行政文化

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行政文化(Administrative Culture)

　　所謂行政文化，是指在一定的經濟、政治和文化環境中形成的關於國家行政活動的行政精神、行政意識、行政價值和行政心理的總和，是行政機關及其工作人員應具備和遵守的理想信念、價值觀念、道德標準、行為模式、生活方式及人際關係等各種生活準則與行為規範的總稱。

　　行政文化主要具有以下功能：

　　1、導向功能，即使人們在潛移默化中接受認同的價值、行為取向，使成員目標與整體目標趨於一致；

　　2、聚合功能，通過共同創造的精神文化，在組織成員中達成共識，形成強大的向心力、凝聚力；

　　3、調節控制功能，通過約定俗成的規範或共同價值準則規範約束成員的行為、思想，調節矛盾、衝突等不和諧因素；

　　4、改造更新功能，新的先進的治理理念通過行政文化灌輸到成員的思想中，促進成員思想觀念的更新，從而推進行政組織更新變革。

　　1．歷史性。

　　行政文化是一種歷史現象。首先，行政文化的出現需要一定的社會條件，行政文化的形成是人類社會發展到一定歷史時期的產物。就人類歷史而言，行政文化的出現以國家行政活動為前提，是社會私有制、階級、國家等歷史現象的伴隨物。其次，行政文化隨社會行政實踐的發展而發展，不同歷史時期的行政實踐，都有與其相適應的行政文化，相同時期的不同歷史條件，亦會造成行政文化的相應變化。

　　2．階級性。

　　行政文化在有階級的社會中，具有鮮明的階級性。行政文化的階級性質，根本的並不在於行政文化的問世以第一個階級社會為歷史條件，而在於行政文化在階級社會中，總是一定階級意志的表現，總是為一定的階級利益服務的。不同階級的行政文化，其階級性既有相互對立、對抗的一面，又有相互同一、轉化的一面，但前者更為直接，是階級性的主導性構成。行政文化的階級性，不僅是現實階級關係的反映，而且同時又是以往的階級關係的體現，但前者為基本屬性，具有不斷增強的趨勢，後者為次要屬性，處於逐漸消減的過程。

　　3．民族性。

　　行政文化的民族性，主要表現在特定行政文化的具體形式上，以及特定行政文化在其形成、發展過程中所形成的具體途徑和模式上。行政文化通過民族特性和民族形式的不斷發展，逐漸積澱成行政文化傳統，構成行政文化特色。由於任何行政管理，其對象無非由人與社會活動所構成，因此，民族特性在行政文化乃至行政實踐中，都具有十分重要的作用。在現代社會，國際交往的頻繁和複雜，保持行政文化的民族性，已成為國際社會普遍關註的課題。

　　4．變動性。

　　行政文化處於不斷變化和發展之中，其間新的文化成因不斷出現，並註入行政文化的歷史長河中，使其具有更為生動多採的內容與形式。同時，舊的文化構成或因時代變遷而消失，或因條件變化而演變。行政文化此消彼長、一生一滅、時顯時隱、或強或弱的變動，實質上是社會實踐及其歷史條件變化的體現。行政文化的變動作為對社會變化的體現，可以是滯後的，也可以是前瞻的。滯後性的變動，往往是被動的，有的由於難以及時適應社會變革而成為歷史進步的阻礙。前瞻性的變動，是對社會變化的主動意識和自覺適應，不僅體現著社會變化，而且對行政改革以及其他相關的杜會變化起著積極引導和促進作用，成為歷史進步的動力。

　　5．連續性。

　　行政文化的連續性有兩重含義：一是指任何具體的行政文化，都是以往存在的行政文化的某種延續、繼承或揚棄，同時又都具有時間與空問上的推移性，具有向其他類型行政文化滲透、轉移和演變的可能。二是指作為人類社會整體的行政文化的連續性。這種整體性的文化連續性，從量上看，只要存在行政活動，其延續便是無限的，其發展是不可間斷的。從質上看，這種歷史連續，主要體現在對優秀的行政文化遺產的繼承與發揚等方面。行政文化的連續性，其基礎歸根結底是社會物質生產發展的歷史連續性，起直接作用的是社會行政實踐的歷史連續性。

　　在現實生活中，行政活動與其他社會活動既有區別又密切相關，相互滲透。因此，就文化形態看，行政文化與其他社會文化現象是對立統一的辯證關係。行政文化的形成、變化和發展，既受到哲學世界觀、政治思想體系、法律意識、價值觀念以及一般的社會道德倫理和心理的影響、制約、作用，同時又反作用於這些文化現象，影響、制約著這些文化現象。行政文化與其他文化現象不僅相互聯繫，而且在一定條件下，又是可以相互轉化的。

　　1．行政文化的關係性構成。

　　任何行政關係均由行政主體與行政客體組合而成，由於主客雙方在行政關係中的不同地位，從而形成不同的文化形態，進而共同構成特定的行政文化。

　　(1)主體行政文化。

　　主體行政文化是指在行政管理過程中，實際擁有和行使行政權力的個體或組織的行政意識。主體行政文化的核心。是對行政權力性質的確認、維護和使用，它直接決定著特定行政文化的本質屬性與基本特征，是構成特定行政關係的主導因素。

　　(2)客體行政文化。

　　客體行政文化是指行政管理過程中，不直接行使國家行政權力並作為行政管理對象的個人、群體和組織的行政意識，其核心是對行政主體的行為合理性的評價，其評價標準會因各自利益的不同而呈現多樣性。當行政客體認為行政主體行為合理時，易與主體形成同一性的行政文化，相反，則難以形成同一性的行政文化。若行政主體的行為被行政客體評價為不合理，並長期得不到調整和改善時，會造成行政文化主客體間的異質性，甚至帶來意識形態的危機。因此，客體行政文化在行政文化的構成中，雖不居於主導地位，但仍具有不可忽視的作用。

　　2．行政文化的發生性構成。

　　行政文化的發生一般經過行政心態、行政意志、行政規範和行政評價等階段，這些階段的文化現象為行政文化發生性構成的基本要素。

　　(1)行政心態。

　　行政心態形成於行政活動的起始階段，並隨行政活動的展開而不斷變化。行政心態是人們對具體行政活動所持的情緒、感知方式和態度的總和。如對既定行政方針和原則的積極響應或消極抵觸，對某一行政計劃和方案所表現出來的成竹在胸或無所適從，對將實施的政策和措施的鄭重其事或漫不經心。行政心態有三個特征：一是產生的自發性、非理性；二是表現的不穩定性；三是影響的潛在性或阿在性。

　　(2)行政意志。

　　行政意志是人們決心達到某種行政活動目的而產生的精神狀態，是行政心態上升至理性的強化結果。行政意志的表現形式有二：行政觀念與行政活動中的行為傾向。前者如“一切行政活動以為人民服務為最高宗旨”、“所有公務員都是人民服務員”等觀念；後者則如平時人們常言的“思想準備”、“思想一致”和“準備著，為……而奮鬥”等對行為起直接控制、指導的決心或決定等。行政意志的形成，實質上是人作出某一行政行為時在對錯之間、善惡之間、道德與非道德之間實行的選擇。因此，行政意志有著強烈的目的性、目標性，是人的主觀能動性的重要體現。

　　(3)行政規範。

　　行政規範作為確定或指導各種行政關係、行政活動的標準和規則，既是行政意志的最集中體現，也是行政意志轉化為行政實踐後的合理性成果。其表現形式包括成文規範，也包括行為規範或典範。行政規範的主要特性有三：一是協調性，行政規範是道德性規範與法規性規範的有機統一，體現了兩者功能的協調一致；二是原則性，行政規範以正向或反向方式承載著種種行政原則；三是外在控制性，各種行政文化對於人的行為均有一定控制性，但行政心態與行政意志的行為控制是內在的，其實現過程是由內向外的逐漸顯現，而行政規範的控制作用是在主體之外存在的，其實現過程則是由外向內的不斷內化。

　　(4)行政評價。

　　行政評價是特定意識形態下，人們對社會實際存在或可能發生的各種行政行為所作的價值判斷，以達到存真去偽、揚善抑惡的目的。行政評價一般分為社會評價與自我評價兩種形式。社會評價主要指社會輿論，其中包括一定社會集團和階級有意識、有目的地通過輿論工具所傳播的正式社會輿論，也包括人們白髮產生並自然傳播的民間輿論。社會輿論在性質上有進步與落後之分，在作用上有積極與消極之別。自我評價主要藉助於內心信念或主觀意志的作用，在評價中，個體自身既是評價者。又是被評價者。與社會評價相比，自我評價更為深刻、直接、迅速，是形成良好行政文化不可缺少的重要構成。在行政評價中，自我評價實質上反映著社會對個體行為的一般評價，因此，在一定意義上，自我評價是行政精神構成由較低層次上升至較高層次的層級性行政文化。對於這三類行政文化，本章另有專題分節論述，在此不作詳述。此外，依據不同的文化傳統，行政文化還有民族性構成，依據不同的階級意識形態，可將行政文化的構成作階級性區分，等等。

　　1．行政文化對內向性行政的作用。

　　內向性行政即行政者對其機關內部事務的管理活動，行政文化對這一行政活動所起作用，主要表現在三方面：

　　(1)對行政組織形式的影響。

　　任何具體的行政組織形式都是人們選擇的結果，其中不僅客觀存在的管理需要、行政條件和資源狀況制約著人們的選擇，而且行政主體對行政方式、組織制度和管理模式的認同與否亦決定著這一選擇。這種主體認同過程，就是傳統行政文化與新生行政文化成分在同一意識形態下的合力過程。在客觀因素大致相同的情形下，人們會因行政文化的差異而選擇不同的組織形式，而在客觀因素基本相異的條件下，人們亦會由於行政文化間的同一性而選擇相同的組織形式。同時，行政文化在行政組織形式的改革或變化中，同樣起著重要作用。

　　(2)對行政觀念的影響。

　　行政觀念的形成與演變，離不開認識由感性至理性的內在過程，即人在實踐基礎上，對客觀存在及其規律的感知、分析、判斷、推理等一系列活動，在這些活動中，人的心理活動、道德要求和精神狀況始終起著重要作用。行政文化因自身性質的不同，會對實踐作正確的或錯誤的指導，也會對客觀現實作真實的或扭曲的反映，更會對行政觀念的內涵作科學的或荒謬的解釋。這些，都是行政觀念建設所不應忽視的。

　　(3)對行政風氣的影響。

　　一個國家、一個行政組織或人員，擁有什麼樣的行政風氣，往往受到文化背景和文化環境的制約，以及歷史的、現實的文化的影響。符合併能反映社會發展規律的行政文化，不僅能在觀念層次上引導良好的行政風氣的養成與發展，而且能在人的心理與日常行為方式上發生作用，以漸變的方式改變著人的習慣和氣質。

　　2．行政文化對外向性行政的作用。

　　外向性行政即行政者對國家事務和社會公共事務的管理活動，行政文化在外向性行政活動中，其作用主要表現在：

　　(1)廉潔行政的保障。

　　廉潔行政是社會利益的集中體現，也是行政組織得以有效運作和長期存在的根本所在。廉潔行政的保障，離不開法治，更離不開行政文化的“心治”。行政文化能滲透人心，影響人的道德要求和人生價值觀念，起到法治手段難以起的作用。

　　(2)高效行政的條件。

　　行政效率的有無與高低，關鍵在於人的思想、精神和作風等主觀因素，並非設備、手段和規則等客觀物質條件。相等的設備，同一手段和相同的規則，由於人的主觀因素不同，其效率會有天地之別。行政者的高效行政思想，為爭取高效行政而艱苦奮鬥的精神，從實際出發、實事求是的工作作風，這些既是以往優秀的行政文化的積極成果，又是現實行政文化對高效行政的有力保障。

　　(3)民主行政的條件。

　　民主行政具有明顯的階級內容，直接受行政文化的影響，其中除民主觀念的影響外，還受道德意識、政治觀念和法律思想的制約。行政者為達到其行政目標，須依靠一定的民主手段和方式，為此，極需要以文化傳播的方式宣傳、灌輸民主行政的觀念，維護其民主的階級性質，實現民主的有效性。從這個意義看，行政文化建設是實現民主行政不可或缺的條件。

　　(4)政治文明的促進。

　　行政文化既是政治文明的體現，並受政治文明的制約，又是政治文明的重要構成，對政治文明的建設與發展發生能動作用。行政文化對政治文明的促進，就我國而言，主要在於三種方式：一是通過行政體制的改革。為政治體制改革的推進積聚動力；二是通過社會主義行政法制建設及其完善，促進整個國家的政治生活在法制的軌道上健康發展；三是通過執政方式的不斷改革與完善，促進黨的政治領導方式的改革和執政能力的增強。