行政問責制

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行政問責制(Administrative Accountability)

　　行政責任是近代國家責任政治的產物，是“主權在民”及“權力分野”原則的必然要求。在政府管理中，行政與責任從來是一對孿生兄弟，有權力必須有責任制度約束。行政問責制是在行政責任基礎之上提出的一個新的概念。指涉行政問責制的概念內涵，有許多不同的釋義。韓劍琴認為，行政問責制就是指對現任各級行政主要負責人在所管轄的部門和工作範圍內由於故意或者過失、不履行或不正確履行法定職責、或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和後果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。

　　顧傑認為，行政問責制是指公眾對政府做出的行政行為進行質疑，它包含明確權力，明確責任和經常化、制度化的“問”——質詢、彈罷免等方方面面，是一個系統化的“吏治”規範。它不僅是指犯了錯、違了法要追究，其溯及範圍還包括能力不足，推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節”，公眾對政府行為以及政府本身的“合理懷疑”等方面。行政人員有義務就與其工作職責有關的工作績效及社會效果接受責任授權人的質詢並承擔相應的處理結果。

　　行政問責制是指特定的問責主體針對行政機關及工作人員等問責客體在行政管理過程中由於沒有或沒有正確履行法定的職責，影響了行政運行的效率和行政機關的口碑、信度或效度，甚至部分損害了行政管理相對人的合法權益，對其追究責任(此類責任包括政治責任、責任、崗位責任和道義責任)的一種制度。行政問責制是評估行政管理活動效能的一種原則或者說是一種檢驗行政活動運行效率的一種程式。

　　行政問責制的內涵主要包含以下幾個方面:

　　1.行政問責的主體，是指“由誰問”

　　行政問責的主體，既有同體問責，即行政系統自身層級的問責，也有異體問責，即行政系統以外的主體包括人大、各民主黨派、司法機關、人民團體、新聞媒體、公眾等的問責。異體問責較之於同體問責，更具有約束力和公信力。

　　2.行政問責的客體，也稱問責的對象，是指“向誰問”

　　行政問責的客體是各級政府及其公務員，但主要是負有直接或間接領導責任的領導者即各級政府首長及各職能部門的領導，以及不當履行職責和義務的公務人員。

　　3.行政問責的範圍，是指“問什麼”

　　不僅要對發生的重大事故問責，而且要對行政機關及其領導作出的錯誤決策問責，不僅要對濫用職權的行政作為問責，而且要對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責，問責不能僅局限於經濟領域的安全事故，對政治、社會等其他領域的事故也要納入問責範圍，不僅對犯錯違法要追究，甚至連能力不足、有損政府形象的小節等方面也要問責。總之，從管理不善、政績平平到用人失察、決策失誤等都應納入問責的範圍之內。

　　4.行政問責的程式，是指“如何問”

　　行政問責必須依照法定程式進行，涉及質詢、罷免、引咎辭職、責令辭職或辭退等方方面面的程式要求，如問責主體迴避的規定、質詢答覆時限的規定、問責人員組成的規定、罷免通過人數的規定、問責客體申辯程式的規定、聽證程式的規定、覆議程式的規定等等。

　　5.行政問責的責任體系

　　政府機關及其公務員承擔責任有四個層面:一是政治責任，即向執政黨和權力機關負責；二是行政責任，即向上級行政機關和行政相對人負責；三是道德責任，即向受害者和公眾負責；四是法律責任，即向相關法律規範負責，承擔法律製裁後果。

　　6.行政問責的後果

　　行政問責的後果是政府及其公務人員承擔相應否定性製裁的責任。承擔責任的主要方式有:公開道歉、責令作出書面檢查、通報批評、公開譴責、誡勉、引咎辭職、責令辭職、免職、撤職、行政處分、司法處理等。總之，行政問責製作為系統化的政府治理規範，明確權力、界定責任、健全程式和經常化、制度化的追究責任是其核心內容。需要強調的是，行政問責制是有效實現政府責任，建立和完善責任政府，實現依法治理，進而構建和諧社會的必由之路、理性選擇。

　　行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施並要求其承擔否定性後果的一種責任追究制度。與會同志認為，我國已進入發展的關鍵時期，科學發展、和諧發展、和平發展成為時代的主旋律。在經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深度調整，思想觀念深刻變化的大背景下，建立健全行政問責制，是強化和明確政府責任、改善政府管理、建設責任政府的本質要求；是推進依法行政、建設法治政府的重要保證；是加強對政府權力監督制約，提升政府執行力，建設效能政府的制度保障；也是“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”、建設人民滿意的服務型政府的迫切需要。提高行政效能,增強政府執行力和公信力，關鍵在於加強對權力運行過程和結果的監督與問責。

　　行政問責制度是在政治學、公共行政學以及法學等諸學科的理論基礎上產生的一種新的責任追究制度，它有其內在的價值理念。

　　首先，行政問責制的基本價值理念是政府及其公務員對人民負責，構建服務政府，即實現“對上負責”到“對下負責”的轉變。行政問責制的全部正當性在於“權為民所授”。根據人民主權原則，國家權力的本源在於人民。政府及其公務員必須處於人民的監督之下，一切政策和行為也必須以人民的意志為歸屬，即以民為本，對人民負責。行政問責製作為一種控制行政權力濫用和擴張的民主訴求和政治制度，其產生便是這種理念的邏輯結果。

　　其次，行政問責制的核心價值理念是政府及其公務員承擔責任，構建責任政府。從實質意義上講，一個政府只有在其能夠保障社會利益，促進社會意志所提出的目的，即真正履行其責任時才是合理、合法的。因此，代議民主政府在本質上也是責任政府。權力和責任是行政系統中兩個最基本的概念。承擔責任，是現代政府應具備的首要品質，也是當代政府一個非常明顯的特征。對於政府及其公務員來說，責任是第一位的，權力是第二位的。權力是盡責的手段，責任才是其真正屬性。責任政府意味著政府及其公務員應積極地對立法機關及其制定的法律負責，很好地回應、滿足和實現民眾的正當要求，負責任地行使權力。只有對民眾負責且權力受到限制的政府才是責任政府。在責任政府理念之下，行政責任與行政權力是對等的、平衡的，政府及其公務員行使的每一項權力背後都連帶著一份責任。而行政問責制秉承“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”的理念，突出了公共行政管理中行政權力與行政責任之間的一致性，其實質在於防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權力”的行為，也將著力強化“無功便是過”的新為官之道。可見，行政問責制正是現階段構建責任政府的關鍵和題中之義。

　　再次，行政問責制的重要價值理念在於控制政府及其公務員行政權力的濫用和擴張，構建有限政府。在行政活動中，作為行政主體的政府及其公務員與相對方處於非對等的地位。同時權力本身具有腐蝕和擴張性質，孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人使用權力一直到遇到界限的地方纔休止。”[孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1961年版，第154頁。]因此，“行政權的行使與其公益目的的相偏離的現象是無法避免的”。[羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第5頁。]由於受中國傳統“官貴民賤”觀念與“畏官”心態的禁錮，加上法律制度不健全等因素的影響，目前我國“人治重於法治”的現實並沒有完全改變。從這個意義上說，控制政府及其公務員行政權力的濫用和擴張，有其合理的理論基礎和現實依據。行政問責製作為我國幹部制度改革和行政體制建設的一項重大舉措，強調“權為民所用”的執政理念和權力與責任的不可分離性原則，強調越權無效原則，提倡陽光行政，把公民參與問責作為重要方式之一。隨著行政問責的經常化和程式化，必將有利於控制行政權力的濫用和擴張，實現行政權力與公民權利之間的和諧互動，加快構建有限政府的步伐。

　　雖然我國的行政問責制在具體的實踐過程中產生了一定的積極效果，但作為一種在我國興起伊始的行政制度。在實施過程中也出現了許多亟待解決的問題。

　　(一)行政問責法制不健全

　　目前，我國尚無全國統一的關於政府問責制的法律，各地標準不一，甚至無法可依。關於問責制的法規、條例多散見於一些政策、文件中。這其中既有黨的條例，也有政府頒佈的法規，既有由中央部門出台的，也有不少是由一些地方政府制定的。我國現有的專門行政問責的立法形式也只是地方性的政府規章，法的效力不高、適用範圍不大。只有從國家意志的高度制定一部全國統一的行政問責製法才能從根本上保證行政問責的程式化、制度化和法制化。

　　(二)行政問責主體缺位

　　行政問責主體，即“由誰來問”，包括同體問責和異體問責。同體問責是指行政系統對其行政官員的問責。異體問責主要是指涉憲主體之間的問責，其中包括人大及其代表對政府的問責；中國共產黨及各民主黨派對政府的問責；新聞媒體對政府的問責；法院對政府的問責，當然也包括社會公眾對政府的問責。但就目前我國行政問責的實踐來看，我國所實施的行政問責大多是同體問責，異體問責很少涉及。

　　例如國內首個政府行政問責辦法《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》規定：本辦法所稱行政問責制，是指市人民政府對現任市政府領導，市政府各職能部門、直屬機構、派出機構、直屬事業單位和各區縣(市)政府的行政主要負責人在所管轄的部門和工作範圍由於故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和後果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。從這一規定可以看出，行政問責指的是同體問責，沒有提到異體問責。代表人民直接監督政府的國家權力機關和政府問責的真正決定主體——人大，作為異體問責的核心並沒有發揮對政府事前監督和事後問責的作用。而且由於同體問責是一種政府內部利益相關者的責任追究機制，因此異體問責的缺失使得行政問責的監督力和威懾力下降，問責制流於形式。所以，實施行政問責制還必須加強異體問責，強化人大的監督力和問責手段，提升媒體的輿論監督和公民參與監督。

　　(三)行政問責客體模糊

　　責任主體的權責不清是行政問責客體模糊的根源所在。實施行政問責的前提是職權劃分明確，責任主體清晰。我國仍處於漸進式改革的過程中，政治體制和行政體制改革還沒有完全到位。這就使得政府官員權責劃分模糊不清、交叉重疊、有權無責、有責無權的現象時有發生，這在一定程度上影響了行政問責制的實施。一旦發生重大事故、決策失誤、工作執行不力等現象，責任由誰來負、負什麼樣的責任等一些問題就具有很大的不確定性。相關部門推諉扯皮，推脫責任，以至於出現了“誰都有責任，誰又都沒有責任”的狀況。這樣，權責的模糊不清必然導致關於責任主體的爭論，影響行政問責制的實施效果。“沒有明確的責任體系的問責制不僅僅是一種擺設，而且有可能成為權力鬥爭的工具”。

　　(四)績效問責機制空缺

　　績效問責是在考察政府績效水平的基礎上啟動問責程式的一種行政問責形式，體現了社會對政府績效水平的一種基本期待以及政府對其行為效果所承擔的責任。績效問責關註的是官員的政績和貢獻。而在我國目前的行政問責實踐中，並沒有涉及到因政府績效不佳而引發行政問責的事件。如果行政問責僅僅關註“行政失當”和“行政不作為”而導致的重大事故和損失，那麼政府官員會忽視自己的真正使命和責任，滋生“不求有功，但求無過”的消極政績觀和“無為而治”的工作理念。而績效問責作為追究政府官員績效責任的一種活動，會對政府官員施加一種新的壓力。促使其摒棄懶散的工作作風和無為的消極理念，克盡職守，盡職盡責，從而保證了政府的高效運轉，提升了公眾對政府的滿意度。

　　(五)被問責官員復出機制缺失

　　在全國的行政問責風暴中，許多的政府官員在問責聲中下馬。然而，下馬的官員能否“東山再起”成為了一個在行政問責實踐中引人關註的問題。誠然，這些被問責的官員仍然具有被重新啟用的權力，問題是他們的復出理由是否合理、程式是否履行、民意是否徵詢、考察是否到位，這就需要一套完善的被問責官員的復出機制。否則就違背了行政問責制對下馬官員懲罰的初衷，弱化了問責的警示作用，造成了問責乏力。

　　(六)行政問責文化匱乏

　　行政問責文化是人們對於行政問責制及其實踐的態度、情感和思想的綜合體，是行政問責的靈魂。責任意識淡薄，人治大於法治，權力問責、“官本位”的思想及在其基礎上形成的傳統的官場文化對我國政府的影響還在一定範圍記憶體在，行政人員觀念沒有轉變，在建設責任政府和服務政府的今天，還認為“官即管”還把法律制度當作是管理人民的手段，而不是約束自己的工具。而且民眾還缺乏民主意識，在行使權利的時候表現出一定的冷淡與隨心所欲。乃至對社會不公的逆來順受，很難對現實生活中的政府責任缺失進行有

　　效監督與質問。可見，行政文化缺失嚴重阻礙著行政問責制的推行，行政問責文化匱乏已成為行政問責制度化的重要障礙。

　　(一)健全行政問責的相關法制

　　依照事實和法律規定來問責是行政問責發展的現實路徑。雖然中央和地方已經頒佈了一系列的行政問責法規和地方性的規章。但是，就總體而言，我國行政問責的法律規定仍然比較零散和薄弱，缺乏一部有關行政問責制的全國統一的法律。“從法理上說，科學的行政問責制是不存在此地的政府和公務員要被問責而彼地的政府和公務員不需要被問責的現象，它應該是指向所有政府和所有公務員。同樣，科學的行政問責制是不存在此地的政府和公務員這樣被問責而彼地的政府和公務員那樣被問責的現象，它應該是統一的。”行政問責不僅要有法可依，而且要有科學的良法可依，這樣才能實現從“權力問責”向“制度問責”的轉變。鑒於此，建議在條件適當的時候制定一部全國性的《行政問責法》，從而明確行政問責制的問責主體、問責客體、問責範圍、問責主體和問責客體各自的權利和義務、問責的方式和程式、追究責任的形式等，確立如果公民、法人和其他組織因政府拒絕履行法定義務而遭受損失，可以向法院起訴的原則，完善被問責官員復出機制，等等。同時，我國還要加強相關法律制度(如行政程式法)的制定工作，建立健全行政問責的法制體系，早日實現行政問責的制度化。

　　(二)強化異體問責

　　從現代民主政治的理論與實踐看，行政問責制的核心在於異體問責。異體問責是一種更符合民主政治要求的問責方式。因此要強化行政問責中的異體問責。首先，加強人大的監督，啟動人大的問責機制、質詢機制，保證人大的罷免權，將人大的質詢對象由國家機關擴大到國家機關工作人員。從而發揮人大事前、事中和事後一系列的對政府的監控作用，保證行政問責依法依程式進行；其次，培育成熟的公民社會，推進公民問責。成熟的公民社會是行政問責良性運行的一個重要前提。加強對公民的宣傳和教育來提高公民的權利意識和法制觀念，培育人們的“公民意識”，使公民積極主動地參與問責，保證政府行為順應民意，提升政府責任；最後，加強民主黨派、媒體、及第三部門的問責，使異體問責全面有效地落到實處。

　　(三)加強績效問責

　　績效問責作為公共責任的一種追究方式，是行政問責制的有效補充。績效問責的實施對政府官員提出了更高的要求和期望。合法的行動並避免不良後果的產生僅僅是底線目標，達到政府所期望的理想狀態才是績效的最高標準。如果政府活動的實際結果未達到政府績效的底線指標，就意味著政府組織未能實現組織目標或者公務人員未能達到履行職責的基本要求，也就意味著政府組織及其公務人員可能會因此承擔相應的責任。如果政府活動可以高於底線目標，就應給予獎勵。這樣不僅可以鞭策政府官員積極工作，而且績效問責以明晰的政府績效指標為依據，也便於社會和公眾對政府組織及其公務人員進行監督。

　　(四)塑造行政問責文化

　　責任意識淡薄，人治大於法治，權力問責、“官本位”思想及在其基礎上形成的傳統的官場文化對我國政府的影響還在一定範圍記憶體在，制約了制度問責的構建，是建設責任政府的阻礙。要建設民主、法治的責任政府，就要強化政府及其官員的責任意識，培養其政治品德，提高政府官員的政治素質，加強對“問責”的認識，增強政府的公信力和親和力，與公眾間建立起相互信任，從而建立以民為本、對民負責、為民服務、權責制衡的全新的問責文化。