行政管理規範

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　　所謂行政管理規範，是指由社會約定俗成或由國家機關明文規定的，要求國家行政機關及其工作人員在有效履行各項行政管理職能、行使國家行政權力的過程中應該遵守的各種行為規範、準則的集合。

　　具體地講，應該從以下幾個方面去理解行政管理規範的基本含義：

　　（一）行政管理規範或行政規範的實質是一種約束或限制

　　人類社會發展的實踐表明，任何一種公共權力，如果不受到適當的約束與限制，就會成為所謂的“絕對的權力”，而絕對的權力就會導致絕對的腐敗。行政權力作為一種公共權力，同樣應該受到必要的限制與約束。行政管理規範就是提供這種約束與限制的各種社會制度性因素的集合。

　　（二）行政管理規範的約束對象是各種行政權力及其行使過程，也就是各種行政行為

　　一般看來，行政規範的直接約束對象是國家行政組織及其工作人員。但是，一般說來，只有當這些組織或工作人員具體行使行政權力，進行某種行政行為時，才會受到相應的某種特定行政行為規範的限制與約束。而且，一旦不再是行政行為的實施者時，他們一般無須再受到這些行政管理規範的約束。因此，從規範本身的存在價值來分析，行政管理規範的最終約束對象應該是行政權力及其行使行為。

　　（三）行政管理規範的存在有其明確的目的性

　　從根本上來說，行政管理規範存在的理由或稱目的就是要對各種行政權力及其運行過程施加不同形式的約束與限制，確保行政權力得到合法合理的運用與實施。所謂合法合理，一方面是指要確保行政權力運用的合法性，就是要符合既定的各種規範的規定要求，在合乎規範要求的職權範圍內，運用合乎規範的行政管理手段，經由合乎各種規範向程式，確保國家法律法規與各項公共政策得到遵守和執行；另一方面，是指要確保行政權力運行的合理性，就是要符合科學原則與理性要求，確保國家法律與政策的實施過程符合效率原則。

　　（四）行政管理規範的存在形式或說表現形式是各種行為標準的集合

　　這些規範既可以是“約定俗成的”，也可以是“明文規定的”；既可以是通過國家強制力來保證實施的，也可以是通過行為實施者的自律行為來實現的。也就是說，行政管理規範具有多樣性。事實上，現代社會公共行政行為可說是五花八門，其規範要求自然各不相同。當然，隨著社會的發展變遷，民眾對行政系統的看法與要求也會不斷發生改變，行政行為的合法合理性標準也一定會進行相適應的調整。簡而言之，社會與民眾要求的多變性又會使行政規範呈現出動態性特征，而這就會進一步增加行政規範體系的複雜性與多樣性。

行政管理規範具體表現為行政權力及其運行過程應該遵循的多種多樣的行為規範。儘管這些規範在調整對象、實質以及存在目的等方面具有相同的特性，但是它們之間也存在著不一致的地方。因此，對行政規範的內容或具體構成進行具體說明，是很有必要的。但是，要分析行政規範的內容，說明其內在構成，首先就得選擇一個適當的分析角度，也就是行政管理規範分類標準。可以用作對行政管理規範進行分類的標準有很多，不過，最能反映不同行政管理規範之間的差異性，也是最常見的分類標準應該是以行政管理規範的產生方式與運行機制相結合而形成的這一綜合標準。根據這一標準，行政管理規範一般可以劃分為兩種基本類型，即行政法律規範和行政道德規範。

　　（一）行政法律規範

　　所謂行政法律規範，是指由各種國家機關所制定的，由國家強制力保證實施的有關行政管理的各種法律規範的總稱。它具有如下一些特征：

　　1. 制定主體的特定性

　　行政法律規範都是由國家機關制定或認可的，或者是由國家權力機關依照其職權範圍，並按一定的立法與決策程式制定出來的，具體表現為不同法律規範形式的成文性規範文件；或者是雖然未經國家制定，但已經實際存在併為人們所遵守的行為規則，經過特定國家機關予以認可後也成為具有法律效力的規範，如習慣法、司法判例等。簡而言之，行政法律規範必須是具有相應職權的各種國家機關，經過特定的決策與立法程式予以制定或確認之後，才能形成；沒有國家機關的合法制定或確認，就不能成為行政法律規範。

　　2. 調整對象的特定性

　　行政法律規範的調整對象是行政法律關係，也就是國家行政機關在行使國家行政權力、履行行政管理職能的過程中所形成的行政主體與相對人之間的權利義務關係。其中，當事人一方必須是國家行政機關或經其委托的機關、組織與個人。也就是說，必須有一方是代表國家履行行政管理職能的行政行為主體。這是將行政法律規範與其他法律規範區分開來的基本屬性。

　　3. 效力上的權威性、強制性與普遍適用性

　　行政法律規範作為一種法律規範，與其他種類的法律一樣，具有法定權威性，也就是對其調整對象——行政法律關係的主客體及其行為具有約束力。法律規範一經頒佈，在法定生效期開始之後，在管轄範圍之內，所有組織與社會個人都必須嚴格遵守，否則就會受到相應的行政與法律製裁。而且，這種約束力由國家強制力來保證實施，具有強制性特征。行政法律規範的這一基本屬性決定了它具有必須履行和不可違背的性質。否則，違反者就會依法受到行政處分、處罰，甚至受到更為嚴厲的法律製裁。此外，行政法律規範同樣具有普遍適用性這一法律特征。也就是說，它不針對某一個特定人或具體行為，而是對類似調整對象具有多次適用性。無論什麼行政部門或是行政行為，只要在行政法律規範的規範範圍之內，都要受到同等的規範與約束，違反行政法律規範之後都要受到同樣的行政處分或法律製裁。

　　4.行政法律規範類型的多樣性與效力等級上的層級性

　　如前所述，行政法律規範從憲法規範、普通法律，到行政法規，乃至於“紅頭文件”，類型多種多樣，數量眾多，內容極其龐雜，既沒有像民法、刑法那樣形成統一的法典，又存在極其複雜的存在形式與制定主體體系。所有這些都使得行政法律規範具有複雜的存在與表現形式，在規範類型上呈現出多樣性特征。但是，這些眾多的行政法律規範的效力並不一致，呈現出層級性特征。事實上，它們涉及法律規範的所有效力等級層次，從具有最高法律效力的憲法，到處於最低法律效力等級的地方性規章，甚至還包括沒有納入普通法律規範範疇的地方性政策規範。因此，這就要求行政系統及其工作人員在日常的行政管理過程中，要嚴格確保更高法律效力等級的行政法律規範，首先是國家憲法與基本法律得到遵守與有效實施，在行政執法過程中要杜絕“上有政策，下有對策”等不良現象的發生。

　　5. 行政法律規範的相對穩定性

　　行政法律規範的制定一般要遵循嚴格的制定程式，法律規範的出台也是極為嚴肅與慎重的。相應地，行政法律規範的變更、撤銷與廢止也一般要經過嚴格的法定程式。一方面，為確保行政行為的連續性和穩定性，對於用作調整各種行政法律關係的基本依據的行政法律規範，也要防止發生朝令夕改的現象。因此，行政法律規範一旦制定與頒佈，就獲得了一定程度的穩定性，不能隨意修改。但是，另一方面，相對於其他國家機關的活動與公共關係，國家行政管理活動以及各種行政關係又具有較強的動態性與靈活性，尤其是在社會變遷頻率加速的當今時代，行政管理活動及各種行政關係日益處於更為頻繁的變革要求之中。這就要求行政法律規範必須與行政管理實踐的這種發展趨勢相適應，適時地通過法律規範的調整、變更，以及時地對已經和正在發生變化的客觀形勢作出反應，從而推動和鞏固與社會發展趨勢相一致的行政管理法律規範體系的形成。這就要求行政法律規範不能過於僵化，而應該具有一定的權變性。正因為如此，行政法律規範的穩定性只能是相對的、動態的穩定性。

　　（二）行政道德規範

　　所謂行政道德規範或行政道德，是指國家行政機關及其工作人員在行使國家行政權力、管理社會公共事務與行政機關內部事務和提供公共服務過程中，應當遵循的具有行政職業特征的、調整行政管理主客體之間以及主體之間各種關係的道德準則與道德規範的統稱。它具有如下一些基本特征：

　　1. 政治性

　　行政道德規範是國家行政機關與行政人員的職業道德規範。國家行政管理工作的自身屬性決定了這種職業道德規範具有與其他社會職業道德規範不同的特征。其中，最根本的就在於它具有鮮明的政治性。原因在於，行政管理是國家行政機關及其工作人員行使國家行政權力、履行國家社會管理職能的一種公共權力活動，行政管理活動要體現與服從國家意志，維護與實現國家民眾的共同利益需求。為此，全心全意為民眾服務構成現代民主國家行政道德規範的最高道德準則；忠於政府，忠於國家與人民的意志和利益要求，勤政為民，也就構成行政道德規範的核心內容和最基本道德規範要求。所有這些使得行政道德規範必然具有鮮明的政治性特征。

　　2. 自律性

　　行政道德規範是行政行為主體在社會化過程中自發地形成與發展起來的，而且，規範的約束力與規範作用也主要是依靠人們的信念、社會輿論來實現和維持的。也就是說，它主要是通過行政主體基於內心信念和道德評價來規範與約束自身言行的方式發揮對行政行為的規範作用的。因此，行政道德規範的約束力是自我約束式的，具有自律性特征。行政法律規範則不一樣，它主要依靠一種外在的力量即國家強制力來加以維持和推行，因而表現為他律性。自律性是行政道德與一般道德的共性之一，也是行政道德規範區別於行政法律規範的最基本屬性。當然，行政道德規範的維持和推行也需要通過社會輿論來施加壓力。

　　3. 相對穩定性

　　與其他類型的道德規範相比，行政道德規範一旦形成，就更難以變更。這是由於行政系統及其運行過程具有相對於其他社會職業更為明顯的穩定性特征所決定的。任何道德規範一旦形成並被人們所接受，就會成為人們評價有關事件的一種標準，在短時間內往往是不會輕易改變的，行政道德規範也是如此。當然，這種穩定性並不是絕對的。行政道德規範的政治性特征就直接決定了在不同的歷史發展階段，政治結構的不斷調整與變遷必然也會帶來行政道德規範相應的變革。這些就使得行政道德規範的穩定性只是相對的。