整體政府

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整體政府(Whole of Government; WOG)

　　整體政府是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府改革模式。它包括四個方面內容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地使用稀缺資源；促使某一政策領域中不同利 益主體團結協作；為公民提供無縫隙而非分離的服務。“整體政府”改革在批判與繼承傳統官僚制組織與新公共管理“企業家政府” 組織的基礎上，結合當代政府管理面臨的新問題，不斷地進行組織創新.形成了一種“整體政府”的組織模式及方法，開闢了後公共管 理背景下政府改革的新視野。系統地梳理西方“整體政府”改革的組織創新及方法，無疑對我國當前的政府改革具有積極的理論意義和現實意義。^[1]

　　整體政府是西方國家繼新公共管理運動之後，於20世紀90年代中後期開始的第二輪政府改革運動的新舉措。1997年，英國首相布萊爾在《公民服 務會議》上首次提出“整體政府”的施政理念。1999年，英國政府出版了《現代化政府》白皮書，該書在對前兩年工作進行總結的基礎上制定出了一個推行“整體政府”改革的lo年規劃。白皮書從政策制定、公共服務供給、信息技術運用和公務員管理等方面提出了具體的實施方案。澳大利亞、紐西蘭等公共行政改革先鋒國家先後進行了“整體政府”改革實踐，加拿大、美國等同家的地方政府也進行了類似的實踐探索。目前，“整體政府”已成為當代西方政府改革的新趨向。從產生背景看，“整體政府”改革主要是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政等相反措施提出來的，用於解決犯罪、環境保護、社會排斥等跨部門問題的一種政府改革理論。^[2]

　　整體政府的四個基本目標，即通過消除不同政策之間的矛盾和張力，直接有效地增加公共政策的效能；通過消除不同項目方案的重疊和衝突而充分利用資源；在政策部門的不同利益主體之間加強合作、傳遞優秀理念，形成一種協同的工作方式；以公民需要為導向，提供一套無縫隙的服務而不是碎片化的服務。這四個目標共同表達了整體政府的基本邏輯，即公共政策目標的實現不能通過現存組織的分裂活動實現，也不能通過建立一個超級管理機構來實現。實現公共政策的目標關鍵是在不消除組織邊界本身的條件下跨過組織邊界進行協同活動的聯合工作。實現聯合的關鍵就是用不同的文化、動機、管理制度與目標相結合，形成工作聯盟和伙伴關係，由公共組織、私人組織、志願者組織等聯合完成工作任務。總之，整體政府意味著這樣一種政府改革的治理模式，即在公共政策與公共服務的過程中，採用交互的、協作的和一體化的管理方式與技術，促使各種公共管理主體(政府、社會組織、私人組織以及政府內部各層級與各部門等)在共同的管理活動中協調一致，達到功能整合，並有效利用稀缺資源，為公民提供無縫隙服務的思想和行動的總和。

　　由於信息技術的興起、全球化的挑戰及電子化政府的衝擊，也給公共管理領域帶來巨大 的思想變革：20世紀80年代新公共管理理論的興起及與之相對的登哈特夫婦的新公共服務理論的濫觴，再到當代的羅斯布魯姆的多元公共行政觀方興未艾；而在實踐領域，這些理論把隨之同舞的世界各國政府再造運動打上深深的烙印。當然付諸實踐的理論在受檢驗的過程中也被不斷的修正，使之“形成既專化又普化的特征”。政府再造理論(Theory of Reen gineering Government)作為當代西方新公共管理理論的重要理論派別，誕生於20世紀90年代初期，是奧斯本(Osborn D)、蓋布勒(T Gaebler)在總結了80-90年代行政改革實踐的基礎上，在《改革政府》(Reinventing Government)一書中提出來的。回顧西方各國政府再造過程我們不難發現整合與協力合作正在成為新的主題。因為面臨社會需求的複雜化和多元化、公共服務需求的增加、政府財政的窘困和組織的彈性化及自主化等困境，找到解決這些問題的切入點，成為世界各國面臨的共同難題。長達二十年之久的新公共管理改革之後,在現代公共部門的第二輪改革中,改革的重點已經從結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向整體政府(WOG—whole-of-government)。這其實早在20世紀初美國著名的行政學理論家盧瑟 哈爾西 古利克通過對美國早期改革的研究就提出：“相關的工作應該作為一個單元來完成、所有的機構應該合併成一些部門”等原則。所以壓縮層級，減少中間管理層次，對政府部門的調整合併成為當今世界各國政府改革的主流與趨勢。有“民眾行政理論家”美譽的帕金森也早已在組織活動中發現這樣一個事實：組織結構所完成的工作與工作人員的多少這兩者之間並沒有什麼聯繫，管理層次的增加也與工作本身無關，即帕金森定律，所以管理層次的減少並不會出現部分人所擔心的造成政府管理的不力。

　　這一趨勢不僅在英國、澳大利亞和紐西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯-撒 克遜國家非常明顯，而且在其它並沒有致力於推行新公共管理改革的國家也日益顯現。 在英國，這場改革模式被稱為合作政府(Joined-Up Government)，其目的是“為了獲得水平和垂直的協調性的思維模式與行動範式”。英國工黨提出合作政府是試圖建立一個跨組織的、將整個社會治理機構聯合起來的治理結構，包括中央與地方政府、公共組織、私人組織以及志願者團體，通過將這些機構聯合起來實施整體戰略，最後建成一個無縫隙的、以公民為中心的政府。在澳大利亞和紐西蘭，改革被冠以整體型政府(whole-of-Government)的名義。整體型政府作為公共服務提供機構，通過跨越部長職務邊界的工作方式解決特定的問題，以此作為政府對這一問題的整體性回應。這種工作方式可能是正式的，也可能是非正式的。加拿大的目標是建立水平政府(Horizontal Government)。美國的改革模式被命名為協同政府(Collaboration Government)，協同政府的主要使命是在州以及地方政府建立以公民為中心的一站式服務體系。OECD將政策一致作為這場改革的主要目標。在尋求政策一致的過程中，要互相調整不同國家的政策領域，推動不同國家的合作以保持地區以及國際發展戰略和標準的一致。

　　從各國整體型治理模式中我們可以看出，在治理的組織結構上，整體型治理包括三個方面的整合：首先是不同層級或者同一層級上治理的整合，它包括地方政府、地方以及中央政府的代理機構、國際社會範圍內全球治理網路的整合；其次是治理功能的整合，它既有同一機構內不同功能上的整合，也有不同功能部門之間的整合；最後是公私部門之間的整合，這既有政府部門、私人部門以及非營利性機構之間的合作。在這些結構中合作成為主導線。傳統的官僚制組織結構是按照功能來設置的，新公共管理強調組織之間的競爭因此是按照績效來設置。而整體型治理和前兩種行政學範式的最大區別在於，它是以解決人民的生活問題為政府運作的核心，相對的，前面兩種典範都是以解決政府的問題為核心。由於整體型治理關註人們的生活問題，這不僅需要單個政府的努力，更需要政府各部門共同努力，因此就必須要有政府的整合型運作。基於整體型治理在三個組織結構上的整合需求, 政府的運作將以治理的結果為核心，擴大授權給各個治理單位，以整合性的預算來達成任務 。