制度進行必要的修訂和完善。發展中國家則一方面需要制定新的社會保障法律以便建立起更加全面的社會保障制度；另一方面同樣需要根據社會經濟發展與國民對社會保障的需求的變化，進一步修訂、完善以往制定的社會保障法律。總而言之，這一階段還在繼續發展中，但已經體現出的特色卻會長期指導社會保障立法的發展。如在立法觀念上，追求協調發展與可持續發展逐漸成為基調；在國家責任與個人責任的關係上，主張個人及家庭盡到自我保障責任的思想在一些立法中得到體現，這可以視為社會保障立法在某種程度上的回歸，它是促使政府、社會、企業與個人合理分擔社會經濟發展構成壓力的重要條件。因此，20世紀70年代以來，大多數國家或地區的社會保障立法均進入了自我完善並與整個社會經濟協調發展的時代。