大部制

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什麼是大部制

  大部制即為大部門體制,即在政府的部門設置中,將那些職能相近的部門、業務範圍趨同的事項相對集中,由一個部門統一管理,最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理,從而提高行政效率,降低行政成本

我國大部門體制的理論內涵[1]

  (一)大部制是我國政治經濟體制改革不斷深化的必然結果

  改革開放三十年來,我國的經濟發展取得了長足的進步,社會主義市場經濟體制的不斷完善對政治體制改革提出了新的要求。而作為經濟體制改革和政治體制改革之間聯結點的行政體制改革,已成為轉型社會的一個典型折射面和社會發展的重要推動力,它不僅可以作為經濟體制改革的延伸,也可以作為政治體制改革的先導。在新的形勢下,我國政府的微觀管理職能正在不斷減弱,由原先的經濟管理型政府向經濟調節、市場監管社會管理公共服務型政府轉變,這種角色的轉變對政府部門的機構設置、組織規模管理職能都提出了新的要求。大部門體制正是應這些社會發展的需要而出現的一種新的政府組織模式。具體來講,就是要依據職能的同質性對部門進行合併,儘量減少領導職數,整合編製和各種資源,避免因部門職能交叉、權責不清而導致的政出多門、相互推諉的現象,把部門利益限制在合理的範圍內。

  (二)大部制的核心和關鍵問題是政府職能的重組和整合

  從巨集觀上講,政府職能的整合涉及到政府與市場、政府與社會的關係定位、力量對比及組合方式等問題;從微觀上看,它與政府部門內部資源要素的配比平衡密切相關。此次的大部制改革,與我國以往歷次的改革實踐相比有著明顯不同。以往歷次改革核心是政府職能的轉變,通過政企分開、政社分開等多種形式把政府職能由微觀經濟干預轉向巨集觀經濟調節,涉及到職能內容的變化。而大部制對於政府職能的定位十分明確,即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務,如何對這些職能進行重組,使之整合在一個合理的政府機構框架下,是此次大部制改革的重點。因此,大部制改革實質上是對我國政府職能配比結構的調整,它外化為政府職能部門的重組。

  (三)大部制一個重要衡量標準是要在行政體系內部

  形成決策權、執行權和監督權的分立與協調如何按照“決策、執行、監督”相互協調、相互監督制約的改革思路,重構政府權力結構和政府的運行機制,是我國大部制改革的重點和難點。目前在我國行政系統內部,決策職能、執行職能和監督職能不分的現象十分突出,決策部門普遍受到執行利益的干擾,監督流於形式,導致問責十分困難。一些部門集決策和執行職能於一身,造成了“利益部門化、利益集團化”的後果。如發展改革部門既管巨集觀規劃又管具體項目審批,國土資源管理部門既管國土規劃又管土地審批和監督,等等。為瞭解決這些問題,就要在行政體系內部建立多層次的決策、執行與監督適度分離的運行機制,通過有效改革各類議事協調機構,設立專業的執行與監督機構的做法來增強“整體政府”的能力。由此可見,在規範職能的框架下,大部制按行政三分原則對政府部門權力做出了相應的調整和規範,契合了我國行政管理體制改革的內在要求和精神要義。

  (四)大部制是我國政府流程再造的一個重要環節

  傳統的政府流程基於專業化分工管理模式,是以職能為中心進行設置的。這種職能化管理模式的組織特點是層級明確,責任清楚,便於政府擴大規模,實施控制。但這種傳統模式把一個完整的政府流程人為地割裂開來,並放置在不同的職能部門中,容易導致分工過細、機構膨脹、多頭指揮、部門壁壘森嚴等問題。在信息化時代的今天,必須要對政府的組織結構和業務流程進行優化重組。實行大部制,能適應信息技術發展帶來的由傳統的以職能為中心的職能導向型政府向建設以流程為中心的流程導向型政府轉變的要求,體現服務型政府的本質特征。在大部門體制下,所有的政府職能都將被整合在一個完整的業務流程當中,對流程不利的障礙將被鏟除,破碎的流程將被整合,政府資源將被重組,多餘的部門及重疊的流程將被合併,從而確保政府職能的全面有效履行,為公眾提供便利和高質量的公共服務。

  (五)大部制有利於解決我國政府體制中的諸多問題

  從某種程度上講,我國實行的大部制改革是“問題取向”的。我國目前政府部門設置中存在的突出問題就是部門過多、職責交叉、權責脫節、政出多門、效率低下。“舊有體制的弊端是顯而易見的,把密切相關的職責集中在一個大的部門統一行使的改革勢在必行。”實行大部門體制,不僅可以大大減少政府部門之間職能交叉、機構重疊,政出多門,許可權衝突,溝通難、協調難等方面的問題,改“九龍治水”為“一龍治水”;而且可以通過政府部門的整合和調整,進一步理順部門之間的職能,減少機構的數量,減少過多的協調和溝通的環節,這對提高行政效率,降低行政成本也具有重要意義。

我國大部門體制的改革路徑選擇[1]

  第一,明確大部制在我國是一個逐漸推行的過程,要考慮到社會的接受能力和各方面利益關係的調整,不能一蹴而就。不可否認,大部制改革在我國的實施仍面臨很大阻力。任何改革都是利益關係的調整和博弈過程,改革必然會受到一些來自利益受損方的阻力。部門利益關係的交錯複雜和改革過程中的人員調整,將成為我國大部制改革最大障礙。因而,此次改革要十分註意步驟和策略,只能是一個循序漸進的過程。

  第二,要突破中央與地方政府結構問職責同構的現象,積極探索不同層級政府的大部門體制改革方案。職責同構是我國政府縱向結構中一個非常普遍的現象,上下級政府職能與機構設置的同一性從某種程度上直接導致了行政資源的浪費。中國本來就是一個地區差異明顯的國家,改革開放以來社會經濟文化的多元化發展更加劇了這一差異。各地區市場化程度、人口流動性、人力資源的素質、公民與社會的互動等諸多方面都存在明顯不同,在這種情況下如果推行上下一致的大部制改革,無疑會出現盲目的一窩蜂現象,大部制改革也很難達到預期效果。大部制改革在地方的推行,應當從地方的實際情況出發,不必拘泥於上級政府的部門設置,應以改革與地方的適應性、新體制在實現預期目標方面的效果為衡量標準,探索適合本地區實際情況的大部制改革方案。

  第三,從切實可行的角度出發,建立多層次獨立的代理執行機構和協調機構。根據市場經濟發達國家的經驗,大部制取得成功的一個重要舉措是實行決策權與執行權的分離。在國外,政府通過指令、委托、授權、服務合同等方式確立的代理執行機構數量眾多,組織性質、形態和管理方式十分多元化,有相當大一部分實行企業化管理。這種決策和執行相分離的機制有效地整合了政府業務流程,對我國有著很現實的借鑒意義。我國的大部制改革是在“決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”下開展的,能否在政府部門內實行決策和執行分開,保持執行機構一定程度的獨立性已成為改革的主要參照線索。另外,分開後的執行機構和決策部門之間的制約關係、協調程度,也成為我們必須要正視的一個問題,可以考慮通過設置專門的協調機構,強化部門首長的協調和控制能力等措施來解決。

  第四,要建立強有力的部門權力監督機制,使得部門權力運行制度化。大部制能不能有效遏制部門利益,是大多數人最關心的一個話題。有人擔心,大部制改革可能把分散的部門利益,積聚為集中的部門利益。如果一個部門變為一個超級部,權力很大,對它進行監督恐怕更加困難。大部門體制改革會不會引發權力過於集中的連鎖反應?筆者認為,這項改革必須有相應的監督機制予以配合,這樣才能使大部門避免“大衙門病”的發作。一個整合了不同部門利益的大部門,必然在利益訴求方面擁有較強的話語權。為了平衡利益矛盾,必須建立強大的監督機制來消解部門矛盾因素,壓制利益追求衝動,從更巨集觀和科學的角度對部門決策、政策執行進行控制,使各方權力的運作邁上制度化的軌道。

  第五,大部制改革預期效果的達成還需要與之相適應的綜合配套改革措施。大部制改革作為目前我國行政管理體制改革的關鍵環節,涉及到複雜的利益和權力關係的調整,必須堅持改革整體推進的原則,使大部制改革與其他各項改革相互協調,彼此促進。一方面,大部制改革最終會觸及政治體制的變革,正如汪玉凱所認為的,大部門體制改革將涉及和涵蓋黨政、人大、政協等系統,要考慮黨的權力和政府權力的對接。如何進一步整合黨政部門,也許是下一步大部制改革中應該思考的問題。另一方面,還應以大部制改革為契機,加快推進其他各類改革,譬如事業單位的分類管理公共物品的供給機制創新、行業協會社會中介組織的完善等,為政府職能與社會職能的對接提供良好的社會環境

參考文獻

  1. 1.0 1.1 柳青,朱雄.我國“大部門體制”的理論內涵和改革路徑[J].四川行政學院學報.2008,3
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