行政檢查

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行政檢查(Administrative Inspection)

目錄

什麼是行政檢查

  行政檢查是指行政主體基於行政治權依法對公民、法人或者其他組織(相對人)是否遵守法律、法規及規章等的情況進行瞭解的行為。

行政檢查行為的特征[1]

  瞭解了行政檢查行為的特征,事實上也就是明確了該行為的性質,通過將其與其他行為的對比,我們可以得出它的以下三點特征:

  1.行政檢查對象和內容的特定性。行政檢查對象的特定性,指檢查對象僅限於行政相對人的公民、法人或者其他組織。而不包含行政機關內部機構和下級業務部門及其工作人員。行政檢查內容的特定性,是限定行政檢查對象之上的進一步限定。即行政檢查不是檢查外部行政管理相對人的一切行為和情況,而是對其遵守法律、法規、規章,執行行政決定、命令和履行法定義務情況的瞭解。行政檢查的另一項內容是對相對人執行行政決定、命令和履行法定義務情況的瞭解,這是正確作出行政決定的前提。如“許可要件審查”和“違法事實調查”兩類檢查的內容是授益行政處分和行政處罰構成要件的事實。事實上,守法與執行行政決定、命令和履行法定義務無法截然分開,甚至後者也可以包含在廣義的守法範疇內。

  2.行政檢查的獨立性。即行政檢查是獨立的行政行為,不依附於其他行政行為而獨立存在。首先,行政檢查有其獨立運行過程。

  “行政主體可依據法律的規定直接啟動行政檢查,它的啟動、過程、結束不需依托其他的任何行政行為。”其次,行政檢查本身包含了獨立行政行為的所有要件,如法律都獨立規定了檢查主體、檢查權、檢查程式及檢查效力等。第三,行政檢查並不必然由其他行為引起或引發其他行政行為,無論從檢查的動機還是結果上看,與其他行政行為均不存在必然聯繫。行政相對人按照法律法規的規定,或行政機關決定和命令的要求行事,就不出會現行政處罰或行政強制等後續行為。如《海關法》規定海關對進出境運輸工具的檢查、貨物和物品的查驗、人員證件的查閱等,均屬例行性檢查,是獨立存在的。

  3.行政檢查對相對人權益影響的非實體性。即行政檢查不直接決定相對人的實體權利義務,而只是在程式上限制行政相對人權利或設定相關義務,例如《中華人民共和國證券法》第一百七十一條“國務院證券監督管理機構依法履行職責,被檢查、調查的單位和個人應當配合,如實提供有關文件和資料,不得拒絕、阻礙和隱瞞”;《中華人民共和國產品質量法》第十六條“對依法進行的產品質量監督檢查,生產者、銷售者不得拒絕”等的規定就是給相對人帶來的如實陳述、接受檢查等程式義務。行政檢查的直接目的是收集資料和瞭解情況,為下一步行政決定提供事實根據,並無權力直接作出行政決定,處分行政相對人的實體權利義務。因此,行政檢查對相對人權益的影響絕大多數是間接性的,即行政檢查行為並不直接作用於相對人的實體權益,而是以檢查結果為依據,通過進一步作出行政許可、行政處罰等來影響對相對人實體權益。

行政檢查的原則[2]

  一、公開原則

  公開原則是20世紀中葉以後迅速發展和推廣開的一項行政程式基本原則。美國《行政機關會議公開法》和《美國聯邦行政程式法=}(1946年)都直接或間接地反映了這一原則。公開原則在我國行政法中也逐步得到重視,《行政處罰法》第四條也明確規定:“行政處罰遵循公開、公正原則”。作為行政檢查行為,其檢查結論或瞭解的事實往往會作為相應的行政行為的直接證據,因而對行政公開的要求更為嚴格。目前,我國還沒有制定統一的《行政檢查法》和《行政程式法》,但是對於行政檢查的規定,見諸於許多法律文件中,其中不乏行政公開的規定。如《行政處罰法》就作出相應規定,如行政機關在進行調查或者進行檢查時,執法人員不得少兩人,並應當向當事人或者有關人員出示證件,詢問或者檢查筆錄應當如實製作筆錄,並經相對人確認無誤後簽名或者蓋章。在檢查中,行政機關如須對證據進行抽樣取證或登記保存,應由當事人在場,對抽樣取證或登記保存抽樣取證或登記的物品必須開列清單,一式兩份,由執法人員、當事人簽名或者蓋章,這也是法律對檢查措施必須公開進行的程式性規定。

  二、公正原則

  行政檢查雖然不直接為相對人設定權利和義務,但行政檢查獲得信息可能會對其後續的行為產生影響,這就要求行政機關工作人員在進行行政檢查時,符合下列要求:其一、依法檢查,不偏私。嚴格遵守法律規定,依法辦事雖然是依法行政的要求,但同時也是公正原則的要求。因為法律不是確定某一個人的特殊利益,不是針對某一個人或某幾個人的,而是針對人們整體,確定人們整體利益的。因此,它不會對處於同樣情況的人們,做出不同的規定。例如,在同樣的情況下,對不同的行政主體採取不同的檢查措施,做出不同的檢查結論。法律是一視同仁的,行政機關如果離開法律辦事,就可能因感情或其他因素而不一視同仁,就可能同樣情況不同對待,從而出現不公正。其二、自己不得作為自己案件的法官。所謂“自己不做自己的法官”,就是行政機關及其工作人員處理涉及與自己有利害關係的事務或裁決與自己有利害關係的爭議,應主動迴避或應當事人的申請迴避。在西方國家,“自己不做自己的法官”是正當程式的首要要求,根據這一要求,行政機關檢查人員與被檢查的相對人存在利害關係的,檢查人員應該迴避或者相對人有權要求檢查人員予以迴避。如我國《財政檢查工作辦法》第十條規定:“檢查人員與被檢查單位或個人有直接利害關係的,應當迴避。被檢查人認為檢查人員與自己有利害關係的,可以要求檢查人員迴避。”

  三、比例原則

  比例原則源自法治國家原則,在理論上被視為具有憲法位階,得以用來制約立法權及行政權甚至司法權,以避免各個權力行使的恣意及逾越,是為調和公益與私利,達到實質正義的一種法則。在行政法領域,比例原則的基本含義是行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益,如為實現目標可能對相對人權益造成某種不利影響時,應使這種不利影響限制在儘可能小的範圍和限度,保持二者處於適度的比例。通常來說,比例原則包括適當性原則、必要性原則及狹義比例原則三項原則。適當性原則,是指行政機關所採取的方法,必須能夠實現行政目的或至少有助於目的的達成,並且為正確的手段。也就行政機關選擇的手段,必須是能夠達成行政目的的手段,否則即為違法。必要性原則,又稱侵害最少原則,是指行政機關就同樣可以達成行政目的的多種方法中,必須選擇附帶不利益最小的方法實施。狹義的比例原則是一個抽象而非具體性的概念,在德國實務的運作中,認為有三項重要因素應該加以考慮:(1)人格尊嚴不可侵害的保護;(2)公益的重要性的考慮——因此對基本權利侵害越深時,該規範所欲維護的公益必須要更重要;(3)手段的適合性程度的衡量——在什麼樣的程度與範圍中,手段有助於目的的達成。

  行政檢查是行使公權力的行為,亦應受到比例原則的拘束。立法者為了實現所欲達到的行政目的,將適當的檢查權授予行政機關行使,並依照事件的性質、所欲維護的公益及檢查可能涉及人民權利限制的程度,設計不同的檢查方式及強制力,讓行政機關靈活運用。如我國《銀行業監督管理法》第27條規定“國務院銀行業監督管理機構??根據銀行業金融機構的評級情況和風險狀況,確定對其現場檢查的頻率、範圍和需要採取的其他措施。”對於行政檢查來說,比例原則的要求主要有以下三項:其一、行政機關擬實施行政檢查,只有認定該行為對於達到相應行政目的或目標是必要的,必需的。才能實施。其二、行政機關擬實施行政檢查時,必須先進行利益衡量,只有通過利益衡量,確認實施該行為可能取得的公益大於可能損害的私益,才能實施。其三、行政機關實施行政檢查時,當有達成同一目的的多種手段可供選擇,即行政機關對於檢查進行的方式擁有裁量權時,則應當就具體個案衡量以侵害性最小的手段進行檢查。

行政檢查的程式[3]

  一、事先通知

  在檢查實施前,行政機關應當通知相對人檢查的目的、依據,檢查的時間、地點,檢查的內容、對象等,以便相對人參與檢查。事先通知是行政相對人行使參與權、知情權的前提和有效保障。行政檢查的實施會對相對人的權益造成一定影響,給其正常的生活、生產及經營帶來一定的限制和不便。因此,行政機關在檢查實施之前通知相對人有關的檢查事項,可以讓他們有一定的準備時問,以便合理地安排好自己的生活、生產、經營活動,儘可能地減少行政檢查帶來的不必要的損失。同時,也可以贏得相對人對檢查工作的理解和協助,形成行政檢查的良性互動,從而提高行政管理的效率、實現行政檢查預期的目的。但也並非所有的行政檢查都需要施行事先通知,即事先通知具有相對性。行政機關在事先通知時,在行政目的不可能實現的情況下,事先通知就需要受到限制性的使用或不用。例如,稅務機關在進行稅務檢查時,如果事先通知,納稅人可能會隱匿貨物,從而造成稅款的流失;環保部門在對某排放污水的企業進行檢查時,若事先通知,很可能就發現不了違法排污的情況。

  二、表明身份

  表明身份,是指檢查主體在進行檢查時,應主動向行政相對人出示有效的身份證明,包括出示工作證件、授權證書或佩戴公務標誌等。以證明其所具有的進行行政檢查的主體資格和行為資格。檢查人員是接受國家的委托行使行政職權的,同時是以個人名義從事活動的。

  如何區別個人活動和職務活動呢?身份的表明為該問題提供了予以區分的標準。表明身份制度,通過行政機關自覺公開其身份的方式,可以使相對人免受不法侵害,有利於防止不法分子的假冒詐騙行為,維護社會正常管理秩序;有利於防止行政職權的行使者濫用職權、超越職權,使行政行為處於公眾的監督之下。對未表明身份的檢查人員,相對人有權拒絕其檢查。行政相對人在特定情況下行使的拒絕檢查權是相對人享有的一項重要權利,應當作為行政檢查立法的一項必要內容。

  目前,我國出台的涉及稅務、公安、統計、衛生等領域的法律、法規、規章等,都明確規定了檢查主體進行檢查時應表明身份。例如,我國稅收征收管理法第59條規定: “稅務機關派出的人員進行稅務檢查時,應當出示稅務檢查證稅務檢查通知書,並有責任為被檢查人保守秘密;未出示稅務檢查證和稅務檢查通知書的,被檢查人有權拒絕檢查。”公安派出所執勤執法工作規範第78條規定: “公安派出所民警執行治安檢查時應當主動出示工作證或者其他執法證件,表明身份,提出檢查要求。”

  三、說明理由

  檢查機關在進行檢查時,應告知相對人進行行政檢查的事實和法律上的依據、理由,說明理由是行政機關的一項義務。強制行政機關在作出行政決定時說明理由,有利於促使行政機關作決定時慎重考慮,減少行政決定的錯誤,並可以使當事人瞭解行政機關作決定的動機,滿足當事人的正義感,自覺履行行政決定,減少不必要的爭訟。強調說明理由的程式性具有重要的法治意義,因為“在沒有程式保障的情形下,說服極易變質為壓服,同意也就成了曲意。””應松年教授對說明理由的意義也作過精辟的論述,他認為說明理由的作用主要有三:一是行政機關的自我控制、二是保護公民的權益、三是減輕救濟程式中審查行政行為合法性和合理性的負擔。因此,行政檢查主體應當在作出檢查結論之前或之時,對相對人說明作出該檢查結論的理由和依據,並最好以書面形式說明。例如,我國公安機關辦理行政案件程式規定的第45條規定: “公安機關應當及時將傳喚原因和處所通過電話、手機簡訊、傳真等方式通知被傳喚人家屬。公安機關傳喚違法嫌疑人時,其家屬在場的,應噹噹場將傳喚原因和處所口頭告知其家屬,併在詢問筆錄中註明。”

  四、收集信息

  收集信息是行政檢查程式中極為重要的一環,是指檢查主體依據法定的方式,如調捲審查、進行登記和統計、實地檢查、搜查、對相對人查問等方式瞭解事實真相和提取證據信息的行政活動。收集信息並不能隨心所欲。例如,不能以強迫、暴力的方式收集信息;在飛機場進行盤問時不能不考慮盤問對象的登機時間。我國現行法律、法規、規章等都明確設定了在收集信息過程中應註意的事項。例如,除法律、行政法規另有規定外,對有關實物、場所實施檢查時,應當通知當事人到場,同時邀請有關人員在場作證,進行公開檢查。當事人無正當理由拒不到場的,不影響檢查的進行;但檢查人員有為相對人保守技術秘密和商業秘密的義務。如果違反規定,必須對因泄密而給相對人造成的損失承擔賠償責任。治安管理處罰法第87條規定: “檢查婦女的身體,應當由女性工作人員進行。”行政處罰法第37條規定:“行政機關在調查或者進行檢查時,執法人員不得少於兩人。”即行政檢查措施應由兩個以上的行政機關工作人員來實施。另外,行政檢查還必須按照法定時間或正常時間及時進行,不得拖延而超過正常檢查所需的時間,應堅決杜絕變相拘禁或扣押,否則應承擔相應的法律責任。鑒於極少數行政執法人員通過重覆檢查、反覆檢查。影響相對人的正常生產經營和生活,使相對人疲於應付,以達到其個人目的的現象,因而對違背行政檢查目的的重覆檢查、反覆檢查要從嚴控制,對同一對象重覆檢查、反覆檢查要在確有必要的情況下實施,並需經本機關行政首長的批准。

  五、作出檢查結論

  檢查機關在進行檢查後,要根據所收集到的信息資料作出一定的結論。由於行政檢查涉及領域廣、表現形態多樣,檢查結論有可能是多樣的,如有責任認定書、檢查情況書、統計報告等形式。無論哪種形態的檢查結論都必須以書面形式作出,也有學者稱之為檢查筆錄,要求有規範的格式和內容,需有檢查人員的簽名,並由檢查機關歸檔。行政許可法第61條第2款規定: “行政機關依法在對被許可人從事行政許可事項的活動進行監督檢查時,應當將監督檢查的情況和處理結果予以記錄,由監督檢查人員簽字後歸檔。”

  六、事後告知

  事後告知是指檢查完畢後,檢查機關基於其法律義務將相關事項告知相對人的活動,從而增強行政行為的可接受性,並能相應地維護相對人的權益。“在現行法律制度中,行政告知不是事實問題而是法律問題,既不是行政機關的自由裁量權,也不是行政機關的工作方法問題,而是法律所確認的行政機關必須履行的職責或義務,構成行政程式的法定內容,必須引起人們的高度重視。所以,行政告知既是一種法定告知,也是一種告知義務,足行政機關對行政法和對利害關係人所承擔的法定義務。具體包括告知檢查結論和告知相關權利。

  (一)告知檢查結論行政檢查結束後,檢查機關應當在法定期限內將檢查結果告知相對人。檢查結果可能會對相對人權益造成一定的影響,對行政相對人而言,檢查結果具有實際的重要意義。檢查機關及時將檢查結果告知相對人,以便於相對人根據檢查結果改進行為方式,更好地遵守法律和執行有關的行政命令、處理決定等,切實履行法定義務;或者不服行政檢查結果,對不利於自己的檢查結果及時提出異議或有針對性地進行申辯,依法保護自己的合法權益不受侵犯。告知的方式應以書面形式為原則。

  (二)告知相關權利行政檢查本身由於檢查機關的肆意可能會侵害相對人的利益,給相對人設計充分必要的救濟手段是法治主義的應有之意。由於行政事務的複雜性、專業性和信息的不對稱性。相對人對自己在行政過程中究竟享有何種權利並不十分明確,行政機關履行告知義務就顯得尤其迫切和必要了。告知的權利包括:對行政檢查事項的陳述權,對不利行政檢查結論的反駁、申訴權.對檢查筆錄的缺漏和誤寫的修正權、在法定期限內請求救濟的權利,等等。與事先通知相比,事後告知其實是一道更有效的保障相對人權益的防線。兩者在整個行政檢查程式中前後呼應,切實保障了相對人的權利、約束了行政主體的行政權力。

  七、信息公開

  首先,信息公開的理論基礎是知情權。知情權作為公民享有的從行政主體處瞭解、獲取、知悉行政信息的自由和權利,其實現的主要途徑是行政信息公開。 “知情權表達了現代社會的成員對信息資源的一種普遍的利益需求和權利意識,為公民權利建設展示了一個重要且不容迴避的認識主題。” (參見車京哲《論我國行政信息公開制度之完善》,載於2005年延邊大學碩士論文集。)其次,信息公開可以促進公民對行政的參與、增強公民對行政機關的信賴。最後,信息公開有利於加強對行政機關的監督,防止行政腐敗。基於此,要求檢查主體必須將其在檢查程式中收集的信息除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私外,向行政相對人在內的社會公眾公開。2007年4月5日公佈的我國政府信息公開條例第10條規定: “縣級以上各級人民政府及其部門應當依照本條例第9條的規定,在各自職責範圍內確定主動公開的政府信息的具體內容,並重點公開下列政府信息:......(三)國民經濟和社會發展統計信息;......(十一)環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查情況。......”知情權的實現依賴於行政信息公開的程度,而信息公開的程度又往往與國家秘密、商業秘密、個人隱私密不可分。如何平衡二者的關係,是信息公開主體必須註意的問題。

行政檢查行為的規範[4]

  1.完善立法,依法設定行政檢查權。

  誠如前述。行政檢查涉及相對人人身、財產等基本權利的限制,因而行政檢查權並不屬於行政主體的當然權力,不因為行政主體具有一般行政管理權而當然具有行政檢查權,根據一般法治原則。對人身、財產等基本權利的限制必須有法律的明確依據,而且不能由行政機關自我授權。從目前法律對行政檢查規定的現狀看,由於我們對行政檢查的性質認識還未清晰,因而在立法中還存在著概念模糊、規定零散、缺乏整體系統性等問題,如對行政檢查行為沒有明確的界定。沒有把檢查權從監督權和管理權中獨立區分出來。在實踐中造成了要麼無限擴大行政檢查權,使行政檢查不受限制,隨意侵犯相對人的權利,要麼因無依據而畏手畏腳,達不到行政目的。對此應首先在立法上確立行政檢查法定的原則,從而把行政檢查從一般的行政管理監督權分離出來,並把這個原則貫穿於法律,對行政檢查作出系統、統一、明確的規定。其次要確立行政檢查比例原則(行政權力行使的過程中手段與目的相稱,不能為了一個較小的利益而損害一個更大的利益),我國《行政許可法》第63條也規定:“行政機關實施監督檢查,不得妨礙被許可人正常的生產經營活動。......”第三要根據不同的行政檢查行為規定不同的檢查措施,對於具有直接強制性的要規定直接強制權,對於不需直接強制的要設定罰則。第四要規定保密義務,對行政檢查中知曉的商業秘密、個人隱私不得泄露。

  2.加強對行政檢查行為的程式控制正當程式原則

  雖未在我國憲法中確立,但已成為我國法學界的共識,其內容在相關的法律中得到了體現(如96年《行政處罰法》和2003年《行政許可法》)。因此對行政行為的程式控制已成為行政控權的一個重要內容,並越來越引起重視,這是因為行政管理紛繁複雜,新隋況層出不窮,對所有行政行為都在實體上作出詳細的規定不切實際,因此為了防止行政權力的不受限制,必須對所有行政行為給予程式上的控制,使行政行為透明化,讓相對人、相關人參與進來,監督行政主體,從而保證行政行為的合理、合法。目前行政檢查的實體規範還很不完善,程式控制更顯重要,行政檢查的程式規範應由我國行政程式法統一規定,筆者以為,行政檢查程式應包括以下內容:

  (1)行政檢查的啟動必須有合理的依據。如依據統一安排的全面檢查和抽查、根據舉報的檢查、合理懷疑下的檢查等,要防止隨意檢查,震驚全國的孫志剛案就是由隨意檢查引起的。目前我國的相關法律、規定如《中華人民共和國居民身份證法》、《稅務稽查工作規程》也開始對此作出規範。

  (2)行政檢查的實施應符合一般程式規則。包括出示執法證;由兩名以上執法人員實施檢查;檢查時要告知實施檢查的依據、理由和範圍;現場檢查時,當事人應當在場,因故不能到的需有2名以上的見證人;對進入住宅(包括長期的,臨時的)檢查應採取令狀主義原則,需搜查令。

  (3)行政檢查情況及結論要作出書面記錄,並由檢查人員簽字。筆者認為行政檢查記錄的內容也應像其他筆錄一樣規範,可分為首部、正文、尾部三個部分。首部通常是先行印就的。除寫明檢查機關和文書名稱外,還應寫明檢查時間、地點、檢查人姓名以及被檢查人的基本情況。正文應寫明告知內容,如檢查的依據、理由、範圍及救濟途徑等,並如實客觀地記載檢查發現的情況、相關人員的陳述說明及檢查結果。相關檢驗檢測報告、物品取樣清單(記明該物品的名稱、商標、種類、規格、外形特征、質量,所署廠名、廠址等情況)及拍攝的相關照片,也是檢查記錄的組成部分。尾部應由見證人、檢查人、記錄人簽名,並交被檢查人閱讀無誤後簽名或蓋章,並由被檢查人簽上:“以上筆錄已經本人過目。記錄無誤”字樣。被檢查人拒絕簽字的,應當在記錄中註明。

  (4)同一對象重覆檢查、反覆檢查需經本機關行政首長批准。鑒於極少數行政執法人員通過重覆檢查,反覆檢查,影響當事人的正常生產經營和生活,使當事人疲於應付,以達到其個人目的,違背行政檢查的目的,因而對重覆檢查,反覆檢查要從嚴控制。

  (5)告知不服行政檢查的救濟途徑。

  3.疏通行政檢查的救濟渠道,保障相對人權利。

  由於行政檢查行為本身是一種行政處理行為,根據司法終局的原則。行政檢查理應得到司法救濟,如前述在美國和日本得到實踐的印證,因此筆者以為行政檢查給相對方帶來人身、財產(包括商業秘密)等方面損失的,相對方有權申請行政覆議和提起行政訴訟並申請賠償。

參考文獻

  1. 岳心.試論行政檢查行為的性質以相關法律制度規定為例.現代企業文化2010年6期
  2. 韓韞喆.淺析行政檢查的基本原則.文藝生活中旬刊2009年6期
  3. 楊雪.論行政檢查的程式規制.遼寧警專學報2010年4期
  4. 楊建明.論行政檢查.江西行政學院學報2005年7捲2期
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