行政检查

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行政检查(Administrative Inspection)

目录

什么是行政检查

  行政检查是指行政主体基于行政治权依法对公民、法人或者其他组织(相对人)是否遵守法律、法规及规章等的情况进行了解的行为。

行政检查行为的特征[1]

  了解了行政检查行为的特征,事实上也就是明确了该行为的性质,通过将其与其他行为的对比,我们可以得出它的以下三点特征:

  1.行政检查对象和内容的特定性。行政检查对象的特定性,指检查对象仅限于行政相对人的公民、法人或者其他组织。而不包含行政机关内部机构和下级业务部门及其工作人员。行政检查内容的特定性,是限定行政检查对象之上的进一步限定。即行政检查不是检查外部行政管理相对人的一切行为和情况,而是对其遵守法律、法规、规章,执行行政决定、命令和履行法定义务情况的了解。行政检查的另一项内容是对相对人执行行政决定、命令和履行法定义务情况的了解,这是正确作出行政决定的前提。如“许可要件审查”和“违法事实调查”两类检查的内容是授益行政处分和行政处罚构成要件的事实。事实上,守法与执行行政决定、命令和履行法定义务无法截然分开,甚至后者也可以包含在广义的守法范畴内。

  2.行政检查的独立性。即行政检查是独立的行政行为,不依附于其他行政行为而独立存在。首先,行政检查有其独立运行过程。

  “行政主体可依据法律的规定直接启动行政检查,它的启动、过程、结束不需依托其他的任何行政行为。”其次,行政检查本身包含了独立行政行为的所有要件,如法律都独立规定了检查主体、检查权、检查程序及检查效力等。第三,行政检查并不必然由其他行为引起或引发其他行政行为,无论从检查的动机还是结果上看,与其他行政行为均不存在必然联系。行政相对人按照法律法规的规定,或行政机关决定和命令的要求行事,就不出会现行政处罚或行政强制等后续行为。如《海关法》规定海关对进出境运输工具的检查、货物和物品的查验、人员证件的查阅等,均属例行性检查,是独立存在的。

  3.行政检查对相对人权益影响的非实体性。即行政检查不直接决定相对人的实体权利义务,而只是在程序上限制行政相对人权利或设定相关义务,例如《中华人民共和国证券法》第一百七十一条“国务院证券监督管理机构依法履行职责,被检查、调查的单位和个人应当配合,如实提供有关文件和资料,不得拒绝、阻碍和隐瞒”;《中华人民共和国产品质量法》第十六条“对依法进行的产品质量监督检查,生产者、销售者不得拒绝”等的规定就是给相对人带来的如实陈述、接受检查等程序义务。行政检查的直接目的是收集资料和了解情况,为下一步行政决定提供事实根据,并无权力直接作出行政决定,处分行政相对人的实体权利义务。因此,行政检查对相对人权益的影响绝大多数是间接性的,即行政检查行为并不直接作用于相对人的实体权益,而是以检查结果为依据,通过进一步作出行政许可、行政处罚等来影响对相对人实体权益。

行政检查的原则[2]

  一、公开原则

  公开原则是20世纪中叶以后迅速发展和推广开的一项行政程序基本原则。美国《行政机关会议公开法》和《美国联邦行政程序法=}(1946年)都直接或间接地反映了这一原则。公开原则在我国行政法中也逐步得到重视,《行政处罚法》第四条也明确规定:“行政处罚遵循公开、公正原则”。作为行政检查行为,其检查结论或了解的事实往往会作为相应的行政行为的直接证据,因而对行政公开的要求更为严格。目前,我国还没有制定统一的《行政检查法》和《行政程序法》,但是对于行政检查的规定,见诸于许多法律文件中,其中不乏行政公开的规定。如《行政处罚法》就作出相应规定,如行政机关在进行调查或者进行检查时,执法人员不得少两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件,询问或者检查笔录应当如实制作笔录,并经相对人确认无误后签名或者盖章。在检查中,行政机关如须对证据进行抽样取证或登记保存,应由当事人在场,对抽样取证或登记保存抽样取证或登记的物品必须开列清单,一式两份,由执法人员、当事人签名或者盖章,这也是法律对检查措施必须公开进行的程序性规定。

  二、公正原则

  行政检查虽然不直接为相对人设定权利和义务,但行政检查获得信息可能会对其后续的行为产生影响,这就要求行政机关工作人员在进行行政检查时,符合下列要求:其一、依法检查,不偏私。严格遵守法律规定,依法办事虽然是依法行政的要求,但同时也是公正原则的要求。因为法律不是确定某一个人的特殊利益,不是针对某一个人或某几个人的,而是针对人们整体,确定人们整体利益的。因此,它不会对处于同样情况的人们,做出不同的规定。例如,在同样的情况下,对不同的行政主体采取不同的检查措施,做出不同的检查结论。法律是一视同仁的,行政机关如果离开法律办事,就可能因感情或其他因素而不一视同仁,就可能同样情况不同对待,从而出现不公正。其二、自己不得作为自己案件的法官。所谓“自己不做自己的法官”,就是行政机关及其工作人员处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议,应主动回避或应当事人的申请回避。在西方国家,“自己不做自己的法官”是正当程序的首要要求,根据这一要求,行政机关检查人员与被检查的相对人存在利害关系的,检查人员应该回避或者相对人有权要求检查人员予以回避。如我国《财政检查工作办法》第十条规定:“检查人员与被检查单位或个人有直接利害关系的,应当回避。被检查人认为检查人员与自己有利害关系的,可以要求检查人员回避。”

  三、比例原则

  比例原则源自法治国家原则,在理论上被视为具有宪法位阶,得以用来制约立法权及行政权甚至司法权,以避免各个权力行使的恣意及逾越,是为调和公益与私利,达到实质正义的一种法则。在行政法领域,比例原则的基本含义是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如为实现目标可能对相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度,保持二者处于适度的比例。通常来说,比例原则包括适当性原则、必要性原则及狭义比例原则三项原则。适当性原则,是指行政机关所采取的方法,必须能够实现行政目的或至少有助于目的的达成,并且为正确的手段。也就行政机关选择的手段,必须是能够达成行政目的的手段,否则即为违法。必要性原则,又称侵害最少原则,是指行政机关就同样可以达成行政目的的多种方法中,必须选择附带不利益最小的方法实施。狭义的比例原则是一个抽象而非具体性的概念,在德国实务的运作中,认为有三项重要因素应该加以考虑:(1)人格尊严不可侵害的保护;(2)公益的重要性的考虑——因此对基本权利侵害越深时,该规范所欲维护的公益必须要更重要;(3)手段的适合性程度的衡量——在什么样的程度与范围中,手段有助于目的的达成。

  行政检查是行使公权力的行为,亦应受到比例原则的拘束。立法者为了实现所欲达到的行政目的,将适当的检查权授予行政机关行使,并依照事件的性质、所欲维护的公益及检查可能涉及人民权利限制的程度,设计不同的检查方式及强制力,让行政机关灵活运用。如我国《银行业监督管理法》第27条规定“国务院银行业监督管理机构??根据银行业金融机构的评级情况和风险状况,确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。”对于行政检查来说,比例原则的要求主要有以下三项:其一、行政机关拟实施行政检查,只有认定该行为对于达到相应行政目的或目标是必要的,必需的。才能实施。其二、行政机关拟实施行政检查时,必须先进行利益衡量,只有通过利益衡量,确认实施该行为可能取得的公益大于可能损害的私益,才能实施。其三、行政机关实施行政检查时,当有达成同一目的的多种手段可供选择,即行政机关对于检查进行的方式拥有裁量权时,则应当就具体个案衡量以侵害性最小的手段进行检查。

行政检查的程序[3]

  一、事先通知

  在检查实施前,行政机关应当通知相对人检查的目的、依据,检查的时间、地点,检查的内容、对象等,以便相对人参与检查。事先通知是行政相对人行使参与权、知情权的前提和有效保障。行政检查的实施会对相对人的权益造成一定影响,给其正常的生活、生产及经营带来一定的限制和不便。因此,行政机关在检查实施之前通知相对人有关的检查事项,可以让他们有一定的准备时问,以便合理地安排好自己的生活、生产、经营活动,尽可能地减少行政检查带来的不必要的损失。同时,也可以赢得相对人对检查工作的理解和协助,形成行政检查的良性互动,从而提高行政管理的效率、实现行政检查预期的目的。但也并非所有的行政检查都需要施行事先通知,即事先通知具有相对性。行政机关在事先通知时,在行政目的不可能实现的情况下,事先通知就需要受到限制性的使用或不用。例如,税务机关在进行税务检查时,如果事先通知,纳税人可能会隐匿货物,从而造成税款的流失;环保部门在对某排放污水的企业进行检查时,若事先通知,很可能就发现不了违法排污的情况。

  二、表明身份

  表明身份,是指检查主体在进行检查时,应主动向行政相对人出示有效的身份证明,包括出示工作证件、授权证书或佩戴公务标志等。以证明其所具有的进行行政检查的主体资格和行为资格。检查人员是接受国家的委托行使行政职权的,同时是以个人名义从事活动的。

  如何区别个人活动和职务活动呢?身份的表明为该问题提供了予以区分的标准。表明身份制度,通过行政机关自觉公开其身份的方式,可以使相对人免受不法侵害,有利于防止不法分子的假冒诈骗行为,维护社会正常管理秩序;有利于防止行政职权的行使者滥用职权、超越职权,使行政行为处于公众的监督之下。对未表明身份的检查人员,相对人有权拒绝其检查。行政相对人在特定情况下行使的拒绝检查权是相对人享有的一项重要权利,应当作为行政检查立法的一项必要内容。

  目前,我国出台的涉及税务、公安、统计、卫生等领域的法律、法规、规章等,都明确规定了检查主体进行检查时应表明身份。例如,我国税收征收管理法第59条规定: “税务机关派出的人员进行税务检查时,应当出示税务检查证税务检查通知书,并有责任为被检查人保守秘密;未出示税务检查证和税务检查通知书的,被检查人有权拒绝检查。”公安派出所执勤执法工作规范第78条规定: “公安派出所民警执行治安检查时应当主动出示工作证或者其他执法证件,表明身份,提出检查要求。”

  三、说明理由

  检查机关在进行检查时,应告知相对人进行行政检查的事实和法律上的依据、理由,说明理由是行政机关的一项义务。强制行政机关在作出行政决定时说明理由,有利于促使行政机关作决定时慎重考虑,减少行政决定的错误,并可以使当事人了解行政机关作决定的动机,满足当事人的正义感,自觉履行行政决定,减少不必要的争讼。强调说明理由的程序性具有重要的法治意义,因为“在没有程序保障的情形下,说服极易变质为压服,同意也就成了曲意。””应松年教授对说明理由的意义也作过精辟的论述,他认为说明理由的作用主要有三:一是行政机关的自我控制、二是保护公民的权益、三是减轻救济程序中审查行政行为合法性和合理性的负担。因此,行政检查主体应当在作出检查结论之前或之时,对相对人说明作出该检查结论的理由和依据,并最好以书面形式说明。例如,我国公安机关办理行政案件程序规定的第45条规定: “公安机关应当及时将传唤原因和处所通过电话、手机短信、传真等方式通知被传唤人家属。公安机关传唤违法嫌疑人时,其家属在场的,应当当场将传唤原因和处所口头告知其家属,并在询问笔录中注明。”

  四、收集信息

  收集信息是行政检查程序中极为重要的一环,是指检查主体依据法定的方式,如调卷审查、进行登记和统计、实地检查、搜查、对相对人查问等方式了解事实真相和提取证据信息的行政活动。收集信息并不能随心所欲。例如,不能以强迫、暴力的方式收集信息;在飞机场进行盘问时不能不考虑盘问对象的登机时间。我国现行法律、法规、规章等都明确设定了在收集信息过程中应注意的事项。例如,除法律、行政法规另有规定外,对有关实物、场所实施检查时,应当通知当事人到场,同时邀请有关人员在场作证,进行公开检查。当事人无正当理由拒不到场的,不影响检查的进行;但检查人员有为相对人保守技术秘密和商业秘密的义务。如果违反规定,必须对因泄密而给相对人造成的损失承担赔偿责任。治安管理处罚法第87条规定: “检查妇女的身体,应当由女性工作人员进行。”行政处罚法第37条规定:“行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人。”即行政检查措施应由两个以上的行政机关工作人员来实施。另外,行政检查还必须按照法定时间或正常时间及时进行,不得拖延而超过正常检查所需的时间,应坚决杜绝变相拘禁或扣押,否则应承担相应的法律责任。鉴于极少数行政执法人员通过重复检查、反复检查。影响相对人的正常生产经营和生活,使相对人疲于应付,以达到其个人目的的现象,因而对违背行政检查目的的重复检查、反复检查要从严控制,对同一对象重复检查、反复检查要在确有必要的情况下实施,并需经本机关行政首长的批准。

  五、作出检查结论

  检查机关在进行检查后,要根据所收集到的信息资料作出一定的结论。由于行政检查涉及领域广、表现形态多样,检查结论有可能是多样的,如有责任认定书、检查情况书、统计报告等形式。无论哪种形态的检查结论都必须以书面形式作出,也有学者称之为检查笔录,要求有规范的格式和内容,需有检查人员的签名,并由检查机关归档。行政许可法第61条第2款规定: “行政机关依法在对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时,应当将监督检查的情况和处理结果予以记录,由监督检查人员签字后归档。”

  六、事后告知

  事后告知是指检查完毕后,检查机关基于其法律义务将相关事项告知相对人的活动,从而增强行政行为的可接受性,并能相应地维护相对人的权益。“在现行法律制度中,行政告知不是事实问题而是法律问题,既不是行政机关的自由裁量权,也不是行政机关的工作方法问题,而是法律所确认的行政机关必须履行的职责或义务,构成行政程序的法定内容,必须引起人们的高度重视。所以,行政告知既是一种法定告知,也是一种告知义务,足行政机关对行政法和对利害关系人所承担的法定义务。具体包括告知检查结论和告知相关权利。

  (一)告知检查结论行政检查结束后,检查机关应当在法定期限内将检查结果告知相对人。检查结果可能会对相对人权益造成一定的影响,对行政相对人而言,检查结果具有实际的重要意义。检查机关及时将检查结果告知相对人,以便于相对人根据检查结果改进行为方式,更好地遵守法律和执行有关的行政命令、处理决定等,切实履行法定义务;或者不服行政检查结果,对不利于自己的检查结果及时提出异议或有针对性地进行申辩,依法保护自己的合法权益不受侵犯。告知的方式应以书面形式为原则。

  (二)告知相关权利行政检查本身由于检查机关的肆意可能会侵害相对人的利益,给相对人设计充分必要的救济手段是法治主义的应有之意。由于行政事务的复杂性、专业性和信息的不对称性。相对人对自己在行政过程中究竟享有何种权利并不十分明确,行政机关履行告知义务就显得尤其迫切和必要了。告知的权利包括:对行政检查事项的陈述权,对不利行政检查结论的反驳、申诉权.对检查笔录的缺漏和误写的修正权、在法定期限内请求救济的权利,等等。与事先通知相比,事后告知其实是一道更有效的保障相对人权益的防线。两者在整个行政检查程序中前后呼应,切实保障了相对人的权利、约束了行政主体的行政权力。

  七、信息公开

  首先,信息公开的理论基础是知情权。知情权作为公民享有的从行政主体处了解、获取、知悉行政信息的自由和权利,其实现的主要途径是行政信息公开。 “知情权表达了现代社会的成员对信息资源的一种普遍的利益需求和权利意识,为公民权利建设展示了一个重要且不容回避的认识主题。” (参见车京哲《论我国行政信息公开制度之完善》,载于2005年延边大学硕士论文集。)其次,信息公开可以促进公民对行政的参与、增强公民对行政机关的信赖。最后,信息公开有利于加强对行政机关的监督,防止行政腐败。基于此,要求检查主体必须将其在检查程序中收集的信息除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外,向行政相对人在内的社会公众公开。2007年4月5日公布的我国政府信息公开条例第10条规定: “县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第9条的规定,在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容,并重点公开下列政府信息:......(三)国民经济和社会发展统计信息;......(十一)环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。......”知情权的实现依赖于行政信息公开的程度,而信息公开的程度又往往与国家秘密、商业秘密、个人隐私密不可分。如何平衡二者的关系,是信息公开主体必须注意的问题。

行政检查行为的规范[4]

  1.完善立法,依法设定行政检查权。

  诚如前述。行政检查涉及相对人人身、财产等基本权利的限制,因而行政检查权并不属于行政主体的当然权力,不因为行政主体具有一般行政管理权而当然具有行政检查权,根据一般法治原则。对人身、财产等基本权利的限制必须有法律的明确依据,而且不能由行政机关自我授权。从目前法律对行政检查规定的现状看,由于我们对行政检查的性质认识还未清晰,因而在立法中还存在着概念模糊、规定零散、缺乏整体系统性等问题,如对行政检查行为没有明确的界定。没有把检查权从监督权和管理权中独立区分出来。在实践中造成了要么无限扩大行政检查权,使行政检查不受限制,随意侵犯相对人的权利,要么因无依据而畏手畏脚,达不到行政目的。对此应首先在立法上确立行政检查法定的原则,从而把行政检查从一般的行政管理监督权分离出来,并把这个原则贯穿于法律,对行政检查作出系统、统一、明确的规定。其次要确立行政检查比例原则(行政权力行使的过程中手段与目的相称,不能为了一个较小的利益而损害一个更大的利益),我国《行政许可法》第63条也规定:“行政机关实施监督检查,不得妨碍被许可人正常的生产经营活动。......”第三要根据不同的行政检查行为规定不同的检查措施,对于具有直接强制性的要规定直接强制权,对于不需直接强制的要设定罚则。第四要规定保密义务,对行政检查中知晓的商业秘密、个人隐私不得泄露。

  2.加强对行政检查行为的程序控制正当程序原则

  虽未在我国宪法中确立,但已成为我国法学界的共识,其内容在相关的法律中得到了体现(如96年《行政处罚法》和2003年《行政许可法》)。因此对行政行为的程序控制已成为行政控权的一个重要内容,并越来越引起重视,这是因为行政管理纷繁复杂,新隋况层出不穷,对所有行政行为都在实体上作出详细的规定不切实际,因此为了防止行政权力的不受限制,必须对所有行政行为给予程序上的控制,使行政行为透明化,让相对人、相关人参与进来,监督行政主体,从而保证行政行为的合理、合法。目前行政检查的实体规范还很不完善,程序控制更显重要,行政检查的程序规范应由我国行政程序法统一规定,笔者以为,行政检查程序应包括以下内容:

  (1)行政检查的启动必须有合理的依据。如依据统一安排的全面检查和抽查、根据举报的检查、合理怀疑下的检查等,要防止随意检查,震惊全国的孙志刚案就是由随意检查引起的。目前我国的相关法律、规定如《中华人民共和国居民身份证法》、《税务稽查工作规程》也开始对此作出规范。

  (2)行政检查的实施应符合一般程序规则。包括出示执法证;由两名以上执法人员实施检查;检查时要告知实施检查的依据、理由和范围;现场检查时,当事人应当在场,因故不能到的需有2名以上的见证人;对进入住宅(包括长期的,临时的)检查应采取令状主义原则,需搜查令。

  (3)行政检查情况及结论要作出书面记录,并由检查人员签字。笔者认为行政检查记录的内容也应像其他笔录一样规范,可分为首部、正文、尾部三个部分。首部通常是先行印就的。除写明检查机关和文书名称外,还应写明检查时间、地点、检查人姓名以及被检查人的基本情况。正文应写明告知内容,如检查的依据、理由、范围及救济途径等,并如实客观地记载检查发现的情况、相关人员的陈述说明及检查结果。相关检验检测报告、物品取样清单(记明该物品的名称、商标、种类、规格、外形特征、质量,所署厂名、厂址等情况)及拍摄的相关照片,也是检查记录的组成部分。尾部应由见证人、检查人、记录人签名,并交被检查人阅读无误后签名或盖章,并由被检查人签上:“以上笔录已经本人过目。记录无误”字样。被检查人拒绝签字的,应当在记录中注明。

  (4)同一对象重复检查、反复检查需经本机关行政首长批准。鉴于极少数行政执法人员通过重复检查,反复检查,影响当事人的正常生产经营和生活,使当事人疲于应付,以达到其个人目的,违背行政检查的目的,因而对重复检查,反复检查要从严控制。

  (5)告知不服行政检查的救济途径。

  3.疏通行政检查的救济渠道,保障相对人权利。

  由于行政检查行为本身是一种行政处理行为,根据司法终局的原则。行政检查理应得到司法救济,如前述在美国和日本得到实践的印证,因此笔者以为行政检查给相对方带来人身、财产(包括商业秘密)等方面损失的,相对方有权申请行政复议和提起行政诉讼并申请赔偿。

参考文献

  1. 岳心.试论行政检查行为的性质以相关法律制度规定为例.现代企业文化2010年6期
  2. 韩韫喆.浅析行政检查的基本原则.文艺生活中旬刊2009年6期
  3. 杨雪.论行政检查的程序规制.辽宁警专学报2010年4期
  4. 杨建明.论行政检查.江西行政学院学报2005年7卷2期
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