行政價值

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行政價值(administrative value)

　　所謂行政價值是指行政活動對人的需要的滿足和實現。

　　(一)界定的前提與依據

　　從理論上說來，根據有關價值的關係屬性論，行政價值是行政價值主體需要與行政價值客體固有屬性之間的一種肯定或否定關係，而這種關係是在特定行政實踐過程中形成的。其結果是，一方面，行政價值本身是由主體需要、客體屬性與行政實踐活動這三個相互依賴的基本要件所共同構成的一個具有自身特性的有機整體，呈現出各構成要件本身所不曾具有的新的關係性功能屬性。如此，我們能夠把行政價值看作是一個具有整體性特征的有機系統，也就是由若幹次級子系統整合而形成的一個系統。另一方面，作為一種實踐活動，任何行政價值過程都是具體的，在特定環境中發生與發展著；行政環境不同，不僅具體實踐過程，就是行政價值主體需要結構，客體屬性結構等都會出現出不同的特質。簡言之，行政價值本身與其發生環境之間又存在著另一層次的關係屬性：行政價值的形成、存在、發展與演變都離不開特定的環境。

　　根據系統論與生態學一般原理，有著內在整體性特征，且在與外在環境互動過程中實現自身存在與發展正是構成有機體系的基本特征。與此同時，有關行政價值發展歷史的研究也表明，在人類社會實踐中，不同的行政價值體系也會對其外在環境產生顯著的影響與反作用，不同的行政價值體系與其外在環境之間存在著明顯的對應關係，併進而構成具有歷史線性遞進關係的整體性特征。

　　由此可見，行政價值構成了一個有機系統，與外在環境之間存在著相互依賴關係，進而共同構成一個新的、更高層級的整體系統。簡而言之，行政價值與其外在環境之間的關係具有生態系統的一般特征。這構成本文運用生態學理論與研究方法構建行政價值問題研究的分析架構的理論前提，也是我們能夠對行政價值進行生態學界定的根本依據。

　　(二)行政價值的生態學內涵

　　行政生態研究是通過對行政系統與外在環境之間的相互影響進行研究，進而分析與闡明行政系統存在與運行過程的一種研究方法或理論架構。根據生態學基本原理，任何行政系統都是由一定子系統所構成，必須在一定環境中存在與運行，並與外在環境相適應，以實現有機體與外在環境之間的動態平衡關係。相應地，作為有機體系的行政價值也具有類似屬性。同時，根據關係價值論，行政價值的各個基本構成要件包括主體需要、客體屬性與行政實踐。行政價值實際上是這些更次級系統之間相互一致性或說相互適應性的功能體現。

　　具體地，從生態研究的角度來把握，行政價值這個概念具有以下基本內涵：

　　1.行政價值是一種關係範疇。這是行政價值範疇的本質屬性。行政價值不等同於價值客體的功能或作用屬性，也不等同於價值主體的客觀需求，更不等同於主體價值觀等主觀範疇。用系統論觀點進行解析，行政價值本質上就是特定生態系統內部不同構成要件在相互作用過程中表現出來的一種關係性功能屬性。這種關係屬性是一種不同於構成部分自身屬性的整體性功能屬性或說新型屬性；而價值客體屬性、價值主體需求或主體價值觀等都只是這個系統的構成部分或說子系統的自身屬性。簡而言之，只有行政價值這一關係屬性才構成該系統的整體性功能屬性。

　　2.行政價值是一個有機整體。行政價值是由價值主體需要、價值客體屬性與行政實踐過程等三個基本要件所共同構成的一個有機整體。三個要件相互依存，相互作用，缺一不可，只有在它們相互依存與作用過程中才能呈現出行政價值這一整體關係性功能屬性。這正是行政價值能被看成是一個有機體——行政價值體系的基本依據。由此，行政價值體系的基本構成包括主體需要、客體屬性與行政實踐等三個基本構成部分或說子系統。

　　3.行政價值體系的實現是一個動態過程。行政價值並不是其構成要件的簡單累加，是一種不同於其各個構成部分自身功能的整體性功能在形式與結構上的表現。因此，行政價值作為一個有機系統離不開該種功能得以發生與表現的動態過程。這一過程就是行政價值三個構成子系統之間相互依存與作用的過程，存在著特定行政價值功能得以發生的過程機制。離開了這一過程機制，行政價值就不可能產生，也無從談起。這正是一般價值的實踐屬性在行政價值領域的表現，也是作為關係形態存在的行政價值範疇得以發生的基本前提。事實上，有關行政價值的生態研究主要就是對這一發生過程及其機制的研究。

　　4.行政價值體系是一個特定生態系統的構成部分。行政價值離不開特定環境而獨立存在。生態研究的基本理論前提是，任何系統都只能在一定的環境中存在、生存與發展。一般說來，行政價值環境既要對行政價值體系的存在形式與結構產生影響，也是特定行政價值體系得以發生與存在的客觀基礎與依據。行政價值功能正是在構成要素之間以及它們與外在環境互動過程之中得以發生的，並與外在環境共同構成一個新的有機系統——行政價值生態系統。有關特定行政價值體系的研究，不僅要研究各構成部分及其互動機制，還要研究它們與外在環境之間的互動過程——也就是所謂生態發生過程。只有如此，才能真正弄清楚特定行政價值體系的真實發生與發展過程。

　　因此，從生態學研究角度，行政價值這個概念可以界定為這樣一種系統，即在特定環境下，由該系統的三個基本構成部分——即行政價值主體需要、行政價值客體屬性與行政實踐過程在相互作用過程中所形成的一種新的關係性功能系統，或者說該系統產生的依據——也就是所謂新的整體性功能就是在三個子系統之間實現了一致性或說相互適應性關係；這種關係的存在類型及其結構都要受外在環境的制約，與環境之間存在著更高層次的互動與適應性關係。簡而言之，行政價值就是各構成要件所共同整合而形成，併在與外在環境互動過程中形成、發展，以各構成子系統之間的一致性功能關係為本質特征的一種系統。

　　根據生態學基本理論，行政價值是由其基本要件所共同構成的一個有機系統——行政價值體系；這個系統又在與外在環境的相互作用過程中形成了一個更高級的系統——行政價值生態系統。行政價值生態系統(簡稱為行政價值系統)是特定行政價值體系賴以存在、運行與發展的母系統。要想運用生態學原理對特定行政價值體系進行系統、科學的研究，首先就必須對其賴以存在的生態系統——行政價值系統的結構進行研究。這包括對行政價值體系的外在環境結構及其內在結構進行分析。

　　(一)行政價值體系的環境構成

　　特定行政價值體系的環境，在這裡是指處於行政價值體系邊界之外，能夠對行政價值體系的存在、運行與發展產生影響的各種條件、事物與情景的統稱。如此，則環境構成要素幾無窮盡，但其中不少要素對特定行政價值體系的影響往往極其微弱、或相當曲折迂迴。因此，對全部環境因素都加以分析，既不可能，也不必要。依美國行政學者雷格斯的觀點，按其與行政行為關係密切程度，行政環境要素可分為無感覺因素和敏感因素兩種。前者指與系統影響關係不夠密切的因素，後者則指與系統有直接交互影響關係的環境因素。在分析行政環境時，一般只需對其中的敏感因素進行分析。基於這一觀點，在對特定行政價值體系的環境構成進行分析時，一般只需結合行政管理實踐，對影響該體系的所謂敏感因素進行確定與分析即可。

　　值得註意的是，對於不同的行政價值體系，所謂環境因素在構成上可能存在著根本性差異。根據雷格斯的觀點，即使是所謂敏感因素，又可以分成三種：獨立因素、依變因素與互依因素。其中，獨立因素是指對行政價值體系單方面產生影響的那些因素，依變因素相反，而互依因素則是指與行政價值體系存在雙向影響關係的因素。雷格斯指出，並無必要對所有敏感因素都進行研究，具體要研究哪些因素要看研究課題而定。由此，在對不同行政價值體系進行環境分析時，首先得具體確定其外在環境的各種敏感因素及其類型；然後再視研究課題需要選定具體的環境研究結構。因此，行政價值體系的環境構成是一個動態變數體系，在研究時必須進行具體確定。

　　(二)行政價值體系的部分性結構

　　所謂部分性結構，在這裡是指行政價值體系各構成子系統的內在結構。部分性結構是行政價值體系得以產生的前提條件，構成對行政價值體系進行結構研究時的重點對象。

　　1.行政價值的主體需要結構行政價值的主體需要結構首先涉及到價值主體是誰，或者說行政價值要滿足誰的需要這個問題。筆者認為，行政價值主體歸根結底只能是具體的人，即行政系統的構成個體以及個體所組成的不同人類群(團)體。至於主體的具體構成，是需要進一步加以明確的問題。另一方面，行政價值主體的需要才是價值的直接構成要件，而且，受主體的知識、能力、情感等種種主客觀原因的影響或制約，不同價值主體，乃至同一價值個體，在不同環境中的價值需要都可能有所不同。因此，行政價值主體需要結構並不是一成不變的。

　　此外，值得強調的是，根據關係價值論，作為價值構成部分的主體需要具有客觀性，但它還具有內在性特點。由此，要對主體需要構成進行具體分析並非易事，往往很難直接進行。

　　2.行政價值的客體屬性結構行政價值客體就是行政價值的組織載體和承擔者，是由行政組織與工作人員所共同構成的行政組織系統。

　　但是，客體本身並不是行政價值的直接構成要件，它的各種相關屬性才是。一方面，客體屬性通常是多樣的，具有特定的內在結構與層次性；另一方面，雖然只有與價值主體需要有關的客體屬性才能納入行政價值體系的客體屬性範圍，但價值主體需要具有動態性。這就使得客體的各種屬性都具有進入行政價值客體屬性範圍的潛在可能。為此，行政價值的客體屬性也具有體系性，其結構也會有一個不斷演變的過程。因此，對行政價值客體屬性結構的研究，一般不可能，也不必要對客體所有的屬性進行一一研究，而是要根據所研究的特定行政價值體系乃至整個行政價值系統的自身特征事先進行界定，然後選擇一些起關鍵作用的客體屬性進行研究。

　　當然，相對於行政價值的主體需要結構而言，行政價值的客體屬性結構具有更為明顯的直觀性，一般可以通過具體指標體系進行研究。比如說，行政組織的規模大小及法制化程度等因素都屬於行政價值客體屬性的範疇，這些因素的研究明顯地比對特定行政價值主體需要結構的研究要具體、明確且可行得多。另一方面，行政價值客體及其屬性構成本身是行政系統實現行政價值的工具，也是歷史行政價值體系在機構與組織上的沉澱與體現。因此，對特定行政系統歷史價值體繫結構的確定一般可以通過研究其客體結構屬性來加以實現。

　　3.行政價值的實現過程結構行政價值是在主體需要與客體屬性相互作用的行政社會過程——也就是所謂行政實踐中產生與實現的。這一實現過程既要受主客體種種正式、非正式關係模式的限制，也要受環境因素的影響與制約。在不同的政治—社會條件下，行政價值的主體需要與客體屬性相互作用的渠道、程式及方式，也就是所謂過程機制都會有所不同，在不同環境中都會體現出不同結構性特征。通常，即使主體需要與客體屬性完全相同，由於價值實現的過程結構存在差異，最終形成的價值會在存在形式乃至內容上出現重大不同。這或許正是不同國傢具有相類似的行政主體需要和客體屬性，但各自產生的行政價值體系在存在形式與構成上卻存在巨大差異的原因之一。

　　(三)行政價值體系的成分性結構與指標體系

　　如上所述，行政價值體系各構成要件都具有多樣性、層次性與動態性特征。相應地，由它們整合而成的行政價值體系在實際成分上就具有多樣性與層次性特征。這使得行政價值體繫結構研究還應該包括對該體系的成分性結構進行描述和說明。所謂成分性結構，就是特定環境下行政價值體系所包含的基本行政價值種類及其分佈特征。其中，分佈特征就是不同類型行政價值在整個價值體系中的重要性程度或說所占比重。簡而言之，從定量分析的角度，行政價值體系是各種不同類型行政價值所構成的一個集合，所謂成分性構成則是這個集合的分佈性特征。但是，作為一種關係屬性，行政價值不具備直觀性。同時，各種行政價值一般缺乏共同的衡量標準從而無法直接進行分佈特征分析。因此，要對行政價值體系的成分性結構進行研究，事先必須建立一個可以把各種行政價值類型容納進來的指標體系，再通過該指標體系進行結構分析。為此，這要從行政價值的自身屬性與基本構成方面入手。

　　根據前文分析，行政價值體系是由主體需要、客體屬性與行政實踐過程等三個要素互動而形成的社會行政實踐過程的一種輸出。在日常生活中，這一社會行政實踐過程的直接輸出就是各種行政措施，行政價值體系正是通過這些措施來體現與實現的。因此，我們完全可以通過為實現行政價值而採取的行政措施的發生及構成來實現對特定行政價值體系的結構分析。其中，特定行政措施採取或說發生與否意味著某種一致性關係或說行政價值的存在與否，而各種行政措施的構成則可以用於對不同行政價值的分佈特征進行分析。因此，特定環境下全部行政措施組合的結構就是該環境下行政價值體系成分性結構的直接體現形式，特定行政價值體系的成分性結構正可以通過行政措施及其構成來衡量。

　　不過，行政措施一般具有多樣性與權變性特征。因此，對行政措施的研究也必須進行一定程度的抽象與歸納，併在此基礎上有所為有所不為。筆者認為，日常的行政措施或說行政輸出基本上可以歸納為三大類，即組織設置因素、行政規制因素與財政支出因素。相應地，為構建行政價值研究的生態理論架構，本文選定以下因素構成其指標體系，

　　1.行政機構設置及其構成。行政機構是行政價值賴以發生與實現的載體與基本工具，特定行政價值體系的分佈特征首先要從行政機構的結構中得到體現。該指標主要涉及行政系統的組織編製因素，主要包括有無行政機構的設、撤、並事件發生，不同機構的人員編製規模及其變遷，各類機構的規模比例關係及其變遷，等等。

　　2.行政規制規模及其結構。行政規制是行政權力機關為履行行政職能而使用的一種主要行政措施。

　　而且，相對於其他行政行為，從統計學上講，行政規制是一種更便於收集與研究的經驗對象。具體地，行政規制指標應該包括行政規制的規模及其變遷，各類行政規制的規模比例及其變遷，等等。

　　3.財政支出規模及其結構。行政系統的財政支出結構是行政價值體系的經濟表現形式，也是行政價值體系最為便利的衡量指標。一般地，該指標主要包括不同項目財政支出的比例結構及其變遷，同一項目財政支出規模的歷史變遷，總體財政規模的歷史變遷，等等。

　　從理論上講，要想較為全面地對行政價值體繫結構進行研究，應該對所有上述指標進行分析。不過，由於這些指標都可以從某一個側面較全面地反映出特定環境下行政價值體系的基本結構，也由於統計資料不太全面或不同指標所擁有經驗材料的全面性程度不一樣等原因，在對不同行政價值體系進行結構分析時，應該根據具體情況確定重點分析指標。

　　行政價值體系是由價值主體需要、價值客體屬性與行政價值實踐等要件在特定環境中相互作用所共同構成的一個有機系統。同時，行政價值體系不能孤立存在，其構成要件只能在特定的環境中通過與各種環境因素進行相互作用，才能維持自身的存在，進而促成並維持行政價值體系的存在。可以說，行政價值體系實際上是行政價值系統內在運行機制的產物或說結果；行政價值體系本身也只有在與其環境的相互作用過程中才能不斷地存在、發展與演化。因此，如果要對特定行政價值體系進行生態研究，就必須對由它與外在環境共同構成的更高級系統——行政價值系統的運行機制進行研究。只有如此，我們才能較好地瞭解行政價值體系及其內在結構是如何形成和發展演化的。

　　從理論上講，這裡所指的行政價值系統運行機制主要包含行政價值體系內部運行機制與行政價值系統內部運行機制——行政價值體系與環境之間互動機制兩個層次。借用系統論典型迴圈結構理論，可以把這兩個層次的運行機制分別定義為行政價值體系內迴圈機制與行政價值體系外迴圈機制。

　　如圖1 所示，行政價值系統運行機制可以解析為兩個次級結構：一個是方框內部所顯示的行政價值體系內迴圈機制，也就是行政價值體系三個次級構成要件之間的互動機制所構成一個系統；一個是方框與外在環境之間共同構成的一個生態迴圈系統，也就是內迴圈系統與外在環境之間的外迴圈互動機制。行政價值體系正是在這兩個迴圈系統的運行過程中形成、維持並不斷發展的。不過，根據系統論與生態學基本原理，這兩個迴圈機制是密不可分的。事實上，從圖示就可以看出，內迴圈機制只是外迴圈機制的一個構成部分。結合現代公共權力運行的一般原理，筆者認為，我們完全可以將行政價值系統運行機制看成是由若幹個階段性機制整合而成的一個有機系統。

　　(一)行政價值系統的輸入機制

　　任何系統都必須在環境中存在，需要從環境中輸入自身賴以維持的物質、能量與信息。行政價值體系實質上就是特定主體需要在行政管理過程中得到實現的結果與表現。因此，除了輸入其他任何系統賴以維持所必需的其他物事之外，對於行政價值體系而言，更為重要的是該體系的源動力，也就是各種行政價值要求的輸入問題。關鍵在於，這種需要必須由行政價值主體通過一定的機製表達出來併進而得到特定形式的確認。

　　這一過程就是行政價值的需要表達過程，該過程賴以發生的政治—社會機制也就是所謂的行政價值體系需要表達機制。當然，除了需求的輸入之外，還有整個系統賴以維持存在的各種其他外在資源、要素等的輸入，也是必不可少的。毋庸置疑，儘管由此還包含著伊斯頓所說的支持等其他非常重要的資源輸入與運行機制，行政價值要求輸入機制卻一般構成整個輸入機制的核心部分。除此之外，該系統輸入機制還應該包括有各種外在環境因素的影響輸入機制。由此可見，行政價值系統輸入機制是一個相當複雜的次級系統。

　　(二)行政價值系統的內迴圈機制

　　在這裡，內迴圈機制其實是行政價值體系三個基本構成要件之間的互動機制，是特定行政價值體系實現的過程機制。從政治學角度來看，這其實就是一個行政價值需要的合法化機制，也就是各種法定主體為使行政價值需要獲得合法地位，成為具有規範性約束力的行政措施加以實施，從而促成特定行政價值實現的系列程式所共同構成的行政價值實現機制。換言之，行政價值體系的內迴圈機制就是使經由各種機制確認之後的行政價值主體需要經過一定的行政價值實踐，在與行政價值客體屬性互動過程中促成行政價值載體——行政措施產生，最終促使行政價值得以實現的系列規章制度與程式的集合。簡而言之，該機制其實就是各種行政價值措施(產品)的生產與形成機制。事實上，參照伊斯頓的政治系統理論，或是用公共政策科學的術語來講，這一機制類似於公共決策機制。當然，在不同環境之下，就如同各國公共決策機制一樣，不同行政價值系統的內迴圈機制一般構成各不相同的複雜子系統。

　　(三)行政價值系統的輸出與反饋機制

　　行政價值系統輸出機制就是法定主體運用行政價值客體的內在屬性，促成行政價值得以具體實現的各種程式及其相關規章制度的集合。在行政實踐中，這其實就是各種行政機關及其工作人員賴以貫徹落實行政措施的各種行政管理運行機制的集合，也就是行政價值系統的執行機制。行政價值的反饋機制則是指對賴以實現行政價值的各種措施的運行情況及其影響進行反饋的系列渠道、程式與相關制度所構成的集合。

　　如果說行政價值輸出機制相對較為具體、明晰的話，行政價值的反饋機制卻是十分複雜的。在現代社會，尤其是在民主國家，行政價值反饋機制的主體幾乎囊括所有公民個人與團體組織，而其反饋途徑也是五花八門。事實上，行政價值的反饋機制與行政價值的輸入機制，尤其是與行政價值需要表達機制相互重疊。

　　此外，還有一種特殊的反饋機制應該加以強調，那就是所謂學術反饋機制，就是學術界以學術理論、觀點的形式對行政價值機制及其運行情況進行評估與反映的一種特殊反饋機制。筆者認為，在民主國家裡，對行政價值需要的表達、合法化及其執行等行政價值運行過程進行研究與評估，進而提出合理化建議，本身就是一種重要的行政價值反饋機制。

　　(四)行政價值系統的整合機制

　　所謂整合機制，是從一般系統論的基本原理——系統結構與功能上的整體性概念引申出來的一個新的概念與分析工具。在理論上，特定行政價值體系是由若幹種行政價值構成的一個有機整體。那麼，單個(種)行政價值的形成與整個行政價值體系的形成這二者之間究竟是一種怎樣的關係呢?一般系統論認為，更高級功能系統是由較低級系統通過各自功能的相互作用整合而形成。這似乎是說，行政價值體系是在各種成分性行政價值形成之後，再在它們之間的相互作用過程中整合而成的。由此，便產生了行政價值體系的整合機制問題，也就是特定行政價值體系如何經由各種具體行政價值整合而成的問題。但是，系統論又認為，任何一個有機系統都不能離開其外在環境而獨立生存，這意味著子系統的存在與維持又要受其母系統的影響與制約。因此，更高等級系統並不一定是在低級系統形成之後再形成的。作者認為，一般系統論只是解決了母系統與子系統之間在功能上的關係，也就是說，它只是說明瞭母系統的功能是由子系統在功能互動過程中形成的；至於究竟母系統整體性功能是形成於子系統的特定功能形成之後、同時，或是之前，這個問題的答案並不能從一般系統論中具體推斷出來。

　　這個關於整合機制的時間序列問題，從價值論來說，它實質上就是個體主義價值論與整體主義價值論的爭議問題。其中，個體主義價值論認為整體價值體系是各種個體價值形成之後的自然結果，而整體主義價值論則一般認為只有當整體價值體系形成之後才會出現有效的個體價值。筆者認為，在實踐中並不存在純粹個體行政價值的形成過程，但是，整體價值體系與個體價值是不可分離的，整體價值必須經由成分性個體價值的整合過程才能形成；而且，無論特定行政價值體系是如何經由個體價值整合而成的，我們還是可以通過分析價值體系的成分性構成——整合過程的結果的變化來認識這一整合過程，因為上文所謂行政價值體系成分性構成實質上就是這一整合過程在特定環境下的結果與表現。也就是說，通過對整合結果的形成與變化的過程及原因進行分析，我們可以認識行政價值體系的整合機制。因此，對於行政價值體系整合機制的研究，可以經由對其成分性構成的形成過程進行研究來實現。