政府績效

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

政府績效（Government Performance）

　　政府績效是指政府在社會經濟管理活動中的結果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現其意志過程中體現出的管理能力，它包含了政治績效、經濟績效、文化績效、社會績效四個方面。

　　經濟績效是政府績效的核心,在整個體系中發揮著基礎性的作用。維持經濟持續發展,社會財富穩定增長,是政府績效的首要指標。社會績效是政府績效體系中的價值目標。實現經濟績效的目的,就是為了實現社會績效,保持國家安全、社會穩定,居民安居樂業。政治績效是整個政府績效的中樞。實現經濟績效和社會績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。

　　國內外許多學者專家對績效作了種種歸納，結論不盡一致，但有一點卻達成了共識：績效要素是一個結構。“3E”即經濟、效率和效果，曾被西方學者認為是績效的“新正統學說”。隨著新公共管理運動的深入，質量也日漸成為評估的主流範疇，圍繞質量形成的指標數量不斷增加。儘管說，經濟、效率特別是效果的提法都蘊含有質量的內容，但明確把質量的概念單列出來、凸顯出來是前所未有的，這是改革的成果，是新時期績效的重要標誌。此外，公平、責任等指標，也逐漸成為建構績效體系的基本要素。

　　1. “3E”要素結構

　　國外對政府績效的研究以及政府績效管理運動已開展多年，與之有關的術語和概念既多且雜，如投入/輸入(input)、產出/輸出(output)、結果(outcome)、影響(impact)、價值(value)、目的(aims)、目標(objectives)、對象(targets)、金錢的價值(value for money)等等。經過實踐的檢驗，3E 指標，即經濟(economy)、效率(efficiency)與效果(effectiveness)，已成為“分析績效的最好出發點，因為它們是建立在一個相當清楚的模式之上，這個模式是可以被用來測評的。”^[1]

　　(1) 經濟。在評估一個組織的績效時，首要的一個問題便是—— 該組織在既定的時間內，究竟花費了多少錢？是不是按照法定的程式花費金錢？這是經濟指標首先要回答的問題。經濟指標一般指組織投入到管理項目中的資源水準，它關心的是“投入”的項目，即如何使投入的項目作最經濟的利用。換句話說，經濟指標要求的是以儘可能低的投入或成本，提供與維持既定數量和質量的公共產品或服務。經濟指標並不關註服務的品質問題。

　　(2) 效率。效率要回答的首要問題是“機關或組織在既定的時間內，預算投入究竟產生了什麼樣的結果”。效率指標通常包括：服務水準的提供、活動的執行、服務與產品的數量、每項服務的單位成本等。如醫院可以計算病人的求診人數；圖書館可以衡量借書冊數；大學可以用學生接觸老師的時數衡量其成果。因此，效率簡單地可以理解為投入與產出之間的比例關係，效率關心的是手段問題，而這種手段經常可以貨幣方式加以表達和比較。效率可以分為兩種類型：一類是生產效率(productive efficiency)，它指生產或提供服務的平均成本。另一類是配置效率(allocation efficiency)，指組織所提供的產品或服務是否能夠滿足利害關係人的不同偏好。也就是說，政府部門所提供的種種項目中，如國防、社會福利、教育、健康等，其預算配置比例是否符合人民的偏好順序，能否接近帕雷托最優(Pareto Optimality)，即資源的配置能否產生最大多數人的最大利益。傳統經濟學家認為，當供給者和製造者都有相當數目時，市場本身就具有這種達到最適境界的機能。不過，如果消費者沒有太多選擇時，能否達到帕雷托最優，則是一個問題。

　　(3) 效果。以效率作為衡量指標，僅適用於那些可以量化的或貨幣化的公共產品或服務，而許多公共產品或服務在性質上很難界定，更難量化。在此情況下，效果便成為衡量公共服務的一個重要指標。效果關心的問題在於“情況是否得到改善”。這樣，效果通常是指公共服務實現標的(targeting)的程度，又可成為公共服務對於標的團體的狀態或行為的影響，如福利狀況的改變程度、使用者滿意程度、政策目標的成就程度等。因此，效果指公共服務符合政策目標的程度，通常可以用產出結果與政策目標的要求相比較進行判斷，效果關心的是“目標或結果”。效果可以分為兩類：一類為現狀的改變程度，例如國民健康狀態、水質的凈化程度、道路的耐用程度；另一類為行為的改變幅度，例如以犯罪行為的改善幅度來衡量刑事政策的效果，用接受輔導的病情改善狀況來衡量社會工作的效果等。

　　英國財政部對“3E”的界定如下：“經濟——指輸入成本的降低程度。在實踐中，它通常以低成本投入而獲得的金錢節省為量度，如通過市場檢驗或使用較低等投入(如用二等郵票代替一等郵票)而獲得的成本降低。效率——一種活動或一個組織的產出及其投入之間的關係。最常用的效率測定的概念是勞動生產率及單位成本。效果——指產出對最終目標所作貢獻的大小。”

　　英國審計委員會認為資金的價值表現在三個方面：經濟、效率和效益，因而對政府績效的審計應該從經濟、效率、效益三個方面來展開。其中，審計委員會對“3E”的界定如下：“經濟是指用儘可能少的成本去購買規定的質和量的輸入物品。效率是運用儘可能少的資源來提供規定的質和量的服務。效益是指能使地方政府實行它的政策和目標而提供正確的服務。”1989年，英國審計委員會又對經濟、效率和效益重新進行定義。產出被重新定義為：“利用已有的資源或實際提供給公眾的服務。”結果被定義為：“對於使用者來說，這種服務的最終價值或者利益是迎合使用者需要或實現它的根本目的。” 效率涉及的是輸入與產出的比率關係，效益涉及的是產出/結果與工作目標的關係。產出與結果的重新定義帶來了效率與效益定義的變化，而這些變化在一定程度上反映了人們對效益、質量和顧客滿意程度的越來越多的關註。

　　根據學者塔爾伯特(Talbot)的分析，目前，美國的行政機關運用3E 的情形相當普遍，其中至少有68%的政府機關使用“效果”指標；14%使用“經濟”指標；8%使用“效率”指標。在實際的績效衡量過程中，通常都以3E 指標為關鍵性的思考主軸。在經濟指標內，考慮“成本”與“資源”；在效率指標內，考慮“資源”與“產出”；在效果指標內，考慮“產出”與“結果”。在這樣環環相扣的過程中，觀察其對標的團體所產生的“服務水準”與“接收比率”。

　　2. 3E+質量要素結構

　　在對績效的節約和效率方面關註達十幾年之後，現在公眾、政界、管理界和專業界人士開始關註服務質量所產生的結果。用“質量”這一概念比用“效果”更容易表達這種關註。如今，“全面質量管理”、“質量周期”、“質量保證”、“質量控制”、“競爭求質量”等術語以及“公民憲章”等持續性質量改進運動在公共部門和公眾中越來越倍受青睞和歡迎。“服務質量”作為考慮績效問題的基礎得到廣泛的認同，並有可能在今後成為改進績效的主要推動力。

　　英國學者奧克蘭指出：“不管政府還是私營部門，全面質量管理都是整個組織改進競爭、高效、韌性的一種好的途徑。”香港政府在2000年出版的《績效評估的漸進指南》這樣寫道：“單位成本固然重要，但它只是一個要素，只是一個比較容易評估的要素，在績效結構中，還有質量、成效等其他關鍵因素。”清華大學公共管理學院的鄧國勝博士在其所著的《非營利組織評估》一書中認為，項目評估應該包括投入指標、結果指標、效率指標、效能指標和質量指標等幾種基本的類指標。“質量(quality)” 指標也逐漸成為評價政府績效的一個重要標準。

　　3. 3E+質量+公平、責任、回應等要素結構

　　還有一些學者認為，公平、回應、責任也應成為評估的主流要素。傳統上，公共行政與管理重視效率、效果，而不大關心公平問題。自新公共行政以來，公平問題日益受到廣泛的重視，併成為衡量政府績效的重要指標。公平作為衡量績效的指標，它關心的主要問題在於“接受服務的團體或個人都受到公平的待遇嗎？需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務”。因此，公平指標通常針對接受公共服務的團體或個人所質疑的公正性而言，通常無法在市場機制中加以界定出來。公平的指標相當難以衡量。

　　美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆、拉里·施羅德和蘇珊·溫在其合著的《制度激勵與可持續發展》一書中就把經濟效率、通過財政平衡實現公平、再分配公平、責任和適應性等五個要素作為績效評估的總體標準。美國學者詹姆斯·Q.威爾遜也認為政府的績效評估應包括責任、公平、回應、效率和成本等五個類指標。1997年，美國政府生產力研究中心出版《地方政府績效評估簡要指南》，概括性地提出了評估的生產力、效果、質量和及時四大類指標標準。美國政府責任委員會架構的評估模式包括投入、能量、產出、結果、效率和成本效益以及生產力等六種類型指標。2000年7月，國際行政院校聯合會在我國國家行政學院舉行年會，會議的中心是加強質量管理，提升服務水平，中外專家就是圍繞著增進政府的責任性、回應性和效率等基本類指標展開討論。亦有一些學者以發問的形式提出績效的類指標：這個服務的代價值得嗎？這項被提供的服務或被完成的工作是否準時完成？這項被提供的服務或被完成的工作是否做得“合適”？顧客是否滿意？他們認為這樣一種表述與績效評估的價值取向更加吻合，更富有親和力。

　　總之，從發展的趨向看，績效越來越成為一個包括3E、質量、公平、責任、回應等在內的綜合性的要素結構。英國學者大衛·米斯頓在1985年提出了確立指標的九項原則：有助於闡明組織目標；對政府活動的最終結果做出評估；作為管理激勵方案的一種投入；使消費者做出合理選擇；為承包或私人服務提供績效標準；顯示不同服務活動在致力於方針及進一步調查研究的激發物；協助決定服務水準的最大消耗率，以獲取預定目標；顯示可能節省的領域。實際上這九項原則是績效的一個綜合性表述。既然績效是一個比效率更寬廣、更複雜的概念，是一個講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規範與柔性機制相統一的範疇，評估也就不可能只有效率這樣一個單純的類指標要素。

　　從單純語義學的角度看，“績效”表示成績，成效。“成績”指工作或學習的收穫，強調對工作或學習結果的主觀評價。“成效”指功效或效果，強調工作或學習所造成的客觀後果及影響。“績效”則是對二者的綜合。英文performance 和achievement均有“成績和功效”的含義，前者是外延廣泛的基本概念，後者側重依靠努力和技巧取得成就。所以，相對而言，performance用於指代“績效”的概念更合理。

　　“績效”這個概念的複雜性主要在於對績效與效率關係的理解。儘管學術界有人從狹義和廣義的角度來解釋“效率”，筆者以為，這樣容易造成概念混淆。嚴格意義上的“效率”就是指投入與產出之間的比例，力求以最少的投入獲得最大的產出。“績效”是一個與“效率”有聯繫又有區別的概念，是一個包括“效率”但又比“效率”更為廣泛的概念。尼古拉斯·亨利認為：“效率(efficiency)指以最少的可得資源來完成一項工作任務，追求投入與產出之比的最大化。而有效性(effectiveness)則是指註重實現所預想的結果。”政府績效與行政效率一樣，講求行政組織和人員在行政活動中所獲得的各種直接的和間接的、有形的和無形的、定性的和定量的行政效果同所消耗人力、物力、財力、時間等因素之間的比率關係，力求以最少的行政消耗獲得最大的行政效果。但政府績效又不能簡單地等同於通常所說的行政效率。行政效率講求的比率關係多是針對具體的行政行為，側重於行政內部關係，主要依靠辦事制度、崗位責任制度等剛性規範作為促進機制，衡量行政效率高低程度主要是通過行政後果來顯示；而政府績效涉及的主體行為既有具體的行政行為，亦有抽象的行政行為。政府績效更註重外部的行政與社會、行政與公民的關係。政府績效的有效運作不僅要依靠辦事制度、崗位責任制度等剛性機制，而且還十分重視工作作風、工作態度等柔性機制。

　　首先，效率是傳統的行政管理的核心命題，是政府如何管好自身的內部機制，主要通過組織、領導、人事、體制等基本主題體現出來。績效當然註重公共管理的內部機制，但它更要關註政府與社會、公民的關係，要以社會、公民的滿意程度作為最終標準。我國一些地方政府熱衷形象工程，不惜花費人力、物力、財力，屢造“政績”，甚至還得到領導賞識，但這樣的“政績”並不一定就是社會所需要的，並不一定就是公民所滿意的。可以說，西方國家新公共管理運動的本質就是政府績效管理，而新公共管理區別於傳統行政管理的一個重要標誌就是顧客取向，顧客滿意成為衡量政府績效的重要指標。1993年，美國政府發表《戈爾報告》，報告第二章以“顧客至上”為題，開篇建議“傾聽顧客的聲音——讓顧客做出選擇”。1993年9月，時任美國總統的柯林頓簽署了《設立顧客服務標準》的第12862號行政令，與之相對應，1994年，美國國家績效評論專門出版了《顧客至上：為美國人民服務的標準》一書，分別介紹政府各部門的服務標準。

　　其次，效率講求投入與產出的比率關係，具有明顯的速度、經濟等數量特征，績效不僅要求數量指標，而且更重視質量品位，要求政府提升服務水平，保證服務質量，在“好”字上做足文章。質量與公民滿意度是密切聯繫的，公民滿意度就是質量高低的重要指標，此外，質量還要有差錯率、合格率、優秀率、服務便利程度、反應速度等具體指標。新公共管理運動在很大程度上就表現為追求服務質量的運動，在這場運動中，全面質量管理、持續性質量改進、質量周期、質量控制等企業管理的核心內容被引進政府。英國是新公共管理運動的重要旗手，其“公民憲章”(即服務承諾)、“競爭求質量”等改革項目直奔質量主題。英國政府內閣辦公室有一份文件專門對政府績效的質量概念做出界定：“通過調動所有人員的潛力，以最低的成本滿足確認的顧客要求。”當時的在野黨工黨專門為此發表《質量街》宣言，當然，作為一個政黨，特別是在野黨以此為題，肯定有它的政治考慮，但是，宣言中提出的質量審計、質量委員會等思想，對於促進績效管理無疑有積極的作用，質量問題可以作為政治競爭的一個砝碼，這也從一個側面說明瞭質量的重要性。1986年，法國的經濟和財政部在部長領導下設立若幹質量小組，開展了一場頗有聲勢的質量運動，1987年，法國的一份政府報告指出，質量一說使“讓用戶滿意的思想成了公共服務部門的邏輯中心”。

　　再次，效率本源是一個經濟上的概念，傳統行政管理研究的效率也是從以企業為主要研究對象的普通管理學嫁接而來的。經濟學意義上的效率註重節約成本，追求低投入、高產出。績效不單單是一個經濟範疇，它還具有倫理、政治的意義。施蒂格勒曾經指出：“最大化的國民收入……並不像用我們政府所採納的政策來評價的那樣，是我們國家唯一的目標——而且，正如實踐所揭示的那樣，政府的目標比法學和經濟學的教授們提出的那些目標更具有權威性。”德國行政學家漢斯·班貝格認為：“節約開支才是首要任務而非所謂提高效能，成本核算和績效指標體系將會導致忽略外部經濟、社會環境的影響。成本核算是一項內部合理化而不是項目或社會合理化的技術。”以效率至上為取向，公平就難有空間，至多做到兼顧公平。而在績效的框架里，公平具有非常重要的位置。公平是政府，特別是政府的基本功能設計，是彌補市場機制不足的優勢特征，社會保障、社會秩序等都是公平功能的具體載體。“雖然效率準則規定稀缺資源應被用到其能生產最大純收益的地方，但公平的目標則可能緩減這一目的，有利於特別是非常貧窮的人群的設施得到發展。”無論是作為主權者，還是作為被管理者，或是作為弱者，公民評價政府行為的重要指標就是公平。單純追求效率，可能還會和民主發生衝突，民主註重程式，要求廣度，效率和民主在時限、節奏上的矛盾，也只有通過績效加以協調。

　　最後，效率提高主要依靠制度規範等剛性機制，而績效還要涉及管理作風、管理態度等柔性機制。提高績效不僅要解決“門難進、事難辦”，還要解決“臉難看”，單純的效率無法對這個問題提供答案。“大多數人在同政府打交道的經驗中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天，人民期望著被當作顧客受到尊重——甚至受到政府的尊重”。 可以說，效率是一個單向度的概念，而績效卻是一個綜合性的範疇。政府績效是一個影響因素、測量機制等諸多方面都比行政效率更為複雜的範疇，在整個行政管理過程中，是一個比行政效率更為核心的焦點。政府績效可以定義為政府在積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規範與柔性機制相統一的基礎上，獲得的公共產出最大化。正如美國行政學家英格拉姆指出的：“有許多理由說明為什麼政府不同於私營部門。最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是所追求的唯一目的。比如在世界上許多國家中，公共組織是‘最後的依靠’。它們正是通過不把效率置於至高無上的地位來立足於社會。”

　　國外政府績效評估現狀

　　以政府為對象的績效評估始於20世紀50年代美國的績效預算制度,興起於20世紀70～80年代。從此時開始掀起巨大改革浪潮的各國政府重塑運動,強調顧客取向和以結果為導向的政府管理,無一不將績效評估放在首要位置。英國、美國、澳大利亞、丹麥、芬蘭、挪威、紐西蘭、荷蘭等國家都引進並實施了政府績效評估,並將其視為提高政府的工作績效,改善政府在公眾心目中的形象的有效途徑之一。

　　1.美國。

　　如前所述,20世紀50年代,美國開始推行績效預算制度。1973年,尼克鬆政府頒佈了“聯邦政府生產率測定方案”,依據這一方案,有關部門擬訂了三千多個績效示標,由勞工統計局對各個政府部門的工作績效進行統計分析。到了20世紀90年代,一方面,民間對政府績效評估開始關註,如曾任卡特總統人事改革顧問、聯邦人事總署署長的坎貝爾在1990年退休後,創辦了名揚歐美的“坎貝爾研究所”,以民間機構的名義對政府展開了大規模的績效評估活動;另一方面,政府為了應對20世紀60～80年代政府管理中遭遇的經濟、社會、財政、政府信任等一系列危機,開始主動展開政府績效評估活動。

　　1993年,柯林頓政府頒佈了《政府績效與成果法》(TheGovernmentPerformanceandResultsAct,GPRA),並將其作為國家財政預算改革的舉措之一。根據GPRA的要求,美國所有的聯邦機構都要制定一個至少包括未來5年工作目標的戰略規劃,並將戰略計劃分解成年度執行計劃,同時每年都要對年度計劃執行的結果進行評價,形成年度計劃執行情況報告。戰略規劃、年度執行計劃、年度執行計劃情況報告將提交給國會中相應的專門委員會、美國審計總局以及行政管理和預算局。各機構的規劃制定情況及工作績效的評估情況將與來年的財政預算分配掛鉤。可以說,GPRA試圖通過運用財政撥款的杠桿去調節政府部門的工作績效,其特點正是在於將財政預算與政府績效緊密結合起來,以幫助政府決策者從整體的角度進行決策。GPRA頒佈後相當長一段時間內並沒有引起各政府部門的重視,直到1998年,前副總統戈爾多次強調提高政府績效的問題,才算得到貫徹和廣泛的重視。

　　2.英國。

　　1979年,英國撒切爾夫人當選首相後,推行了“雷納評審”,對公共部門的績效進行調查評估。雷納評審針對公共部門中人們相當熟悉並司空見慣的事務提出問題和置疑,以便發現存在的問題和不足,從而提出提高效率的具體方法和措施,並廣泛徵詢意見。在相關人員對這些方法和措施達成共識後,由被評審單位的負責人組織實施改革的具體措施。1980年,英國環境事務部率先建立了“部長信息系統”,集目標管理與績效評估於一體,旨在向部長提供全面、規範的信息。隨後, 撒切爾政府頒佈了“財務管理新方案”,要求政府的各個部門樹立濃厚的“績效意識”。1983年,英國衛生與社會保障部第一次提出了較為系統的績效評估方案,在衛生管理部門與衛生和服務系統內實施運用。1987年,著名的《下一步》報告(《改變政府管理:下一步行動方案》),將提供公共服務的職能從政府各部門分離出來,成立專門的半自治性的“執行局”來承擔這種職能,以提高政府提供公共服務的效率。這些舉措又都進一步促進了英國政府績效評估的實踐。

　　3.澳大利亞。

　　澳大利亞審計署從20世紀70年代初期開始對聯邦公共部門開展績效審計。當時主要是適應建立高效率政府的要求,提高公共資源的使用效率和效果,改善公共管理水平和公共服務質量。1997年,議會通過的《1997審計長法案》規定了審計長作為聯邦公共部門的外部審計人員,享有對聯邦政府部門、事業單位和公司及其下屬單位進行績效審計的權力。

　　我國政府績效評估現狀

　　在我國,隨著政府目標責任制的推行,政府績效評估問題已經成為理論界和實踐界研究的熱點問題。但是我國政府績效評估無論在理論還是實踐上都極不成熟。

　　1.理論研究為主,與政府績效管理實踐脫節現象嚴重。目前,有關政府績效管理的研究在學術界是一個熱門話題,但是在研究人員當中以高校教師為主體,政府部門的主動參與甚少。高校教師多受西方績效管理思想的影響,對我國政府績效管理提出了許多自己的看法,其中不乏精辟見解。但是,政府部門作為研究對象,對政府績效管理的研究參與甚少。有些政府部門拒絕為學者們的研究提供數據,造成實證研究方面的停滯,還有的政府人員常常將政府績效等同於公務員評估。

　　2.政府績效管理在評估環節上缺乏科學、明確的評估標準、規範的評估程式。政府部門的績效評估大致可以分為三種:普適性的政府機關績效評估、具體行業的組織績效評估、專項績效評估。目前,大部分政府部門都沒有建立科學的評估指標體系。沒有標準,自然談不上評估結果的客觀性、有效性。另外,政府部門評估多處於自髮狀態,評估過程與結果存在很大的隨意性,甚至完全錶面化而流於形式,使政府績效評估失去其應有的意義。

　　3.在績效評估的形式上趨於單一,缺乏全面有效的監督。目前,政府部門的評估主要以上級對下級的評估為主,政府自評為輔。一般而言,政府首腦只需要獲得上級的好評就能夠得到提拔,這種績效管理方式促使其將上級的評估指標擺在第一位,而忽視社會公眾的利益與需求。因此,我國政府績效管理缺乏社會公眾與專家的參與,媒體的監督甚少,不夠開放、透明。