管制失靈

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管制的形成及其發展階段

  現代管制活動最早出現在1887年美國對鐵路業的方案,它為自然壟斷的管制奠定了法律基礎。自那時起,以美國為代表各西方國家在近百年的經驗性實踐中大體上都經歷了管制—放鬆管制—管制改革三個階段。

  1、現代管制的確立

  十九世紀末,正是美國市場經濟發展呈現巨大變革的時期,在這個時期中,市場的自然壟斷產業逐漸形成,公共產品和公共服務也逐漸受到了人們的關註。1877年,美國緬因州和伊尼諾斯州對穀物傳輸和倉儲建立了費率標準。1887年,由於鐵路公司對不同消費者實行歧視性定價,聯邦貿易委員頒佈了聯邦貿易法案(ICC法案),對鐵路實行費率管制。它在很大程度上體現了管制原則,即個人的自利性追求必須以不影響社會利益為基礎,為阻止壟斷者榨取消費者剩餘提供了法律基礎。此後隨著聯邦貿易委員會美孚石油公司美國煙草公司美國鋼鐵公司IBM公司反托拉斯的調查 ,管制的邊界不僅僅擴展到公共事業部門,甚至一些競爭部門。在1933-1940和1973-1980期間,聯邦管制權力都獲得了極大的擴展,其範圍幾乎涵蓋了美國所有的產業部門。在這一階段中,以公平公正為目的資本回報率管制和完全成本補償方式也在實踐中得到了確立和實施。

  2、以私有化為導向的放鬆管制

  20世紀70年代以後,管制出現了改變,一方面,技術變革促使了傳統的自然壟斷部門的產業鏈發生了巨大的變化,原有企業內規模經濟的產業可以通過企業之間的分工和專業化進一步擴大和加深產業的發展,網路經濟成為該類產業的另一個重要特征。另一方面,實踐和理論都廣泛地存在對現有管制方式的批判,如政府決策能力的懷疑、管制方式的低效率以及管制體制的代價等,因此,以1980年美國AT&T拆分案為契機,立法機構首先為這些產業頒佈放鬆管製法案,為私有化提供了法律準備。在這次私有化浪潮中,管制機構放鬆了許多競爭性領域的進入限制,包括汽車、運輸、金融等行業,也包括了一些不完全競爭領域,如電信、有線電視、電力、城市供水等公共事業部門。私有化的主要目的在於通過縮小公共部門的範圍、作用和規模,改變被管制企業的所有權關係,從原有的政府直接干預轉向了由董事會股東形式,改變企業的組織結構和激勵結構,促使被管制企業提高效率,追求贏利目標。增大現有公共部門在資產利用上所承受的市場壓力。迫使公共部門進行新的結構重組,促使其與私有部門展開競爭。

  3、引入競爭的管制改革

  到90年代初開始,私有化浪潮開始衰退,私有化儘管在一定程度上緩解了西方國家經濟的衰退,但它並沒有根本地解決這些產業利潤目標和社會目標的內在矛盾。在這種條件下,美國以及其他西方國家又都不同程度地開始了管制改革。一方面,規範和縮小管制的範圍和許可權,重組管制職能。在許多自然壟斷的公共產品領域採取了投標權競爭和不對稱管制方式,鼓勵進入。其次,從限制性進入的經濟性管制轉向社會性管制。改變原有以資格審查、數量限制和許可證等限制性進入的方式,放鬆了管制的經濟進入範圍,但大大加強了質量、環境和最低服務水平等社會性管制。另一方面,在管制方式上也進行了較大的改變。改變了以往將管制和競爭相對立的思想,逐步建立了競爭性的管制框架。強調管制和競爭關係的相互依賴性,機制設計的目標是建立更有競爭力的環境,而不是替代競爭。在電信拆分之後,產業鏈條的核心層仍然受到了政府較為嚴格地價格和進入管制,在核心層基礎上的相關產業部門都逐步建立了在管制機構和政策指導下的“競爭”,稱為有限度的競爭 。管制機構採用了激勵性定價方式,從資本回報率管制轉向了最高限價管制,使得管制體制更加具有彈性。以電信為例,美國以公平競爭為指導,採取了較為激進的改革措施,基本放開了進入管制和價格管制。英國則以提高效率為中心,採取了較為慎重的方式,在實行了七年的雙寡頭競爭後,逐步放開市場。日本則在政府主導型的市場體制下,對不同類型的電信採取了分類管制的模式。

管制失靈的特點及其表現形式

  市場失靈儘管為政府的管制干預提供了種種理由,但這並不表明管制一定是有效率的。“無數管制的立法所能證明的只是人們希望管制,而並不能為事實上的管制提供確切的證據” 。從上述管制發展的歷史過程中,不難發現管制仍然存在一系列問題沒有得到很好的解決。

  1、管制政策的對策性低效率

  不論政府採取何種類型的管制政策,被管制企業都會相應地採取對策,以尋求自身利益最大化。這種行為實際上扭曲了原來政策的導向和效果。七十年代時期,各國為滿足普遍服務的目標,維持低價格,使許多被管制企業出現虧損,但這部分虧損通常由政府補貼。給定政府必然補貼的條件,被管制企業就會採用一些對策性的措施,來騙取補貼,維持虧損。因此,如果補貼是建立在有效率的定價基礎上,補貼是一種正常的結果。但如果補貼對企業產生了低效率,則補貼本身就出現問題。

  從生產角度看,這種對策性結果反映在被管制企業經營狀況和努力程度低下。由於許多被管制企業長期處於產業的壟斷地位,缺乏競爭意識。出現了被管制企業的管理成本高,公共企業在用人方面缺乏靈活性,導致生產能力不能充分利用等等問題 。從配置角度看,低效率表現為被管制企業根據回報率管制的目標和限制,實行對策性策略,使企業呈現出過度投資,即過度資本化的傾向 。在許多被管制產業部門中,被管制企業採取了擴大資本投資,縮小勞動人數的方式,導致了低效率的配置結構。

  因此,一方面補貼彌補被管制企業邊際定價導致的損失,另一方面,被管制企業由於企業內部的成本不能得到完全地證實,有意維持和擴大虧損,以進一步索取補貼。在這種條件下,原有的管制政策本身就出現了矛盾。

  2、管制決策機制和執行的代價

  由於管制政策大大影響了廠商和消費者的利益分配,被管制企業就可能通過“院外活動”或者“政治租金”通過對立法機構、參議員游說,以影響管制政策的制定。尋租直接導致了社會福利的損失,許多學者對其進行了大概的估計。如下表。

  管制的代價還體現政府機構的效率損失中。由於政府管制機構的決策和行為的壟斷優勢,不僅僅表現為政府的裁決權力(包括立法和司法機構),還體現在管制機構在具體政策執行中的處置權力,這種管制機構的處置權(discretion power)很少也很難受到完全的控制和監督,因此權力濫用和過度成為各國管制機構普遍表現出服務效率低的總體特征 。

  這些由於管制機制導致的配置效率損失,稱為“管制失靈”。管制本來的目標是消除壟斷勢力和保證社會福利,但由於管制失靈,管制政策本身卻成為政府過度干預,維護壟斷市場的維護者,體現了管制機制內在矛盾。在傳統的主流管制理論中,由於管制者是被假定追求社會福利最大化的制定和實施者,被管制企業的成本相關信息是不需要任何代價就可以獲得,天然假定了管制者是恩惠、全能的和全知的,被管制企業是天然地有動機將利潤目標與社會目標結合併保持一致,勢必導致了對這些問題忽略。

管制失靈的合約分析

  從合約角度看,傳統的主流理論僅僅關註成本基礎上的管制最優實現問題,忽略了合約設計本身的信息、合約雙方的交易成本和執行成本。這種管制方式勢必會導致在實際過程中出現的對策性的低效率、尋租和官僚成本等諸多問題。根據合約理論的分析思路,管制失靈問題實質上是合約激勵性的扭曲。管制政策導致的被管制企業對策性的低效率,實際上是合約設計的激勵性扭曲。即管制合約在設計過程中沒有考慮信息約束,由此導致了被管制企業激勵性的失衡。管制決策和執行機制的代價,實際上是合約的簽約成本和執行成本的體現,這些成本受到了不同類型制度環境的約束。

  1、治理方式與管制邊界的不匹配

  在進入管制方式選擇上,傳統的管制方式強調了規模經濟的生產條件,這隻是為管制確定了技術邊界,它忽略了自然壟斷基礎產業的交易維度,尤其是資產專用性導致的沉澱成本因素的變化。

  威廉姆森在解釋混合治理過程中,強調了交易維度對合約方式選擇的作用,特別是資產專用性條件。在不同的交易維度條件下,各種治理方式的有效性是有邊界的,決定這一邊界的重要因素就是資產專用性程度。如果一種治理方式被不適當地用到不適用的邊界,就容易引起錯置,導致邊界失靈。從動態的角度看,如果專用性性質發生了變化,這種治理方式也應該發生相應的變化。

  被管制產業的生產過程主要表現為生產 網路傳輸 配置等三個主要環節。因為網管建設具有獨占性、難以轉移和高沉澱成本,各產業資產專用性突出表現在網路傳輸環節上。由於技術和交易的約束,生產和配送環節也被傳統的管製作為管制對象納入到管制邊界之中,這裡的假定是產業部門內的各鏈條之間在技術和交易上是不可分的。實際上,資產專用性隨著技術進步和需求的發展,已經發生了很大的變化。在這種條件下,如果仍然採用原來產業範圍作為管制的邊界,管制就會由於治理方式不匹配出現的失靈。

  2、信息與管制合約最優設計

  傳統的管制設計主要討論了成本基礎上的設計。強調了最優設計的技術條件,即生產技術條件。它實際假定了管制和和被管制企業的信息是完全和對稱的。實際上,管制者在制定各種管制政策過程中,不可能完全觀測到被管制產業的所有相關信息,包括被管制產業相關的需求、價格、成本以及各廠商之間的策略等,信息約束限制了管制政策的效率 。這種由於管制者和被管制產業處於不對等的信息地位,被管制產業擁有自發的信息優勢,稱為管制的信息不對稱。

  習慣上,它有兩種信息約束:努力的信息約束和能力的信息約束。努力約束是強調了被管制企業不被觀測到的內生變數,即企業生產投入的時間和工作強度。由於這種努力程度是內生於企業之中,不能被管制者觀測,由此導致了企業的“偷懶行為”的道德風險問題。能力約束是強調了企業具有比管制者更多的相關信息優勢。這種信息包括了企業的技術選擇、實施生產目標的難度以及外生的需求,由於這些信息管制者不能完全觀測,被管制企業會以“講假話”或事前選擇來榨取信息租金,由此導致了“逆向選擇”的結果。因此,在內生的信息不對稱條件下,決策者需要通過設計激勵機制,誘導被管制企業“不偷懶”。在外生的信息不對稱條件下,“講真話”則成為激勵設計的關鍵內容。

  在目前管制的環境條件下,管制者在建立合約過程中處於信息劣勢,突出表現為:從信息流程看,管制者和被管制企業是上下層面的關係,管制者是界於產業之外;從產業性質看,由於大多數被管制企業的自然壟斷特性,其企業規模都是呈現出縱向一體化,產業鏈條內部分工導致了信息擴散受到更多的阻礙。傳統的定價和補貼的管制設計僅僅局限在公平基礎上的目標,忽略了信息問題,僅僅將企業作為投入產出的生產函數,這就忽略了對被管制企業效率的激勵,因此必然導致被管制企業說假話和努力程度的低效率。

  3、制度環境與管制的決策和執行

  傳統的理論沒有涉及到管制方式中的行政約束。實際上管制合約的行政約束主要是管制面臨的特定的政治程式。由於管制是政府干預微觀經濟的工具,因此它必然受到政府立法、行政機構影響。不同制度框架、不同的工作效率和組織成本的行政機構都會左右管制的制定和實施。首先,立法機構限制管制範圍和管制者許可權。如美國聯邦貿易委員會(FCC)和州際貿易委員會(ICC)、英國貿易產業部(DTI)和電信管制委員會(OFTEL)都是通過立法機構授權,各相關法律同時約束了管制的主要內容和程式。其次、管制合約具有法律效力,它既受到法律保護,同時又要求在簽定管制合約過程中實現相關法律程式,如聽政會制度。再次,管制合約受到行政程式的約束。管制合約的最終實現是由管制機構協調和完成,管制機構官員和其行政程式必然對管制合約產生影響。最後,由於政府在制定相關管制合約過程中,期限不是無限的。政府不可承諾性的特征主要表現在代議制多黨執政的國家中,由於各黨派代表的利益階層不同,因此可能會對被管制產業採取不同的管制方式。

  上述管制合約的環境維度決定了管制者和被管制產業的相關特征。對於被管制產業來說,自然壟斷的技術特征、大批量的交易次數、程度高的資產專用性決定了市場自由定價機制不可能實現。對於管制者來說,他們將面臨著信息約束和行政、法律約束。這些特點決定了管制合約的激勵設計和實現不是僅僅通過設定激勵性方式或者放鬆管制就能夠完成的,它是一個系統工程。

  從上述分析,管制失靈的根源在於兩個方面,首先由於激勵性扭曲導致的制度設計的失效,產生激勵性扭曲的原因在於信息租金、資產專用性等等內生或者外生的因素,其次制度設計與制度環境不相容導致的資源誤置。其原因在於不同類型的制度環境適應於不同類型的制度設計。

治理管制失靈的幾種思路

  由於不同的因素導致了不同類型的管制失靈,因此,尋求降低管制失靈的主要途徑也存在一系列差異。目前主要存在以下幾種方式:

  1、顯示性激勵和多元化的治理方式

  就管制設計的層面看,引入多種治理工具是緩解被管制企業激勵扭曲的根本途徑。由於在自然壟斷的公用事業領域,不存在單一均衡,而更多地多層次均衡 ,市場競爭以及非市場合約(如投標價格管制、多樣化的長期合約)等等的治理方式多種治理工具能夠激勵和約束不同類型的被管制者的行為。其根本的好處在於有利於被管制企業顯示信息。例如在傳統的管制下,管制者與被管制企業之間僅僅存在一種類型的合約(如資本回報率管制),在引入市場競爭條件下,許多國家放棄了傳統的管制方式,採取了最高限價方式。實際上,這兩種管制方式,各有優劣 。

  理論表明各種激勵性合約都是有代價的。強度高的激勵性合約,租金高但有生產效率;強度低的激勵性合約,租金為零但缺乏生產效率。由於信息不對稱的因素存在,代表社會福利的管制者無法完全剝奪生產者的租金,這種租金是體現了“信息租金” 。由於信息不對稱程度廣泛存在,被管制企業獲得的租金很難通過合約進行完全榨取 。因此,合約在設計上就需要考慮如何將被管制企業的成本相關信息在不同的制度環境中顯示出來,這也是多樣化合約存在的主要理由。針對不同類型的企業進行多種合約激勵的設計,低成本的企業可以選擇激勵強度高的合約類型,而高成本的企業則選擇低強度的激勵性合約在不同的制度環境中存在不同的作用。企業根據自身不同的情況選擇不同類型的合約,實際上就顯示了自身的激勵信息。

  2、制度環境與“管制管制者”

  “管制管制者”的思想早在20世紀60、70年代就已經得到了大量的討論。由於管制體現的效率更為深刻地表現為管制的決策和執行,因此,管制的政治層面對管制失靈負有更多的責任。由於在代議制條件下,集體決策的有限理性和內在的缺陷,政治目標與社會福利目標是不一致的,政府(國會)不能有效地搜集、處理和配置信息。利益集團一方面在政治決策過程中起著信息中介的作用,另一方面,利用它獨特的優勢對管制決策施加影響。因此,管制的實際目標並不代表了公眾的共同利益取向,而是利益集團之間談判的結果。在給定弱政府的條件下,利益集團將左右管制合約的激勵結構。在位企業和大集團的利益集團就有可能與管制者合謀,阻止新企業進入,共同榨取消費者剩餘

  事實上,政策制定過程與交易成本和信息不完全有著密切聯繫。納入到委托代理的分析框架中,管制政治過程被視為複雜的代理關係集,每一個鏈條都涉及到多層委托和多層代理。政治官員作為選民的代理者,管制機構作為政治官員在政府的立法和執行部門的代理,在法律框架下,形成相關的內部責任授權形式。總體上,這種制度結構主要是為平衡公民政治偏好、政策決策者及其代理人關係而形成的制度安排。在每個層面上,代理人是否符合委托人的利益目標取決於:代理人和委托人的利益一致性,委托人監督代理人績效的成本及委托人為激勵代理人行動的強制權力。事實上,多層次和龐大的官僚機構使管制者在實現管制目標上面臨著巨大的激勵成本。

  就其本身來看,剴威特和麥庫賓斯 討論了激勵管制者所使用的四種一般措施:

  1、篩選代理人。比較多個代理人可能行為來減少逆向選擇問題。

  2、合約設計。如果代理人是唯一的,代理問題的激勵就取決於如何為機構分派管理責任而非誰來代理,即確定特定法規的管轄範圍,界定執法的程式要求。在麥庫賓斯 認為“由於限制了可供選擇的管轄目標範圍,國會強化了對決策的控制。通過限制潛在管制目標範圍,國會也就限制了官僚的大量自主決策,使它自己免受機構操縱和利用”。界定執法程式的要求則涉及對聽政過程、取證負擔以及覆審標準和證據的具體規則。程式要求越嚴格,對機構自主權的限制也就越大。

  3、監督和彙報。對於管制機構擁有相當大的自由處置權,特別是在產出難以定義時,減少道德風險的監督是有代價的。這就產生了兩個問題:怎樣監督,花多大代價監督。麥庫賓斯和施瓦茨 提出了警察巡查和火警的兩種方式。警察巡查涉及巡視、探查以及其他直接監督和彙報手段。它對於處理突法性事件是有效的。火警則在第三方,主要是利益集團的受益人對管制機構的監督,由於他們具有承擔這些成本的激勵,這就減少了監督的成本。對於監督代價的問題,國會可以根據能否承擔成本賦予管制機構不同程度的自由處置權。由於完全規定一項法規的管制範圍、執法程式以及其他特征嚴格要求管制機構是困難的,因此只有當存在高的管制政治成本時,立法者就通過授權將責任轉嫁給機構。

  4、機構檢查。尋求一定的權力以否決或者阻止特定代理機構代表其他利益集團進行行動。儘管機構檢查可以保護委托人,但需要以一定靈活性及效率為代價。

  實際在解決激勵管制者的問題上,就其內涵來看,已經遠遠超出了公用事業部門管制改革所能涉及的範圍,它更為深刻地表現為對政策決策過程的重新審視和重新治理。

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Eriny (討論 | 貢獻) 在 2016年2月4日 16:17 發表

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