直接強制

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直接強制(direct enforcement)

　　直接強制是指義務主體逾期拒不履行其應履行的義務時，行政強制執行機關對其人身或財產施以強制力，以達到與義務主體履行義務相同狀態的行政強制措施。直接強制是較嚴厲的執行手段，只有在使用間接強制仍無法實現義務或者不能使用間接強制時才能採取。

　　直接強制可分為人身強制和財產強制。

　　在人身強制方面，如根據兵役法的規定，可以對不履行兵役義務的人實行強制履行，又如根據治安管理處罰條例的規定，可以對受拘留罰的人在限定時間內拒不去拘留所接受處罰的實行強制拘留。

　　在財產強制方面，如根據價格管理條例的規定，對拒繳非法所得或拒繳罰款的，物價檢查機構可以按有關規定，通知其開戶銀行予以劃撥，又如根據食品衛生法的有關規定，對個人、組織出賣的腐敗變質食品實行強制銷毀等。直接強制這種行政強制執行方式將直接影響個人、組織的權利，因此必須嚴格依照法律、法規辦事，慎重用之，避免武斷專橫。

　　值得註意的是，儘管為實現國家行政管理目標，保障行政行為所確立的義務真正得以履行，直接強制起著舉足輕重的作用，但是，由於直接強制以國家機關所擁有的強制力為手段，以義務主體的人身權利或財產為直接執行對象，如適用不當，極易造成對義務主體的合法權利和利益的侵害。因此，法律對直接強制的適用條件和程式作了非常嚴格的規定，一般不到必要時，不得採取直接強制執行。而是採用其他較為緩和的措施迫使義務主體履行義務。一般認為，只有在無法採用代執行、執行罰，或者雖採用了代執行或執行罰，仍難以達到執行目的時，才能適用直接強制。^[3]

　　與間接強制相比，直接強制有以下一些特征：

　　1.適用範圍的廣泛性。從理論上來說，直接強制的適用範圍比間接強制廣泛得多，不論是作為義務還是不作為義務，不論是可替代的義務還是不可替代的義務，也不論是對人身的強制還是對財產的強制，在必要時都可以採用直接強制來實現行政法上的目的；

　　2.實施的條件較嚴。一般認為，只有在難以採取間接強制的時候，或者雖然可以採取間接強制，但是明顯難以達到執行的目的時，才能採取直接強制執行；

　　3.採取的手段應當有一定的限度。一般認為，應以能達到履行義務的狀態為限，並應儘量使用強度輕的執行方法，減少對義務人不必要的人身、財產的損害。

　　直接強制的發源地是德國，直接強制直接來源於1883年《邦一般行政法》的規定：“在沒有別的方法實現行政機關命令的情況之下，可適用直接強制。”

　　德國高等行政法院在1892年3月9日作出的一個重要判決對於我們理解直接強制具有重要意義。該案件的基本案情是這樣的，警察機關命令關閉一個舞會場所，可是相對人沒有履行，結果警察機關以武力驅散舞會在場的人群。法院認定，警察機關的上述強制措施是直接強制，並且說明瞭判決的理由，如下：行政機關為了達到某種行政法上的狀態，不靠相對人的作為，而是靠行政機關自己實現的，即為直接強制。而且，法院還進一步指出，如果行政機關實施強制措施之前，沒有對行政相對人下達履行義務的命令，而是直接實現某種狀態，也是一種直接強制。這時候的行政機關的行為是行政強制和行政命令的合成，是“以事實行為表現的下命”的“合成行政行為”，其事實行為包含著下命和實現手段。

　　從20世紀初期到現在，無論是大陸法系的國家，還是英美法系的國家，無論是資本主義國家，還是社會主義國家，行政直接強制者隅到了廣泛的運用。

　　奧地利1925年頒佈的《行政強制執行法通則》規定，凡是不能採用間接強制(執行罰和代執行)的方法執行，且不執行又不符合行政裁決要求的，執行機關可以直接強制執行，但法律有其他規定的除外。

　　日本1948年頒佈的《行政代執行法》規定，行政主體在當事人拒不履行義務時，直接對義務人人身或財物施加強力以實現義務內容的手段，稱為直接強制。如強制把人帶離現場、強制檢查身體等。直接強制既可以針對作為義務，也可以針對不作為義務；既可以針對可替代性的義務，又可以針對不可替代性的義務。

　　德國1953年頒佈的《聯邦行政執行法》第12條規定，直接強制是指行政機關直接對義務人實施的強制，以迫使其作為或者不作為。強制執行可以借用武力和其他手段對義務人人身或物質進行。採用的具體手段由行政機關裁量決定。

　　法國自1902年12月2日聖優斯不動產公司案件判決以來，行政機關在特定的情形下取得了強制執行權：如果法律對某種行政義務的不履行沒有規定處罰，或者由於情況緊急需要立即執行時，行政機關可以使用強制力量執行行政行為所規定的義務。強制執行有兩種手段，如果當事人所負義務為不作為義務，或者性質上不能由他人代為執行，或情況緊急不能由他人代為執行，行政機關可以對當事人的人身或財產直接施加強力以達到執行目的，稱為直接強制。

　　我國澳門《行政程式法》第135條規定：“如義務人不向行政當局交付其應接收之物，則有許可權之機關須採取必須之措施，使行政當局能占有該物。”這就是直接強制的規定。

　　我國臺灣1998年頒佈的“行政執行法”第32條規定：“經間接強制不能達成執行目的，或因情況急迫，如不及時執行，顯難以達成執行目的時，執行機關得依直接執行方法執行之。”根據該法第28條之規定，直接強制的手段有以下幾種：①扣留、收取交付、解除占有、處置、使用或限制使用動產、不動產；②進入、封閉、拆除住宅、建築物或其他處所；③收繳、註銷執照；④斷絕營業所必須之自來水、電力或其他能源；⑤其他以實力直接實現與履行義務同一內容之方法。

　　在英美法系的英國和美國也都有行政強制執行制度。在通過製裁手段不能達到執行目的或由於公共利益需要某種決定立即執行時，法律規定行政機關可以直接執行當事人因行政決定所負擔的義務。強制執行的手段之一就是對當事人的人身或財產直接施加力量以達到執行的目的。美國稱這種執行手段為簡易權力。我國從建國以來到現在頒佈了大量單行的法律、行政法規、規章，其中有很多法律文件規定了直接強制的手段。

　　行政直接強制的泛化是指行政直接強制進入行政管理的各個領域，行政直接強制的手段繁多且不規範，程式和手續不健全，嚴重侵犯了行政相對人的合法權益。行政直接強制的泛化主要表現在以下幾個方面：

　　1．行政直接強制進入行政管理的各個領域。凡是行政管理的領域都有行政直接強制的介入，像工商、海關、稅收、戶籍、漁業、金融、外貿等等。例如《境內外匯帳戶管理規定》規定了強制結匯手段；《中華人民共和國外匯管理條例》規定了強制收兌手段；《中華人民共和國治安管理處罰條例》規定了強制傳喚和強制拘留手段；《中華人民共和國兵役法》規定了強制服役手段；《中華人民共和國國境衛生檢疫法》規定了強制檢疫手段；等等。

　　2．行政直接強制的手段繁多。我國目前還沒有制定統一的行政強製法或行政強制執行法或統一的行政程式法，行政直接強制的手段大都規定在法律、行政法規、行政規章甚至規定在其他效力比較低的規範性文件當中。行政機關根據行政管理的需要在這些規範性文件中隨意創設各種五花八門的行政直接強制的手段，極其繁多。

　　3．行政直接強制的手段的名稱極不規範。許多強制手段在不同的法律、法規、規章中名稱不同而實質意義相同，如強制拆除與強制清除，雖然形式上略有差別，但是從實施目的、對象、條件、手段和結果等方面來看，都應當是同一種行為。

　　4．法律對行政機關實行行政直接強制授權不明確。我國單行法中規定了許多直接強制執行的措施，但是授權不明確，這樣容易使行政機關濫用行政直接強制權力，侵犯相對方的合法權益。

　　5．行政直接強制的程式和手續不健全。在立法上，我國行政強制執行(包括行政直接強制)程式政出多門，缺乏科學性：①行政直接強製程序缺乏統一、系統的法律規定；由於我國長期在政治上重人治、輕法治；經濟上實行重集中、輕民主的計劃經濟體制；思想上以儒家思想為指導；導致我國重實體，輕程式，造成了我國至今還沒有統一、系統的行政程式法律規範。②現有的行政直接強制的程式規定片面、缺乏科學性。雖然我國現行的有些法律、法規、規章中有零星地涉及到行政直接強製程序的規定，但是由於我國受長期的程式虛無主義、片面追求所謂的行政效率的影響，立法者缺乏正確的立法理念、科學的立法方法、嚴密的立法程式，導致目前有關行政直接強制的程式規定十分片面，以行政機關為本位，而不是以行政相對人為本位，著眼點和目的是為了便於行政機關管理，而不是為了保障行政相對人的合法權益。行政直接強制的程式立法不健全導致行政機關濫用行政直接強制權，嚴重侵犯了行政相對人的合法權益。

　　直接強制是迫使法定義務人履行義務或實現與履行義務相同狀態之最有效的方法，也是行政行為中最嚴厲的手段。它既利於直接、有效地實現行政目的，又易於造成對公民合法權益的損害和衝擊。因此，有必要對行政直接強制進行控制，其形式主要有：

　　1．嚴格的程式限制。程式是“法律的生命形式，因而也是法律的內部生命的體現。”無論是國內還是國外，行政機關實施行政強制執行，必須遵守一定的程式要求。例如在德國，根據《聯邦行政強制執行法》第3條的規定，行政執行機關對債務人執行公法上的金錢債權，應當符合下列程式：①作出給付決定；②當事人逾期不履行給付決定的，行政機關便頒發履行通知書；③最後告誡。當事人不執行履行通知書的，行政機關應當最後告誡；④執行令與執行。經告誡後，當事人仍然不履行義務的，行政機關便發出行政執行令，並實施行政直接強制執行行為。

　　根據美國《清潔大氣法》、《聯邦水污染防治法》以及《固體廢棄物處理法》等環境法的規定：環保局實施行政直接強制執行必須要經過下列三個步驟才能生效：①告知。即通知違法者和其他有關各方(包括公眾)違法事實，命令其停止違法行為或者課以罰款。②聽證。被執行者在一定期限內(一般為30—45天)可以要求聯邦環保局就所稱違法行為舉行公開聽證併為自己辯護。①如被執行者未提出申訴或提出舉行聽證的要求，以及聽證結果維持聯邦環保局決定的，該通知、命令和罰款決定生效，並由環保局執行。

　　我國正在進行行政強製法的制定工作，未來的《行政強製法》應當規定行政直接強制的程式，其中最主要也是最核心的程式應當包括：①執行案的受理與審查；如果相對人逾期不履行義務，原行政處理案件就轉化為執行案。②通知相對人限期履行——告誡。③行政直接強制執行。如果行政相對人在限定的期限內仍然不履行其應當履行的義務，這時，行政機關就可以採取強制手段執行。

　　2．精密的原則限制。根據法治的要求，為了既保證法律法規的順利實施，有效地對社會實施行政管理，又要保障行政相對人的權益。在實施行政直接強制的過程中，行政強制執行機關應當遵守下列原則：

　　(1)保護行政相對人合法權益的原則。在實施行政直接強制的過程中，例如在強制遷出房屋、強制拆遷違章建築、強制退出土地時，應當通知被執行人或者其成年家屬(法人或其他組織的法定代表人或者主要負責人到場)，應該賦予被執行人陳述、申辯的權利，在必要的時候，要組織一定範圍內的聽證。這是行政直接強制的首要原則，也是最重要的原則

　　(2)比例原則。比例原則源於正義的要求，它在保護與平衡的意義上對個人利益與公共利益仔細斟酌，以得到較為合理的結果，防止過分的與錯誤的立法和行政決定。行政法意義上的比例原則是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體必須選擇對公民侵害最小的方式來進行。又稱為最小侵害原則，其內涵具體包括：①適當性原則，即指要求國家機關執行職務時，對多種選擇，僅得擇取可達到所欲求之行政目的之方法而為之；②必要性原則，要求國家機關行使權力時，必須使用對公民利益損害最小的方法來實現國家所追求的目標；③狹義比例原則，要求國家機關執行職務時，面對多數可能選擇之處置，應就方法與目的關係權衡更有利者而為之。該原則表現在行政直接強制上：即行政機關實施行政直接強制，必須兼顧公共利益與公民利益，符合法律規定的目的，不得超過合理的、必要的限度，採取必要的方式，最小限度地損害相對人的合法權益。

　　(3)間接強制優於直接強制原則。行政主體在進行行政強制執行的時候，必須首先選擇對相對人造成損害較少的間接強制手段，只有在採取間接強制無效或者無法被採取時，才能選擇直接強制。(4)期待當事人履行的原則。現代行政法倡導在行政主體與行政相對人之間實行服務與合作的精神，以有效地對社會進行行政管理，全面地保障行政相對人合法權益的實現。期待當事人履行的原則是該精神在行政強制執行領域的具體體現。作為行政管理的必要的法律手段，行政直接強制也應當儘量期待行政相對人自覺履行行政法上的義務，不到萬不得已的情況下，就不要採用行政直接強制執行。要履行該原則就要作到：充分說明理由，窮盡非強制手段以及充分履行告知程式等等。

　　(5)效率原則。在法律、法規規定了行政直接強制的期限時，行政強制執行機關必須在法定的期限內執行，不得超過法定的期限；如果法律、法規沒有規定行政直接強制執行的期限，行政機關應該在合理的期限內行使其權力，以提高行政效率。

　　3．法律明確授權的限制。行政強制的執行權原則上歸屬法院行使，但是在某些情況下，由法律授權行政機關行使，法律並沒有規定明確的標準。有人對此做了歸納，認為法院與行政機關執行權的標準有下列幾種觀點：①以執行標的為劃分標準；②以法律後果的嚴重程度為劃分標準；①以案件影響大小為劃分標準；③以對行政相對人權益影響的大小為標準；④以案件執行的難度為標準；①以專業性、技術性的強弱為標準。但是無論採用什麼標準，行政機關實施直接強制執行的權力必須由法律明確的授權，凡是法律沒有明確授權的，就必須申請人民法院強制執行。

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