政府再造

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　　政府再造是指對公共體制和公共組織績效根本性轉型，大幅度提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力，並通過改革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化等來完成這種轉型過程。政府再造的概念有別於一些國家的行政改革，許多國家的行政改革大多將改革的註意力集中於人員精簡、組織結構調整以及組織的自我更新上，著重關註的是行政組織內部管理的簡化，而忽視了政府與環境的關聯。導致改革陷入不徹底，不深入的困境。政府再造是當前人們在行政改革問題上的觀念更新。依照德國行政學者塞頓托夫的觀點，政府再造就是通過政府再造工程去重塑社會，以引導、管制及控制經濟、社會的發展。政府再造一詞揭示出政府改革的本質，既涉及政府內部組織、運作程式的調整，更涉及政府外部關係的變革。

　　20 世紀70～80 年代以來，西方社會乃至整個世界發生了根本性的變化。新技術、新發明層出不窮，特別是信息技術的發展和應用正在深刻地改變著人類社會；經濟全球化趨勢日益增強，對全世界產生了前所未有的影響。在新的社會環境下，傳統的科層制顯得僵化和遲鈍，導致行政高成本、低效率，明顯背離時代的要求。在社會發生變化的同時，西方各國普遍面臨一些帶有共同性的問題，包括政府開支過大、經濟停滯、財政危機嚴重、福利制度走入困境、政府部門工作效率低下和官僚主義嚴重等。公眾對政府管理的失靈和政府治理能力減弱的不滿情緒日趨強烈。與此同時，現代私營企業管理的有效性和成功經驗同政府管理的落後和失敗形成了鮮明的對比，企業的先進管理提高了公眾對高水準服務的期待。政府面臨的困境、危機和壓力迫使各國採取有力措施，改革科層制模式的公共行政，探索建立公共事務管理的新模式，以適應當代公共管理實踐發展的迫切需要，提升國家競爭力和行政效能，滿足公眾的期望。

　　西方國家進行的這場規模巨集大的行政改革是一場革命性的變革，被理論界稱之為“政府再造”。美國政府再造大師奧斯本等人認為： 所謂政府再造，就是指對公共體制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力，並通過變革組織目標、組織激勵和責任機制、權力結構以及組織文化等來完成這種轉型過程。這種再造，也就是用企業家精神改革公營部門，用企業化體制來取代官僚體制，創建企業化政府，使政府具備創新能力和應付各種挑戰的能力，適應當前和未來環境的變化，提高政府的績效。當然，創建企業化政府，並非要將政府變為企業，並非意味著政府以謀求利潤為取向，而是要求政府拋棄傳統的思維模式，將全新的企業經營管理理念註入政府部門，以創新、競爭、高效和顧客導向的方式使用資源和提供服務。企業化政府代表著一種不可逆轉的組織範式的轉變。正如美國管理學大師彼得·德魯克( Peter F. Drucker) 所言：“在現存的公共事業機構內建立企業化的管理機構可能會是這一代人的最重要的政治任務。”

　　奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中提出了企業化政府運作的十條原則，成為政府改革的重要理論根據。這十條原則是：(1)企業化政府應該把政策制定(掌舵) 與政策執行和服務提供(划槳) 分開，政府的職能主要是掌舵；(2)政府將部分控制權和職能轉移至社區，鼓勵民眾關心和參與公共事務；(3)把競爭機制註入到提供服務中去，改變政府對公共服務的壟斷；(4)政府要在內部放鬆管制，並從根本上簡化行政制度；(5)按結果而不是按投入進行撥款，引導政府對其施政結果負責；(6) 滿足顧客而不是滿足官僚制度的需要，經常關註顧客的利益和要求；(7)政府應發揮企業經營的精神，進行有效的投資； (8) 政府管理要有戰略眼光和預見性，防患於未然；(9)通過組織等級扁平化和使用團隊等方式下放權力給基層和員工； (10) 通過市場的力量進行變革，公共服務的市場要對社會開放。

　　奧斯本和普拉斯特裡克在《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》一書中，又從戰略的高度，全面、系統地提出了政府再造的路線圖，闡述瞭如何將官僚體制和組織轉型為“企業化政府”體制和組織的戰略、戰術和策略，為各個層次政府的變革提供了必要的實踐指導。這些戰略是：(1)核心戰略：就是確定公共體制和公共組織的目標，明確政府的核心職能就是掌舵(2)後果戰略：就是再造公共體制的激勵機制，為績效設定後果，建立競爭型政府；(3)顧客戰略：主要是關註責任，公共組織歸根到底要對顧客負責(4)控制戰略：就是關註決策權所處的位置，通過組織層級將決策權下放；(5)文化戰略：就是再造組織文化(即員工的價值觀、行為規範、態度及期望值) ，增強員工對組織變革目標和價值的認同，更好地完成組織的使命。在實際操作中，要將多種戰略結合起來，才能產生最大的威力。能夠整合多種戰略並能迅速發揮戰略作用的戰術工具(即“元工具”) 主要有：績效預算、靈活的績效框架、競標、公司化、企業基金、內部企業化管理、競爭性公共選擇制度、代金券和補償計劃、全面質量管理、企業流程再造、選擇退出或特許制度、社區治理機構等。

　　政府再造的策略要求(即“十大要則”)是：(1) 改革體制DNA ，從根本上進行改革；(2) 從體制的所有層次上進行變革；(3)用回報換取人們放棄權力、職業的安全保障等；(4)重視績效，並接受後果，承擔風險；(5)再造者要代表普遍利益，敢於直面特殊的利益集團；(6)領導者和權益相關者都要保護公共企業家(再造者) ；(7)以誠實建立信任，不要居高臨下地進行再造； (8) 進行變革要有投入(需要付出資金、時間和政治資本) ；(9)人道地管理過渡期，以充滿人情的面孔進行再造； (10) 堅持到底，一旦目標確定，就要勇往直前。

　　美國學者拉塞爾·M·林登在傑克·韋爾奇創造的“無界限組織”概念的基礎上，又提出了“無縫隙組織”的概念，進一步揭示了新型組織形式的本質。林登認為，政府再造就是要建立“無縫隙政府”，這種政府是彈性的、整合的、透明的、靈活的、連貫的，沒有繁文縟節的、節約時間的、跨功能的，即民眾在任何時間和任何地點都能得到良好服務的政府。

　　百年以來，美國政府一直努力進行政府改革，柯林頓政府更是開展了聲勢浩大的重塑政府運動，指定副總統戈爾主持改革，以企業化政府理論為指導，提出創建一個工作更好、花費更少的政府。

　　1. 強調顧客導向，重視市場機制。要求政府各部門制定顧客服務標準，加速改善對納稅人的服務；促進公共服務機關之間的競爭，逐步消除公營獨占事業，推動公有事業民營化，鼓勵民間企業與政府合作；利用市場機制解決問題，減少政府的直接管制。

　　2. 簡化政府規制和程式，實現“去官僚化”。解除過度的管制規章，並授權各州及地方政府彈性運用聯邦政府的管制規定；減少和取消不必要的作業程式和繁文縟節，有效簡化預算程式，簡化政府採購方式，允許一定的靈活性；逐步取消繁瑣的“聯邦人事手冊”，簡化聯邦人事分類制度，公共人事管理具有更多的彈性。

　　3. 充分的授權賦能，增強政府的適應性。聯邦政府各機構要有明確的職責，機關必須設定明確的可以衡量的成果目標；加強對員工的授權，擴大管理者的許可權；聯邦公務員必須擔負工作失誤的責任；給公務員提供更多的訓練及設備，以幫助其實現任務目標；優化機關工作環境；提高擔任公職的均等機會，並促進公務員多樣化；聯邦政府授權各州，改革衛生、醫療、教育與社會福利，以便使各州追求最大的改革成果，充分發揮地方和社區的作用。

　　4. 節約行政成本，提高政府效能。消除不必要的開支，精減政府機構，削減過時的計劃；允許政府聯邦各機關成立創新投資基金，從事長期性投資；加速信息基礎設施建設，發展全國性的信息系統，充分發揮“電子政府”的作用；各部門要重新設計更好的施政計劃。

　　在撒切爾夫人和梅傑任首相期間，英國政府進行了西歐最激進的政府改革。英國政府再造運動的特性是針對問題，提出相應的改革方案。其措施主要有：

　　1. 精簡人員：撒切爾夫人上任後，即宣佈在五年之內將文官人數減少50 % ，1981 年和1983 年分別撤銷文官部和中央政策審核小組，1983 年再裁減文官人數6 %。

　　2. 民營化：即將公營事業轉移給民營企業或由私人部門提供公共服務。其主要目的是建立市場機制，提高競爭效率，有效利用社會資源。

　　3. 效率稽核：即由首相辦公室的“效率小組”對各行政部門進行調查，發現問題，提出改革建議。其目的是減少浪費，增加效率，提高政府的執行能力，使傳統文官變為真正的管理者。

　　4. 財務管理改革：這項改革強調管理者有權進行分權式的財務管理，應能設定和和明確自己的目標，運用績效指標來引導目標的達成，同時對資源作最佳的運用，並有能力管理自己的預算。該項改革的本質在於促進責任式的管理。

　　5. 下一步行動方案：根據《改善政府管理：下一步行動》報告，首先，要解決政府管理問題，就必須把服務提供和執行職能從掌管它們的集中決策部門中分離出來(即將掌舵與划槳分離) ；其次，必須給予服務提供和執行機構更大的靈活性和管理自主性；再次，必須通過政策制定部門與這些機構簽訂績效合同使其對服務和執行結果負責。這一方案的目標是將大部分公務員轉移到相對獨立的機構中供職，從而只留四分之一的人力在中央負責政策規劃，節約了人事成本。這個再造方案的目的在於增進政府管理與公共服務的傳遞，創造政府在管理上的持續改進，同時使行政部門更具市場導向。

　　6. 市場檢驗：根據《競爭以求質量》白皮書，每隔幾年政府部門就要檢查每個執行機構的職能和績效，以確定是否將整個執行機構和某些部門予以撤銷或出售。如果決定讓執行機構繼續運作，政府部門就會告知該執行機構多少業務必須參加競爭性投標———該過程被稱為“市場檢驗”。通過公共部門和私人部門的競爭，改進了公共組織和公共服務。不管是誰贏得競爭，都為政府節約了資金。

　　7. 公民憲章：就公共服務而言，公眾所關心的遠不止是效率本身，人們希望公共服務更具有效能。因而必須使執行機構註重服務的質量，直接向顧客負責。具體要求：一是公開服務標準，接受全民監督；二是將人民納入顧問機制；三是建立獨立的申訴制度。整個公民憲章有強烈的顧客導向，將公民視為政府的消費者或顧客，賦予其自由選擇服務提供者的權利。公民憲章的主要目的在於改善公共服務的品質，增進資源運用的最大效益。

　　紐西蘭的行政改革在西方國家改革運動中占有突出的地位，其改革也帶有系統、全面、深刻和激進的特征，被許多國家公認為公共部門改革的典範。紐西蘭政府確立了改革的主導原則：國家或政府不應介入到那些社會和私營企業能夠有效經營和運作的任何領域；保留在公共部門內的商業性組織應該按照私營公司的形式去建構和運作；政府部門、皇家實體機構和公務員的目標應該明確、科學；政府部門的職權和責任不能衝突和交叉；部長和執行長(Department Chief Executives) 的職責應有明確的分工，部長主要負責政策的制定，而執行長主要負責政策的執行；政府活動的成本應由市場因素來決定，即產品的質量、數量和成本應由購買者的需求來決定；制度安排的偏好應在於減少代理的成本和交易成本；在中央控制降至最低，並讓政府各部門主管對組織完全負責時，預期績效可達最高。這些原則主要體現在三個重要的立法之中， 即

　　1986年的《國有企業法》、1988年的《政府部門法》和1989 年的《公共財政法》 。紐西蘭行政改革的主要內容：

　　1. 權力下放。部級的主要管理權轉移到司局一級，各部局的一線執行主管在法律上享有事務決策、人事任免、確定報酬和與工會進行談判的權力；國家文官委員會放棄對部門人事管理方面的控制權，只向部長推薦執行長人選。

　　2. 公司化和民營化。分離政府組織中的商業性功能和非商業性功能，將從事商業活動的政府部門改組為國有企業，這些企業在既無優惠又無負擔的情況下參與市場競爭，不再享有各種保護和特權，還要像其他私有企業一樣交納稅金和紅利。管理者對已達成的績效目標向部長負責，同時享有較大的自主經營權。在公司化基礎上，政府又將若幹國有公司的資產或股份出售給私營部門，私有化是對公司化的補充和深入，有利於進一步提高效率、促進創新和優化投資。

　　3. 重構非商業性政府部門。對政府各部門的職能進行重大調整，合併相同職能，避免利益衝突；裁撤某些難以管理的規模較大的部門或機構，促進更為有效的管理； 地方行政當局的數目也大為減少，其運行方式、職能等也作一定調整。將政策制定機構與實際執行機構分離，只有賦稅、福利及司法等部門仍兼具政策擬定與實際執行兩種功能。將競爭機制引入公共服務部門，使其具有提高效率、效能的壓力和動力，廢除政府的壟斷性保護。

　　4. 改革政府財政管理制度。根據《公共財政法》和《財政責任法》，實行財政改革主要包括這樣幾個內容：一是將財政管理權下放，取消許多行政控制，使各部門及主管享有更多的財政管理自由；二是在政府部門實行私人企業常用的權責會計制，強化部門的成本/ 收益觀念，實現真正的財政監控；三是實行財務報告制，政府應提供相關資料給議會，各級政府必須遵守財務透明化與責任歸屬明確化的原則。紐西蘭的改革大潮摧毀了舊的結構和體制，實現了政府機構的分權化、小型化、扁平化，強調了靈活性、效率、責任和結果。

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