間接強制

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間接強制(indirect enforcement)

　　間接強制是指通過間接手段迫使義務人履行其應當履行的義務或者達到與履行義務相同狀態的行政強制措施。對於相對人應履行而又不能為他代履行的作為義務和不作為義務，只能採取間接強制。

　　它包括代執行和執行罰。

　　代執行是行政強制執行機關或第三人代替履行行政行為所確立的可代替作為義務，並向義務人征收必要費用的強制執行措施。代執行避免了執行機關直接憑藉國家強制力迫使義務人履行義務．從而緩解了義務主體對執行的抗拒心理，只要義務人在代執行過程中不妨礙執行的實施，就可達到執行的目的。因此，代執行在行政強制執行中應用範圍較廣，具有很大的實用價值。代執行的對象是行政行為所確立的可代替作為義務，如違法建築物的強制拆除、代出義務工等。代執行的實施前提是，必須有合法的行政行為存在，而法定義務人不履行行政行為所確立的義務。代執行的主體，必須是行政強制執行機關或其指定的第三人。代執行的程式，一般為告誡、代執行和征收費用三個階段。

　　執行罰亦稱“強制金”，是行政強制執行機關對拒不履行不作為義務或不可代替作為義務的義務主體，科以新的金錢給付義務，以迫使其履行的強制執行措施；執行罰具有如下特點：1、執行罰一般只應用於不作為義務和不可代替作為義務；2、執行罰的數額必須由法律、法規明文作出規定，執行機關不能自行其是；3、執行罰的數額從義務主體應履行義務之日起，按日數計算，並可反覆適用。執行罰的程式大體與代執行相同。

　　代執行、執行罰等行政間接強制方法與直接強制等傳統的強制執行手段，實際上起源於德國，是和民事上的強制手段一起從共同的強制執行制度中分化、發展而來的，其概念框架的形成受到民事強制執行的影響，而且從歷史上來看，其主要適用於警察行政領域。(㈠德國在19世紀中期之後，在“君主立憲”與“法治國”的觀念的影響下，頒佈了大量的涉及行政強制的法規。如1850年頒佈的《警察行政法》、1876年頒佈的《許可權法》、1880年頒佈的《聯邦一般行政組織法》，作為聯邦制的國家，在聯邦進行行政強制立法的同時，各邦也在緊鑼密鼓地進行著行政強制立法工作，如普魯士、符騰堡、墨森、下薩克森等邦在1872年制定了自己的組織法——《縣區條例》，對行政間接強制權作出了規定。1883年7月30日，德國頒佈了《邦一般行政法》，在對邦一級行政機關的行政活動做出統一規定的同時，專門設立了第五章“強制許可權”，對作為、不作為的強制執行、管轄機關、強制執行方法以及救濟等行政強制的基本問題進行了規定。

　　20世紀初期到50年代，行政間接強制在許多國家的法律、法規中都得到了體現，因此，行政間接強制制度也得到了發展。

　　1925年奧地利的《行政強制執行法》(VVG)規定了行政強制執行的種類，其強制執行的方式包括直接強制和間接強制。間接強制又可再分為代執行和執行罰。代執行就是指對於可以替代之作為義務，由行政機關自身或委托第三人代為執行，並向義務人征收執行費用的一種行政強制執行方法。根據奧地利《行政強制執行法》的規定，對於負有勞動給付，或實務負擔之義務人不為履行或不為全部履行，或不在規定時間內履行的，執行官署可實施代履行。

　　執行罰又稱為強制罰、強制金、怠金等，是行政強制執行官署對拒不履行不作為義務或不可替代性義務的義務主體，科以新的金錢給付義務或將其收押以迫使其履行義務的一種行政強制執行方式。奧地利《行政強制執行法》第5條第1款規定；負有忍受、作為或不作為義務，按照其性質，不能由他人代為履行者，應由執行官署科處罰金，或將其人收押，以強制其履行。《行政強制執行法》第5條第3款規定，作為強制方法之執行罰，每次不得超過3000先令，收押時不能超過4星期。

　　中華民國於1932年公佈《行政執行法》，後來經過1943年和1947年兩次修訂，該法總共12條，規定了行政強制執行的手段，有直接強制和間接強制兩種，其中間接強制又包括代執行和罰鍰。

　　日本於1900年頒佈施行了《行政執行法》及《行政執行法施行令》，該法規定行政間接強制的兩種方式：O代執行，以可替代作為義務為對象；@執行罰，以不可替代作為義務及不作為義務為對象。日本在1948年頒佈了《行政代執行法》規定了行政代執行的間接強制方法。根據該法的規定，日本的行政代執行是指私人一方不履行行政法上的可替代作為義務時，為確保該義務的履行，行政廳自身代為實施義務人應實施的行為，或者由第三者實施該行為，並從義務人那裡征收該行為所需費用的制度。此外，日本的《防沙法》規定了執行罰制度。

　　從20世紀50年代至今，行政間接強制在大多數國家得到廣泛的運用。

　　聯邦德國於1953年4月27日頒佈了行政強制執行制度的基本法典：《聯邦行政強制執行法》，該法規定了代執行制度和執行罰制度。其中第10條規定：一行為義務未被履行，而該行為可由他人作出時(可代替的行為)，執行機關可委托他人完成該行為，費用由義務人承擔。這一條就是關於代執行的規定。第1l條規定：①一行為不能由他人作出，而只取決於義務人的意思時，可採取執行罰催促義務人履行該義務。在可替代的行為中，代執行難以實行，尤其義務人無力支付他人執行造成的費用時，可科處執行罰。②對義務人不遵守對一行為容忍或不作為義務時，也可科處執行罰。③執行罰的金額須為3馬克以上，2000馬克以下。這一條就是關於執行罰的規定。

　　我國臺灣地區1998年11月11日公佈施行的“行政執行法”也規定了行政間接強制的手段，例如關於公法上金錢給付義務的執行，從內容上考察，其大體上有六種：①公課；②罰金、罰鍰；③怠金或者稱為強制金；④代履行費用；⑤基於行政契約所生之金錢給付義務；⑥基於其他行政法上債之關係所生之金錢給付義務。關於公法上行為或不行為義務的執行方法，該法規定了間接強制和直接強制兩種，其中間接強制包括代履行和怠金。

　　我國澳門地區1999年修訂的《行政程式法》中規定，“行政行為之執行”是指當行政相對人拒不履行行政行為所確定的義務時，行政機關採取強制手段，迫使當事人實現或者由行政機關依法直接執行或由第三人代為履行的強制性事實行為。由此可知，在我國澳門，行政間接強制主要是指代執行。

　　西班牙眾議院在1992年通過了《公共行政機關及共同的行政程式法》規定的強制執行手段中就包括了強制性罰款與附加執行兩種手段。其中強制性罰款就是一種執行罰。即通過罰款的手段迫使義務人自己履行義務。該法第99條還規定了執行罰的適用條件：“當法律允許並依據法律規定的方式和數額，公共行政機關為執行下列行為，可進行強制性的、在足以履行規定的時間內多次的罰款：①不對義務人直接強制的個人性質的行為；②進行強制，但行政機關認為強製為不合適的行為；③義務人可以將其執行委托給他人的行為。”

　　附加執行就是代履行，是指由義務主體以外的人代替義務人履行義務。附加執行可以由行政機關代為實施，也可以由執行機關指定的人實施，並由義務人支付代為履行的費用。附加執行的適用有三個特點：①行為義務不具有人身依附性，即可以由他人替代；②附加執行的主體可以是公共行政機關，也可以是其所確定的第三人，包括公民、法人或其他組織；③執行機關可以向義務人征收附加執行費用。

　　根據葡萄牙1996年修改後的《行政程式法典》的有關規定，行政強制執行的手段包括直接強制執行和間接強制執行，其中間接強制執行包括代履行和執行罰。

　　香港法律規定了行政間接強制的代執行制度，根據《公共衛生和市政服務條例》、《吸煙(公共衛生)條例》、《廢物處理條例》、《公共娛樂場所規例》、《古物及古跡條例》和《郊野公園條例》的規定，任何樓宇、船隻、車輛、水池、積聚物和放置物、飼養動物等，其污穢程度和情況足以造成有礙衛生事宜，或足以損害或者危害健康者，香港市政局可以向其所有人或者占有人發出通知書，責令其於指定的時間進行清潔，否則即為違法，市政局可執行或者委托他人執行消除該項有礙衛生事宜所需的工作，並向所有人或占有人追討因此而引起的費用。

　　1．依法設定。在我國現行法律制度中，關於行政強制(包括行政間接強制)設定權的問題，呈現出“政出多門”的特點。法律有設定權，行政法規、地方性法規有設定權，甚至規章、其他規範性文件也在創設行政強制手段或措施，這些規範性文件的規定有的與有關法律、法規的規定相衝突。因此，必須建立行政強制執行權的設定製度，從源頭上杜絕強制執行權的濫用。“權力法定”是公權力運行的基本原則。行政強制執行權回歸於行政機關，絕不意味著行政機關能夠自我設權。否則，行政相對人的權利將會遭到肆意侵犯。由於強制執行權在行政管理領域最為嚴厲，因而原則上只能由民意代表機關行使強制執行的設定權。在我國，由於行政管理領域眾多．且最高國家權力機關又難以實施經常性立法，因而國務院也可以享有部分強制執行設定權。不過，鑒於《立法法》已經對限制人身自由的強制措施作出了嚴格的法律保留，因此，國務院只能行使對財產及行為行政強制設定權。為此，筆者建議，在《行政強制執行法》中應明確規定：①法律可以設定任何事項的行政強制執行；②行政法規可以設定除限制人身自由以外其他事項的行政強制執行；③其他任何形式的法律文件均不能自行設定任何事項的行政強制執行。

　　2．嚴格限制代執行的發動。現代民主行政使行政權的運作需要各方合作才能完成，這種合作表現在以下幾個方面：①行政相對人與行政主體共同有效實施法律；②行政相對人協助行政主體依法管理；③行政相對人可以反饋行政立法的內容是否正確、科學，是否符合實際情況，行政主體職權配置和運用是否恰當。但是行政強制是用強制手段影響公民的權益，與行政法的合作精神剛好背道而馳，但它又是行政管理中一種不可缺少的有效手段，這種情況下，我們應儘量在行政強制中貫徹合作精神。這種合作精神的貫徹體現就是儘量期待當事人自覺履行義務。日本的《行政代執行法》就規定了嚴格限制代執行的法條。除義務人不履行法令和行政行為所確定的義務外，還需要符合以下兩個條件：①依其他方法難以確保義務的履行；②聽任義務人不履行義務明顯違反公共利益。這實際上將代執行作為敦促相對人履行義務的最後手段。

　　3．在法律中明確規定執行罰的數額。

　　奧地利1925年《行政強制執行法通則》第5條第3款規定，作為強制方法之執行罰，不得超過3000先令，收押時不得超過4個星期。

　　中華民國於1947年頒佈的“行政執行法”第5條規定了罰鍰的數額：“前條罰鍰，依系列之規定：①中央各部會為30元以下。②省政府及其各廳、院轄市市政府及其各局，為20元以下，中央各部會直屬之行政官署亦同。③縣市政府為10元以下，省政府及其各廳直屬之行政實際情況署亦同。”中國臺灣1998年“行政執行法”第13條規定：“依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為不能由他人代為履行者，依其情節輕重處新臺幣5000元以上30萬以下怠金。依法令或本於法令之行政處分，負有不行為義務而為之者，亦同。”

　　德國1953年的《行政強制執行法》規定執行罰的金額須為3馬克以上，2000馬克以下。

　　我國未來制定的行政強製法法典也應當規定執行罰的數額。

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