公共管理行为

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什么是公共管理行为

  公共管理行为是指公共管理主体为实现一定的公益目的而实施的各种活动及其过程。

公共管理行为的分类[1]

  公共管理行为包括行政机关的行政行为和其他公共管理主体的行为两大类。

  一、行政行为

  行政行为是指国家行政机关行使行政权力、管理公共事务而作出的具有法律效力、产生法律后果、具有国家行政管理目的的行为。行政行为这一概念与法律对行政的约束紧密联系在一起,只要是行政行为,就全部都需要法律根据;带有侵犯公民权利、侵害私人自由等性质的限定性行政行为,是法律约束的主要对象。

  依据行政行为的方式和作用不同,可将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为两种。抽象行政行为指由行政主体制定和发布普遍性行为规范的行政行为,主要指国家行政机关制定和颁布各种行政规范行为,包括行政立法行政解释、制定其他规范性文件等行为。具体行政行为是指行政主体基于行政职权针对特定的人或特定的事项进行特定处理,直接引起权利义务法律效果的一种单方行为;它是指行政主体对特定对象的处理,并对其权利、义务产生影响的行为,如对某一公民或组织做出一个行政处罚决定、裁决一个行政复议案件等等。

  二、其他公共管理主体的行为

  其他公共管理主体由于类型各异、性质不同,其行为也各有差异。其他公共管理主体主要包括非政府公共组织、公益事业单位、中介组织和志愿组织等类型;这些公共管理主体基于国家授权、委托或合同方式进行公共管理活动,实施公共管理行为。这些公共管理主体的行为主要包括如下方面:

  (一)社会服务行为

  其他公共管理主体主要是服务性的社会组织,它们在各自的领域从事社会服务与公共服务活动,如教育、医疗卫生等公益组织就是直接提供教育服务和医疗卫生服务的。

  (二)社会管理行为

  一些其他公共管理主体依据有关法律法规的授权或有关机关或组织的委托,可以行使某些公共管理职能,从事社会管理活动。这些社会管理行为包括:

  1.行业管理服务。行业协会履行行业管理和服务职能,如《国务院关于组建国家电力公司的通知》规定,中国电力企业联合会履行对电力工业的行业管理和服务职能;行业协会可以制定本行业的自律性规范,制定行业规章、章程或规则等;行业协会可以对违反行业自律性章程的成员进行惩戒、处罚或奖励,如根据《中华人民共和国行政处罚法》第17条的规定,行政机关可以依照法律、法规或规章的规定,委托依法成立的管理公共事务的事业组织实施行政处罚

  2.审批或许可行为。审批或许可一般由行政机关作出,但在少数情况下,某些非政府公共组织,可根据公共管理相对人申请,通过颁发批文或许可证等形式,依法赋予其从事某种事项或活动的资格和权利。

  3.日常监督检查行为。某些社会组织经法律、法规授权或行政机关委托,具有对公共管理相对人的行为进行监督、检查的权力;如根据《基金会管理办法》第8条的规定,基金会对接受资助者使用资助资金的情况有权进行监督。如果发现不按原定的协议使用资金,基金会有权减少、停止或收回资助的资金。有些社会公共组织依法享有调查权力,如《中华人民共和国工会法》第16条规定,工会可以派出代表对所属工会组织所在的企业事业单位、机关就侵犯职工合法权益的问题进行调查,有关单位应当予以协助。

  (三)社会沟通与协调行为

  其他公共管理主体的主要作用是沟通政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民以及各社会组织与公民之间的相互关系,从而发挥其桥梁和纽带作用;其他公共管理主体一方面向政府反映社会组织、社会群体和公民的意见与建议,另一方面又协助政府进行政策宣传、指导和监督,从而更好地贯彻法律法规与公共政策。在现代巾场经济条件下,其他公共管理主体承担起了社会协调的行为,对社会多元利益主体之间的利益关系与行为进行协调,众多的行业协会、商会承担起了社会协调性职能,如根据《对外贸易经济合作部职能配置、机构设置和人员编制规定》,由进出口商会承扭进出口商品的价格市场客户(少数关系国计民生和特定商品除外)的协调职能。许多其他公共管理主体在市场调节和社会调节过程中,发挥着具体的调节作用,履行着许多社会调节性的行为。

  (四)社会评价与社会证明行为

  市场经济条件下,非常孺要具有专业知识和专门设施的机构对市场生产与消费主体的选择对象作出客观公正的评价,以便生产者和消费者择优选择采购对象和消费对象,评估、评级、鉴定、认证等其他公共管理主体就承担起了这种评价的职能;某些准公共组织可以依法对公共管理相对人的法律地位、权利义务或有关法律事实进行审核、鉴别,给予确认、认证等并予以宣告,如根据《中华人民共和国质量法》第9条和《产品质量认证管理条例》的规定,由产品生产销售、使用、科研、质量监督等有关部门的专家组成产品质量认证委员会,对企业的产品质量认证的申请进行了审查,经认证合格的,颁发产品质量认证书。有些准公共组织有权参与或负责对某些公共事务的监测或检验,如《公共场所卫生管理条例》第10条和第12条规定,各级卫生防疫机构负责管辖范围内的公共场所卫生监督工作,对公共场所进行卫生监测,对新建、扩建、改建的公共场所的选址和设计进行卫生审查,并参加竣工验收。许多准公共组织具有检验职能,如《中华人民共和国食品卫生法》第36条规定,省、自治区、直辖市人民政府的卫生主管部门,根据需要可以确定具备条件的单位作为食品卫生检验单位,进行食品卫生检验并出具检验报告。很多准公共组织都从事社会证明性的行为,如公证、鉴证机构等。

  (五)社会裁决行为

  在市场经济条件下,当事人可以自由选择裁决机构进行社会裁断。一些经济、技术国际贸易、海事等仲裁机构承担了大量的社会裁决职能,大大减轻了司法机关的压力,行政机关和单位的裁决性的行为不断弱化。如根据《中华人民共和国计量法实施细则》第37条的规定,县级以上人民政府计量行政部门负责计量纠纷的调解和仲裁检定,并可根据有关单位的委托,指定有关计量检定机构进行仲裁检定。

参考文献

  1. 李军鹏著.公共管理学[M].首都经济贸易大学出版社,2005
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