行政效能建设

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　　行政效能建设是指以改善行政管理，提高行政机关工作效能为目标，建立行政效能保障体系，通过加强行政效能监察促进机关管理水平的提高，达到“廉洁、勤政、务实、高效”要求的管理活动。

　　客观地说，效能建设搞了好几年，有运动型的“效能建设年”，有经常化的效能监察，成效也取得不少，但总体上仍不尽如人意，问题不少。一是认识狭隘。认为效能建设是党委和纪委的事情，抓效能建设本身就是工作负担，使机关变得不效能；认为当前腐败现象积重难返，靠效能建设解决不了问题；二是责任模糊。推行效能建设的实施办法多是照抄、照搬；责任不明确，责任范围不具体，更谈不上量化；追究不认真，或难以操作；三是措施乏力。效能建设流于形式；四是考评不科学。包括考评内容、制度不配套，缺乏内在驱动力；制度实施缺乏检查督促，制度的好坏、制度的落实流于形式；考评效果差，各单位干多干少一个样，甚至多干的比不过少干的。等等问题，既有主观原因，又有客观因素，但归根结底在于效能建设本身的制度存在问题。

　　效能建设的制度完善必须针对行政效能的内容。总体上，行政效能建设可以从硬件、软件两方面着手。一是硬件。包括组织、职责、程序、措施与资源；二是软件，即行政人，或者说是工作人员及其行政行为。目前的效能建设的制度，特别是考评制度，没有从这两方面综合考虑，显然是不合理的。如组织、职责、资源的硬件配置与行政人的软件配置不适应，职能任务与措施的不适应，本身使机关处于一种执行不能的境地。客观上只会使行政机关处于应付，追求形式上的组织机构到位、方案到位、制度到位、“检查”到位，实质上的工作效果明显缺乏效能。

　　从效能建设的实际要求出发，制度建设必须做到软硬件相配套，形成整体配置效益。

　　首先，要针对行政主体的多样性和行政行为的复杂性，在法律法规、规章的基础上，通过部门规范性文件来明确和规范单位的职责、程序、权力和资源(含人力资源)配置。严格说，党委、政府有职责做到这一点，因为具有在部门间进行硬件、软件配置的权力。在目前的情况下，部门、系统也只有勉为其难，但效果肯定会打折扣。因为部门的资源配置权极其有限。

　　其次，要明确价值取向。质量与效率共提高只是一种愿望，在两者矛盾时，是以效率为首，还是质量为首，这是价值取向。本人认为质量优先应作为首要价值取向。一则体现眼前与长远的正确关系；二则，行政行为往往是依法行使的，有严格的程序规定，而该程序设计本身已经过科学的论证，有其存在的合理性，一旦违反该程序，意味着制度的权威被打破。当然也不能绝对化，应允许紧急情况下的例外，否则行政过程过于缓慢。

　　再次，要强化督查。考核只是督查的其中一个重点，督查还包括日常督促检查，发现问题后的督促改进，对责任人的处理监督等。

　　目前开展的效能建设较多沿袭了廉政建设的思维模式和行为模式，没有充分认识到效能建设的特殊性，因此制度建设上的变化不多。实际上，效能建设应特别强调过程控制，效能建设应贯穿于行政行为的全过程。总体上，过程控制首先是建立和完善制度体系，该体系由若干相互关联的制度构成，以提高效能为出发点，该体系应与行政机关的实际运行状况相一致，且具有较强的前馈性，即要告知行政机关不采取有效措施将会出现的效能问题。但这也是一种理论上的、理想化的境界，客观上只能逐步实现。在目前以至将来较长期的行政环境下，找准制度建设的控制点显得更现实。

　　控制点是指衡量行政效能时有关键意义的因素。它们可能是行政管理活动中的一些限定因素，也可能是使行政机关更好地发挥行政效能的一些因素。通过对这些因素的控制，能够使行政效能建设管理对象和管理幅度最大化，更有效地发现行政机关效能低下的关键因素，给予及时纠正。控制点的设定，是效能建设的难点，也是重点，实际上也应是考核指标。

　　效能建设是渐进的，控制点同样是变化的。前一阶段“四项禁令”就是一个控制点，从细微处入手抓纪律，就比较实在，配套检查与责任追究也比较到位。下一步可能有另一个或更多的控制点。本人认为每个单位都可以在各自的职责范围内找准控制点，这可能是效能建设的重点，也是各单位的特色。

　　制度决定成败，但制度需要在不断的反馈意见中修正。最后，同样以《制度的力量》一文中的故事作为结束：19世纪末20世纪初，撑杆跳高比赛。一个运动员慢悠悠来到横杆下，把杆子插进沙中，顺杆爬然后翻过。裁判觉得不合理，但当时规则没有禁止。于是委员会紧急协商规定，撑杆跳必须助跑，然而该运动员跑到杆下，又如法炮制。委员会再次协商规定，运动员必须助跑，双手握杆后不能沿杆再移动位置。这样，规则才比较完善。谁知道以后有什么聪明人会推动该规则的再次改变?!

　　在总结近年来地方政府实践经验的基础上，从理论层面分析，笔者认为，积极展开行政效能建设，可以实质性地推进行政现代化、法制化和科学化的进程。

　　1.促进行政公平。

　　公平是一定的行为主体从自身利益出发，对某种处事机制的正面评价，对某种行为或行为准则的认同。行政公平反映了政府与社会、公民之间的本质关系，是维护政府合法性权威的真正基础，是行政管理核心性的问题。行政公平是政府民主施政程度的一个检测器，应该成为政府行为的自觉意识。行政公平更是社会、公民对政府行为的渴求与评判。政府与社会、公民是一种管理者与被管理者的关系，一般而言，被管理者处于被动和弱势的地位，公平施政是他们维护自身权益不受侵犯的内在要求。也正因为社会、公民是政府行为的实际承受者，归根结底，他们是测量政府是否行政公平的最终评判者。通常我们说的顺民心、得民意的“民心工程”，从政府角度看，反映了管理者以人民是否满意，是否高兴作为依归的主观意向；从社会、公民的角度看，反映了被管理者对公平施政的客观评判。

　　可以说，行政效能建设的目的指向就是要促进行政公平。效能建设体系中的端正服务态度、简化办事程序、规范办事制度、提高行政效率等一系列环节设计都是为了更好地提供公共服务，让社会和公民满意。即使出现行政不当行为，行政相对人觉得有冤屈，效能建设体系中的行政申诉组织可以依照法律法规赋予的审查权、调查权和处理权，通过严肃的工作程序，采取积极的行政措施，公道办事，伸张正义，还行政相对人一个公平。

　　2.促进行政伦理建设。

　　改革开放以来，我国的工作重点在移向物质文明建设、经济建设的同时，十分重视文明建设，取得了积极有效的成果。在把精神文明建设引向深入的发展过程中，需要对精神文明的实质作进一步的揭示，可以通过各具特色的行业、职业规范，使具有中国特色的社会主义精神文明建设更加落到实处。笔者认为，精神文明包含的内容十分丰富，可以通过许多具体的行为、状态表现出来，但其核心是一种伦理道德，是一种向往文明进步的自觉意识，是一种对“应该如此”行为的理性责任感。

　　对于当代中国政府公务员来说，精神文明的核心内容就是行政伦理、行政道德，集中表现为在行使公共权力的过程中，对“应该如此”的公共服务工作的行政责任感。行政效能建设是推进行政伦理建设、精神文明建设的一个重要机制。这是因为，效能建设有所区别于效能监督和勤政建设，很重要的一点就是它包含了促进观念转变，培育行政责任感这样主动性、深层次的内容。此外，行政效能还有这样一种间接的效用，由于公共管理职业的特殊性，公共管理行为方式在整个社会职业体系中起着强烈的示范影响作用，行政伦理、行政道德建设对于全社会的精神文明，对于社会风气的不断优化将起积极的推动作用。

　　3.帮助营造良好的外向型行政环境。

　　与学术界一般的看法有所区别，笔者认为，行政环境是个相对的概念。行政环境有两种含义：一种是通常所说的，各种影响行政主体行为的外在因素，即由外部向行政内部施加影响，是一种向内型的行政环境；另一种是指行政行为作为一种外在因素影响其他主体行为的状态可称为外向型行政环境。本文此后以后者作为论述对象。政府代表国家运用公共权力对社会进行方方面面的管理，政府行为作为一种环境因素影响其他主体行为当然是全方位的。提高行政效能，能够帮助营造一种良性的外向型行政环境，能够有效地促进其他主体的正向行为。

　　我们以实践中提出的一些问题为例来进行分析：其一是密切关系问题。密切政府同人民群众的关系是一句在报告、文章中经常可见的政治术语。其实，政府行为与公民行为是一种相互影响的客观关系。影响关系的主动权掌握在政府手里。政府作为一个外向型行政环境因素，把握着这种关系的走向。但体验关系的主动权为公民所拥有，人民群众会以政府行为的客观效果来感受二者的亲疏程度，这也就是俗话中所说的“百姓心中有杆称”。提高行政效能，改变以往多少存在的“门难进、脸难看、事难办”状态，实实在在地为民办好事，多办事，人民群众自然会产生信任政府、拥护政府的由衷感受。其二是投资软环境问题。在市场经济条件下，企业是经济行为的决策主体。经济行为要受诸种外界，特别是行政环境因素的制约。企业把行政制度、行政程序、行政作风和行政效率等看作是相对于资金、设备、技术而言，影响其经济行为的软环境。如何理解政府与市场的关系。如何防止政府失灵，这是行政学理论研究的重要问题。同时，在明确政府作用市场的前提下，要遵循市场经济的发展规律，以服务市场经济为导向，营造良性的外向型行政环境，促进经济的持续高速发展。也正是在这个意义上，我们说，效能是真正的软环境。

　　4.保证机构改革、人员分流的顺利进行。

　　1998年，伴随着新一届政府的诞生，建国以来力度最大的新一轮机构改革正式启动。机构改革的实质在于权力、利益的重新配置，改革的真正难点在于人员分流。客观地说，越是基层的改革、人员分流可供选择的空间越小，改革的压力越大。我们既要坚定不移地推进机构改革，又要正视并且积极解决改革遇到的困难。按照中央部署，必须加强领导，精心组织，周密部署，以改革的精神和高度的政治责任感，做好人员定岗和分流工作。

　　机构改革、人员分流目的是为了建立一支精干的、高素质的专业化行政管理队伍，从某种角度上说，行政效能是这次改革成功与否的标志。同时，不失时机地展开行政效能建设又是这次改革顺利进行的保障机制。笔者认为，借大潮涌动之际以行政效能状况作为考核内容，形成一种人员出口的淘汰机制，“不敬业，就失业；不爱岗，就下岗”应该成为这次人员分流的一种重要设计。当然，这样一种设计要遵循统一、客观原则，要以规范的考核作为依据。这种机制不仅有助于人员顺利分流，而且还有助于巩固改革成果，有助于公务员素质和效能的提高。如何展开行政效能建设，这本身就是个系统工程。诸如行政体制的合理建构、行政组织的精干配置以及行政权限的科学界定等等都和行政效能密切联系。笔者认为，以下几点是行政效能建设最直观、最具体的组成要素。

　　如何展开行政效能建设，这本身就是个系统工程。诸如行政体制的合理建构、行政组织的精干配置以及行政权限的科学界定等等都和行政效能密切联系。笔者认为，以下几点是行政效能建设最直观、最具体的组成要素。

　　1.进行职业道德教育.培育行政责任感。

　　全心全意为人民服务是由我国的国家制度所规定的，是对政府与人民关系的最本质、最高层次的概括，是政府公务员职业道德体系中最核心的内容。此外，在日常的教育中，我们还要注意从职业道德这个较为具体直观的层面来把握政府与人民的关系。政府管理社会，政府同时又是社会大系统中的一个子系统。政府公务员要明确自己从事的是服从于社会分工需要的一种职业。任何一种职业，为了自身的生存以及社会的共同发展都必须对社会承担特定的职业责任，并用特定的职业道德加以调整和约束。政府公务员与公民是管理者与被管理者的关系，同时又是受惠者与纳税者的关系。前一对关系可以得出公务员有管理权力的结论，后一对关系可以得出公务员有服务责任的要求。公务员的职业责任是运用公共权力。提供公共物品和谋求公共利益。同时，社会、公民通过一定方式对公务员的公共服务给予回报，即通过纳税的方式为公务员提供职业保障。政府公务员与公民在整个社会职业体系中是一种平等、互动的关系。笔者认为，我们要通过多种方式、多种渠道加强这种具体层面的职业道德体验，不断培育公务员的行政责任感和使命感，并逐渐升华为一种坚定的职业信念。

　　2.建构系统的行政责任制度。

　　在行政管理实践中，我们已经建立起一套工作制度，但这些制度，诸如会议制度、出差制度、请示汇报制度等主要还是机关内部的工作规范。行政责任制度内容更加丰富，而且可以直接面向社会。行政责任制度是使“应该如此”的责任意识付诸实践的过程，是使行政责任得以连续稳定贯彻执行的约束机制。系统的行政责任制度至少可以包括以下内容：

• (1)公务员行为规范守则。这是从总体上明确公务员应该履行的义务、应该遵守的纪律以及相对应的应该承担的法律责任和行政责任。各地政府可以根据实际情况有针对性地制定总体守则，但一定要把握可操作性和责任明确这两个要点。
• (2)岗位责任制。这是一个传统的项目，同时也是整个行政责任系统的基础。按照职务、类别的分类，把公务员的职务、权力、责任和利益联系在一起的责任制度是促使公务员切实履行职责的基本机制。贯彻岗位责任制一定要和考核制、奖惩制联手并用，通过考核的监督和奖惩的控制共同发生作用。
• (3)第一责任人制度。不少行业都在推行第一责任人制，行政管理领域也应该积极推广。这项制度实际上是岗位责任制在新形势下的发展和深化，突出了公务员在运用公共权力进行公共管理的过程中，对其行为后果承担的行政责任和法律责任问题。第一责任人制度要通过具有法律效力的形式公开进行确认。这样，既体现出这项制度的严肃性，促使公务员忠于职守、审慎行事，也为将来可能出现的责任追究提供执法依据。
• (4)连带责任制。这是一种主要针对担任领导职务公务员的责任制度。公务员发生重大行政不当行为或屡次发生行政不当行为，其直接领导应承担一定的领导责任。通过这项制度，有利于加强行政内部制约机制，促进领导积极履行监督管理职能。
• (5)公示制。公开制度是监督制度的基础，是民主行政的一项特征，同时也是一项具体的责任制度，将“应该如此”的事项公之于众，表明政府有负责任的诚心，有接受监督的勇气。凡不涉及国家秘密，与办事相关的事项都应公开，以方便办事、提高效率、便于监督。公示内容至少包括：执行的身份职责公示，公示办事人员姓名、职务、岗位、职责，做到职责上墙、岗上挂牌、佩卡上岗；办公制度公示，各机关应在所在地醒目处把办事流程图、科室分布图、办事程序、办事依据、办事要求、办事时限、办事结果及本机关向社会承诺事项公布上墙。
• (6)服务承诺制。这是一种比公示制更积极主动、更有约束力的自我规范的责任制度。政府服务承诺有多方面内容，目前，它主要指在管理与人民群众直接联系的有关事务中作出的保证。完善服务承诺制，需要有明确服务内容、标明服务程序、规定服务时限、端正服务态度、严格服务纪律和完善服务环境等多项考核指标。

　　3.优化行政审批制度。

　　建构行政责任制度可以落实到具体行政行为，优化行政审批制度侧重讲的是抽象行政行为。行政审批制度(或称同意批准制度)是政府管理社会的一种基本管制性措施。现行的审批制度还未完全摆脱计划经济的模式影响，不少职能部门存在着审批环节过多、审批程序过繁的现象。优化审批制度应该成为社会主义市场经济条件下政府职能转变的一个实质性内容，政府的审批行为要以更好地服务于经济建设、社会发展为导向。优化审批制度可以通过两方面表现出来：其一是审批内容的优化。以市场经济发展为导向，对政府的审批行为进行一次全面清理，尽可能地删除那些不符合市场经济发展需要的审批权限，逐步将审批权下放给基层行政组织或移交给社会中介组织。其二是审批程序的优化。对于规范的审批事项，设计一个合理科学的审批程序，可以提高行政效率。在前所述的公示制、承诺制中的一些程序性要求实际上也是优化审批程序的一种机制。此外，对于事关不同行政部门，但业务职责直接关联且业务性强、办事环节多的事项，应尽可能地集中办公，以减少行政相对人的奔波周折，如实践中推出的港口联检中心、外商投资审批一条龙等。对部门内审批环节较多，政策性和技术性较强的事项，可实行一个窗口统一承接，内部通过明确规定各个环节的办事时限、责任人签单等约束机制，实行一条龙服务，行政相对人按规定时限到指定窗口接单。

　　4.建立专门的行政申诉机构。

　　行政申诉是特定的组织依照法律或规章的要求对公民、法人或其他组织提起的申诉进行审查、调查并提出解决问题的办法的过程。在整个效能建设体系中，行政申诉属于后置性的部分，是对已经出现的官僚主义、低效无能、失职渎职等侵犯相对人权益的行政失当行为的制约性措施。为了保证监督工作的有效进行，一般说来，专门的行政申诉机构应该拥有相衔接的审查权、调查权和处理权。审查是对行政相对人投诉的个案决定是否要受理以及是否处于受理与不受理的模糊区间，通过这个机制可以保证行政申诉有针对性、重点性地展开监督。调查是行政申诉过程比较带有实质性的环节。富有权威的调查应该可以向它认为适当的人获取任何资料、文件或物件；可传召它认为能够就调查行为提供资料的人。

　　实践中的行政申诉组织在处理权问题上有两种作法：国外的行政申诉组织一般只具有间接处理权，即建议权。国内一些地方政府尝试建立起来的行政申诉组织较多地运用(行政监察法)赋予的权限，有一定的行政处分权。比较理想的行政申诉组织应该是一个相对独立的组织架构，相对独立于它所监督的行政组织和人员。在体制转轨一时还难以做到的情况下，就目前我国民主与法制建设还有待于完善的情况下，根据一些地方政府的经验，笔者认为，一级政府领导，特别是行政主管的高度重视是行政申诉监督顺利开展的关键因素。一些地方政府形像地把它称为“一把手工程”。在政府主官权力场效应作用下，某种程度的“一人之下，万人之上”状态，使得行政申诉组织机构可以起到“位卑权重”的作用，解决一些比较棘手的行政失当问题。而政府主官抓“刀把”，也就可以变被动为主动，摆脱“老大难，老大难，老大出面就不难”所带来的尴尬。

　　机关行政效能建设是指行政机关运用各种科学的管理手段、制度，调动工作人员的积极性、主动性和创造性，不断提高工作人员的办事效率和工作能力，提高为人民服务的质量，保证党委和政府的方针政策又好又快地贯彻落实。目前，各地正在大力实施干部“治庸计划”，猛刮“责任风暴”，努力打造有限政府、责任政府、高效政府、法治政府、廉洁政府，掀起了新一轮机关行政效能建设热潮，让不少干部感到了行政责任的压力。如何内提效能，外树形象，打造干部全面参与、素质全面提升、工作全面覆盖的“全面效能”，使机关行政效能建设走上常态化,值得思考：

　　(一)触及灵魂，强化三种意识，打牢思想基础

　　机关效能建设目标在“效”，功夫在“能”，核心在“人”。只有从思想深处入手,强化主体客户意识、责任意识、效率意识，才能做到“用职能去管理、用机制去完善、用人格去影响”，推进工作优质、高效落实：

　　一是强化客户意识。服务型政府的一个显著特征就是政府根据公众的意愿和要求给公众提供服务。与机关行政效能建设相似的国外“新公共管理运动”，最大特点就是在行政改革实践中广泛引进企业管理方法，并用企业管理理念来重构公共部门组织文化。在理念上，以客户为中心或导向，把社会公众或者前来办事的人员视为政府的“客户”，认为公共组织应以“客户”满意为标准，强调政府有求必应。全心全意为人民服务，是我党的根本宗旨，也是对机关工作人员的根本要求。中国国情不同，虽不能照搬照抄西方模式，但可以借鉴企业经营管理理念，强化工作人员的百姓就是“客户”意识，坚持客户就是“上帝”的理念，实行服务承诺制，最大限度地满足“客户”合理需求，一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去,为“客户”提供高效、优质服务，着力构建服务型政府。

　　二是强化责任意识。责任重于泰山。责任是一种义务，是一种使命，是推动事业发展的原动力。“在其位、谋其政”，说的是一种本分、一种责任。自古以来，受人俸禄，为人谋事，这是天经地义的事情，也是做人最起码的责任。现时亦然，领取政府发的薪水，就必须为这个国家的主体——广大人民群众办实事、谋福祉。一个人的能力有大小，但忠于职守、勤奋敬业的履行职责，是最基本要求,也是有效开发能力、拓展能力的前提和必须。机关工作人员要切实增强责任意识，常掂量自己肩负的责任之重，爱岗敬业，在其位谋其政，履其职尽其责；以强烈的事业心和高度的责任感对待自己的工作，在岗位上、在责任中体现共产党员的先进性；勇于干事，敢于担当，不能不谋其政、不在状态、敷衍塞责、逃避责任；要责权统一，尽职尽责，不能遇到权力往里揽，遇到责任往外推；在岗一日，尽责一天，不能在位时不尽责、离任后乱指责。“政如农功，日夜思之。”对待自己的职责，要一日三省，做一个有责任心的人，一个敢于负责的人，着力打造责任政府；

　　三是强化效率意识。机关工作的效率影响和决定着一个单位的运转速度。机关工作的性质和特点本身就要求机关工作人员应具备“事不隔夜、案无积卷”的工作作风。有句古训叫“今日事今日毕。”机关干部应该且必须努力适应现代社会高效率、快节奏的工作步伐，在和谐、规范、创新、落实、互动中求效率。对一个部门和单位来讲，要深化工作流程改革，建立和完善快节奏、高效率的组织工作运转机制，认真解决“资源分割、职能交叉、沟通不畅、协调困难”等影响行政效能的主要瓶颈，减少和规范行政审批事项,实行集中行政审批制、首问责任制、限时办结制，推行电子政务等。对机关工作人员来讲，要切实增强时间观念和效率意识，着力培养超前思考的主动性、发现问题的敏锐性、研究问题的积极性，增强履行岗位职责的政治素质与专业技能，着力解决在执行上“顶”、在办事上“拖”、在执法上“滥”、办公手段陈旧等低效率问题，做到安排的工作立即办、重要的工作优先办、复杂的工作稳妥办、困难的工作设法办、琐碎的工作抽空办、份内的工作自觉办、想到的工作主动办、所有的工作认真办，全力打造高效政府。

　　(二)注重根本，增强三种能力，提高建设本领

　　工欲善其事，必先利其器。效能建设，“效”是“能”的推进力量，“能”是“效”的基础条件，抓“效”必先提“能”：

　　一是增强执行能力。执政之道，关键在于落实。没有执行力，就没有竞争力，决策再好、思路再新、制度再严，工作也难以高效率完成。执行力就是贯彻战略意图、完成预定目标的操作能力，是把握规律、创造性开展工作的能力，是化解矛盾、解决问题的能力，是狠抓落实、坚决完成任务的能力。它体现为一种深谋远虑、明察秋毫的洞察力，一种坚定不移、捍卫信念的态度，一种雷厉风行、快速行动的做事风格。当然，执行力并非否定创造性地开展工作，而是要求“能走正步、会踱方步”。“能走正步”，就是坚定不移地将上级党委、政府的方针政策贯彻落实到基层，确保不打折扣、不失真、不变相地执行，这是基础、前提和基本要求。“会踱方步”，就是在贯彻落实上级党委、政府的方针政策时能结合本地实际情况灵活地、有创造性地加以贯彻落实，这是工作方法、工作能力和工作创新。行政机关及工作人员应努力提高认知和分折能力，能走正步、会踱方步，变“机械型”执行为“创新型”执行，做到有令则行、有禁则止、目标同向、步调一致；大力倡导立说立行、雷厉风行的工作作风，坚决反对“执而不谋、谋而不行、行而无力、力而无果”的行为，以殚精竭虑、全然忘我的精神境界，孜孜以求、一丝不苟的工作态度，干就干好、争创一流的工作标准，不达目的、誓不罢休的坚强意志，实行课题式设计、增强工作的前瞻性，实行项目式管理、增强工作的绩效性，实行工程式推进、提高工作的系统性，实行台账式督查、增强工作的实效性，实现工作效率最高化、效能最佳化、成果最大化；

　　二是增强服务能力。建设服务型政府、强化社会管理和公共服务职能，不仅是党中央提出的重大战略任务，也是人民政府的性质决定的。从某种意义上讲，服务能力的高低、服务质量的好坏，是判断行政管理是否成功、是否有效的标准。增强机关及工作人员的服务能力，对于推进机关行政效能建设、促进社会和谐意义重大。行政机关及工作人员要坚持服务为本的理念，以保障公民的基本权利、促进公民的权利实现为要务，为公民参与、诉愿和救济提供必要的途径，推进有心服务、有能力服务和有效服务三者的统一。从行政机关来讲，积极深化行政体制的配套改革，创新“责权一致、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制机制，规范政府行为，改革服务程序、手段、方法，减少、集中、并联、规范行政审批，再造政务服务流程，降低行政成本，加强政务服务中心建设，延伸服务职能，搭建服务群众平台，形成科学、规范、高效、透明的运转体系。对工作人员个人而言，要树立和落实科学发展观，强化领导就是服务、管理就是服务的理念，积极转变服务理念和服务方式，坚持群众路线，做到思想上尊重群众、感情上贴近群众、行动上深入群众、工作上为了群众，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，切实增强履行岗位职责的本领、服务发展的本领、依法行政的本领、做好群众工作的本领，努力提高综合素质和统筹协调能力,切实解决一些机关干部“知识恐慌”、“本领缺失”和“不能为”的问题。在工作中，以发展社会事业和解决民生问题为重点，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系；加强和改进社会管理，完善社会管理体系，保持社会安定有序；创新公共服务和社会管理方式，在服务中实施管理，在管理中体现服务；

　　三是增强监督能力。监督是一剂良药。行为的规范、权力的正确行使，必须通过强有力的监督予以制约和规范。实践证明，建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的监督运行机制，增强监督能力，是促进机关工作效能提高的有效措施。要抓住权力运行的重要环节和关键部位，加强对行政效能建设重点部位的监督，加强对领导干部工作执行情况的督促检查，加强对与各级领导干部作风密切相关的关键环节的监督，强化对各级干部执行力的跟踪考核和问效；整合监督资源，设立效能监督机构，把自上而下的监督与自下而上的监督、内部监督与外部监督、专门监督与干部之间相互监督有机结合起来，完善专兼职监督队伍，建立健全政务信息公开发布、考评追究等保证权力阳光运行的配套制度，扎实开展行风、政风民主评议工作，打造公开透明、廉洁高效的机关形象；健全效能投诉网络，完善效能投诉受理机制，推进建立电子监察监控系统，开辟网上监督渠道，发展“网上监察”，逐步实现在线申请受理、状态查询和结果反馈，做到投诉有门、办理有效，有诉必查、查明必处；巩固和强化各项监督联动机制，强化机关与基层联动机制，推进机关作风与政风、行风的联动，加强作风建设相关部门的协调配合和资源共享，紧紧抓住“不落实的事”，严肃查处“不落实的人”，形成推进行政效能建设的强大合力。

　　(三)把握关键，突出三大主题，注重建设成果

　　机关行政效能建设，不是形式主义和形象工程。要坚持以绩效为本，突出转变作风、改善民生、推进发展三大主题，注重建设成果，机关行政建设才具有不竭的动力：

　　一是大力转变作风。机关作风是机关效能的外在表现，机关效能的提高必须体现在作风转变上。目前，作风问题已成为影响机关效能和党政形象的突出问题，推进作风转变已成为行政效能的一大重点。加强作风转变，机关是关键，干部是重点，要坚持教育、制度、监督、自律并重，采取多管齐下、标本兼治、综合治理的办法，教育引导干部牢固树立“清简务本、行必责实”的工作作风，围绕净化环境、促进发展的主题，抓好行政效能制度体系建设、改革行政管理体制、转变干部作风、提高干部素质这四个重点，做到“言必责实、行必责实、功必责实”。一方面，大力推进领导作风转变。认真贯彻落实民主集中制，健全重大事项集体决策制度，规范民主决策和议事程序，推行重大问题决策、重要人事任免、重要建设项目安排、大额资金使用等票决制，防止决策失误、权力失控和群众利益受损等问题发生；弘扬求真务实的作风,推行“一线工作法”，增强领导力，强化执行力，提升工作效力，自觉把改革力度、发展速度和社会承受程度统一起来，不搞形式主义和形象工程，坚决防止“假、大、空”贻误事业、贻误发展；进一步精文简会，精简会议和文件,增强会议和文件的针对性、实效性，降低行政成本。另一方面，着力转变干部作风。教育引导干部破除官本位思想，强化执政为民理念，发扬“特别讲大局、特别讲付出、特别讲实干、特别讲纪律”的精神，带头干、带领干、带动干，认真履职尽责，努力为企业、为基层、为社会、为人民群众服好务，既要杜绝态度生、冷、蛮、横的现象，又要克服态度好不办事、推诿扯皮等行政不作为、慢作为、乱作为现象，脚踏实地，苦干实干，真正做到身入基层、心系一线，急群众之所急，解群众之所难，着力打造一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、公平公正、高效务实的工作团队；

　　二是大力改善民生。改善民生是践行“三个代表”重要思想的本质要求，是坚持以人为本、构建和谐社会和当前扩大内需的客观需要。在机关行政效能建设中，坚持改善民生主题，深化“以民为本、为民解困、为民服务”理念，切实履行“解决民生、落实民权、维护民利”的职责，以解决就业、社会保障、公共卫生、义务教育、贫富差距、物价上涨等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，在保障吃穿住行、柴米油盐等“物质民生”的同时，着力改善上学、就医、文化等“非物质民生”，大力发展社会事业、扩大公共服务、理顺分配关系、增加城乡居民收入、完善社会管理，重点实施好“五大工程”：实施就业与再就业工程，提高劳动者素质，增加就业岗位，营造创业环境，统筹城乡劳动力就业政策，实现人人有就业；实施劳动者权益保障工程，严格最低工资保障制，强化劳动保障监察，加大仲裁维权力度，构建和谐劳动关系，实现劳有所得；实施教育公平工程，统筹城乡教育资源，实行免费义务教育，加大对困难学生的资助力度，实现学有所教；实施社会保障工程，提高农村合作医疗和社会养老保险覆盖率，探索城镇居民医疗保险制度，加大经济适用房和廉租房建设，完善城乡居民最低保障制度，实现人人有保障；实施困难群众帮扶工程，逐步建立以制度性救助为基础、以专项救助为重点、以应急性救助为辅助、以配套性救助为补充的社会救助体系和由政府倡导、社会参与、慈善互助、结对帮扶等为主要形式的社会互助机制。坚持“借专家的智力，应对决策难题；借市场的引力，应对投资难题；借爱民的动力，应对群众难题”的原则，处理好经济发展好与快、发展动力内与外、发展近期利益与远期利益、制定政策对待富与贫四种关系，缩小收入差距，推进共同富裕；

　　三是大力推进发展。发展是社会主义的本质，是党执政兴国的第一要务，也是落实科学发展观第一要义。俗话说：巧妇难为无米之炊。发展是解决诸多矛盾的有效途径，只有发展了，改善民生、解决民生问题才有保障。加强机关行政效能建设，转变干部作风，切实保障和改善民生的目标在于推进发展、促进城乡统筹、实现共同富裕。目前，机关行政效能已成为区域核心竞争力的重要内容，实践证明，哪个地方在机关行政效能上狠下功夫，那个地方就能提供一流的服务，营造一流的环境，就能在区域竞争格局中赢得先机、掌握主动。要坚定不移地贯彻落实科学发展观，牢牢扭住经济建设这个中心，做到聚精会神搞建设、一心一意谋发展。坚持“推动科学发展”这一主题，树立环境就是资源、环境就是名片的思想，强化诚信意识、服务意识、发展意识、法制意识，努力营造优质的为政环境、投资环境、治安环境、舆论环境，凝聚人才、项目、资金、优惠政策等发展要素，推动经济社会又好又快发展。坚持“好”字优先，强化“无农不稳、不工不富、无商不活”的思想，优化产业结构，大力发展特色农业、新型工业、商贸流通和现代服务业，推动三大产业协调发展。坚持城乡统筹，深入推进农村改革，改造农业，缩小农村，减少农民，构建以工促农、以城带乡的长效机制,推进城镇化，建设新农村，着力建设资源节约型、环境友好型社会。坚持转变发展方式，提高自主创新能力，优化产业结构升级，提升发展水平,把着力点转到调整结构、促进协调发展、提高质量和效益上来，推进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，向依靠三大产业协同带动转变，向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。坚持改革开放，完善市场体系和所有制结构，深化财税、金融、投资等重点领域改革，采取积极宽松的财政货币政策，增加投资，扩大内需，促进经济社会持续健康发展。

　　(四)与时俱进，创新三大机制，构筑长效保障

　　俗话说：没有规矩不成方圆。加强机关行政效能建设，最根本的是要有一套可行的制度保障体系。只有工作理念内化于心，外化于形，固化于制，机关行政效能建设才能常态化：

　　一是创新干部管理机制。创新“广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力”的干部管理机制，打造一支能干事、敢干事、干成事的干部队伍，是提高机关行政效能建设的迫切需要。在坚持党管干部的原则下，进一步建立健全实用、高效的干部管理机制和公开、公平的选拔任用机制，创新充满活力的干部配置机制和科学、合理的激励机制，营造成就干部的发展空间，创造人尽其能的工作环境，留住能干事、敢干事、干成事的人才；开辟引入政策上的“绿色通道”，建立奖励机制，铺设成长平台，吸引干部；识人所长，给足空间，授之以实，用好干部。树立以人为本管理理念，坚持现代管理方法，追求管理的效率和民主，推行分类、合约管理，推进从以“事”为中心到以“人”为中心，从“独断式”、“监督式”管理到“参与式”、“激励式”管理，推进“人人有事做”向“人人兢兢业业做事”到“人人高兴地做事”转变，发挥每个干部的主观能动性，实现管理上的质的飞跃，全面提高机关核心竞争力。借鉴企业管理方式，引入竞争机制，运用“扁平化”管理模式，畅通信息流通渠道，推进干部理性化管理，解决层次重叠、中梗阻、运转效率低下等弊端，推进机关高效运转；

　　二是创新绩效考评机制。绩效考评是推进机关行政效能建设的重要环节。机关行政效能的高低、干部工作成效的好坏、群众对机关工作的满意程度，主要是通过绩效考评来反映的，建立科学的绩效考评体系，是提高机关工作效能、打造高效政府的现实需要。实践表明，创新绩效考评办法，全面考准考实政(业)绩，是提高机关行政效能的成功之道。在实际工作中，要坚持实事求是、公开公正、定性考评与定量考评相结合的原则，进一步扩大考评主体，加强考评队伍建设，扩大民意调查成分，健全社会评价体系，构建科学规范的评价主体体系，在“谁来考”上求突破。进一步转变考评观念，按精准化、具体化、数字化的原则，互动、科学地制定考评指标，分层量化权重分值，做到看数字又不唯数字，既有“规定动作”又有“自选动作，在“考什么”上求突破。进一步健全考评程序，转变考评方式、组织形式、考评方法、考评取向，变封闭考为开放考，变临时考为专业考，变单一考为综合考，变刚性考为灵活考，在“怎样考”上求突破。进一步用好考评结果，按照“规则在先”的原则，制定了考评结果运用的刚性规则，将绩效考评结果有效地运用于干部选拔任用、升降去留、教育培训、监督管理的全过程，在“怎么用”上求突破，提高工作效能，推进工作落实；

　　三是创新责任追究机制。推行行政问责制，目的是强化行政责任制，促使行政领导恪尽职守、严格依法行政，尽量减少和避免行政过错，确保政令畅通，提高行政效能和依法行政水平，建设廉洁、勤政、务实、高效政府。时下，“风暴式”问责体现的是一种“宽猛相济”的人治原则，让不少官员感到了“山雨欲来风满楼”的责任压力，虽然有一定成效，却也显现出一些弊端。建立和完善一套行之效的问责制度，做到准确、公平的问责，才能最大限度地让权力执掌者有职有责、任职负责、失职问责成为一种常态。依据现代责任政治的理念，权力与责任相对应是明晰问责的基本原则，按照法治的原则，遵循程序正义的要求，着力推进党政不分的政治体制改革,解决党委领导与政府担责的矛盾，推进集体领导、分工负责的领导体制改革，解决集体决策与个人担责的矛盾。以落实首问责任制、限时办结制和责任追究制为核心，抓住问责事项根本，做到问事必问人、问人必问责、问责问到底，缩小问责面，扩大教育面，认真解决责任主体不明确、重行政问责轻法律问责、重内部问责轻外部问责、重执行问责轻决策问责、重事故问责轻日常问责、重应对问责轻预防问责、重形式问责轻结果问责等问题。进一步理顺职责权限分工，规范行政问责的规则和程序，推进问责主体多元化，扩大和规范问责的领域内容，疏通问责通道，创新行政惩戒手段，明确问责的后续效力以及被问责官员“复出”的条件和程序，加强与党内监督、人大监督、政协和民主党派监督、司法监督、社会监督、舆论监督的密切配合，使“同体问责”与“异体问责”有机结合，形成行政问责强大合力。