政府再造

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什么是政府再造

  政府再造是指对公共体制和公共组织绩效根本性转型,大幅度提高组织效能效率、适应性以及创新的能力,并通过改革组织目标组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。政府再造的概念有别于一些国家的行政改革,许多国家的行政改革大多将改革的注意力集中于人员精简组织结构调整以及组织的自我更新上,着重关注的是行政组织内部管理的简化,而忽视了政府与环境的关联。导致改革陷入不彻底,不深入的困境。政府再造是当前人们在行政改革问题上的观念更新。依照德国行政学者塞顿托夫的观点,政府再造就是通过政府再造工程去重塑社会,以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造一词揭示出政府改革的本质,既涉及政府内部组织、运作程序的调整,更涉及政府外部关系的变革。

政府再造的产生背景[1]

  20 世纪70~80 年代以来,西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化。新技术、新发明层出不穷,特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会;经济全球化趋势日益增强,对全世界产生了前所未有的影响。在新的社会环境下,传统的科层制显得僵化和迟钝,导致行政高成本、低效率,明显背离时代的要求。在社会发生变化的同时,西方各国普遍面临一些带有共同性的问题,包括政府开支过大、经济停滞财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下和官僚主义严重等。公众对政府管理的失灵和政府治理能力减弱的不满情绪日趋强烈。与此同时,现代私营企业管理的有效性和成功经验同政府管理的落后和失败形成了鲜明的对比,企业的先进管理提高了公众对高水准服务的期待。政府面临的困境、危机和压力迫使各国采取有力措施,改革科层制模式的公共行政,探索建立公共事务管理的新模式,以适应当代公共管理实践发展的迫切需要,提升国家竞争力行政效能,满足公众的期望。

  西方国家进行的这场规模宏大的行政改革是一场革命性的变革,被理论界称之为“政府再造”。美国政府再造大师奥斯本等人认为: 所谓政府再造,就是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型,以大幅提高组织效能效率、适应性以及创新的能力,并通过变革组织目标组织激励和责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。这种再造,也就是用企业家精神改革公营部门,用企业化体制来取代官僚体制,创建企业化政府,使政府具备创新能力和应付各种挑战的能力,适应当前和未来环境的变化,提高政府的绩效。当然,创建企业化政府,并非要将政府变为企业,并非意味着政府以谋求利润为取向,而是要求政府抛弃传统的思维模式,将全新的企业经营管理理念注入政府部门,以创新竞争、高效和顾客导向的方式使用资源和提供服务。企业化政府代表着一种不可逆转的组织范式的转变。正如美国管理学大师彼得·德鲁克( Peter F. Drucker) 所言:“在现存的公共事业机构内建立企业化的管理机构可能会是这一代人的最重要的政治任务。”

政府再造的理论[1]

  奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出了企业化政府运作的十条原则,成为政府改革的重要理论根据。这十条原则是:(1)企业化政府应该把政策制定(掌舵) 与政策执行和服务提供(划桨) 分开,政府的职能主要是掌舵;(2)政府将部分控制权和职能转移至社区,鼓励民众关心和参与公共事务;(3)把竞争机制注入到提供服务中去,改变政府对公共服务垄断;(4)政府要在内部放松管制,并从根本上简化行政制度;(5)按结果而不是按投入进行拨款,引导政府对其施政结果负责;(6) 满足顾客而不是满足官僚制度的需要,经常关注顾客的利益和要求;(7)政府应发挥企业经营的精神,进行有效的投资; (8) 政府管理要有战略眼光和预见性,防患于未然;(9)通过组织等级扁平化和使用团队等方式下放权力给基层和员工; (10) 通过市场的力量进行变革,公共服务的市场要对社会开放。

  奥斯本和普拉斯特里克在《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》一书中,又从战略的高度,全面、系统地提出了政府再造的路线图,阐述了如何将官僚体制和组织转型为“企业化政府”体制和组织的战略、战术和策略,为各个层次政府的变革提供了必要的实践指导。这些战略是:(1)核心战略:就是确定公共体制和公共组织的目标,明确政府的核心职能就是掌舵(2)后果战略:就是再造公共体制的激励机制,为绩效设定后果,建立竞争型政府;(3)顾客战略:主要是关注责任,公共组织归根到底要对顾客负责(4)控制战略:就是关注决策权所处的位置,通过组织层级将决策权下放;(5)文化战略:就是再造组织文化(即员工的价值观、行为规范、态度及期望值) ,增强员工对组织变革目标和价值的认同,更好地完成组织的使命。在实际操作中,要将多种战略结合起来,才能产生最大的威力。能够整合多种战略并能迅速发挥战略作用的战术工具(即“元工具”) 主要有:绩效预算、灵活的绩效框架、竞标、公司化、企业基金、内部企业化管理、竞争性公共选择制度、代金券和补偿计划、全面质量管理企业流程再造、选择退出或特许制度、社区治理机构等。

  政府再造的策略要求(即“十大要则”)是:(1) 改革体制DNA ,从根本上进行改革;(2) 从体制的所有层次上进行变革;(3)用回报换取人们放弃权力、职业的安全保障等;(4)重视绩效,并接受后果,承担风险;(5)再造者要代表普遍利益,敢于直面特殊的利益集团;(6)领导者和权益相关者都要保护公共企业家(再造者) ;(7)以诚实建立信任,不要居高临下地进行再造; (8) 进行变革要有投入(需要付出资金、时间和政治资本) ;(9)人道地管理过渡期,以充满人情的面孔进行再造; (10) 坚持到底,一旦目标确定,就要勇往直前。

  美国学者拉塞尔·M·林登在杰克·韦尔奇创造的“无界限组织”概念的基础上,又提出了“无缝隙组织”的概念,进一步揭示了新型组织形式的本质。林登认为,政府再造就是要建立“无缝隙政府”,这种政府是弹性的、整合的、透明的、灵活的、连贯的,没有繁文缛节的、节约时间的、跨功能的,即民众在任何时间和任何地点都能得到良好服务的政府。

政府再造的实践[1]

美国的政府再造

  百年以来,美国政府一直努力进行政府改革,克林顿政府更是开展了声势浩大的重塑政府运动,指定副总统戈尔主持改革,以企业化政府理论为指导,提出创建一个工作更好、花费更少的政府。

  1. 强调顾客导向,重视市场机制。要求政府各部门制定顾客服务标准,加速改善对纳税人的服务;促进公共服务机关之间的竞争,逐步消除公营独占事业,推动公有事业民营化,鼓励民间企业与政府合作;利用市场机制解决问题,减少政府的直接管制

  2. 简化政府规制和程序,实现“去官僚化”。解除过度的管制规章,并授权各州及地方政府弹性运用联邦政府的管制规定;减少和取消不必要的作业程序和繁文缛节,有效简化预算程序,简化政府采购方式,允许一定的灵活性;逐步取消繁琐的“联邦人事手册”,简化联邦人事分类制度,公共人事管理具有更多的弹性。

  3. 充分的授权赋能,增强政府的适应性。联邦政府各机构要有明确的职责,机关必须设定明确的可以衡量的成果目标;加强对员工的授权,扩大管理者的权限;联邦公务员必须担负工作失误的责任;给公务员提供更多的训练及设备,以帮助其实现任务目标;优化机关工作环境;提高担任公职的均等机会,并促进公务员多样化;联邦政府授权各州,改革卫生、医疗、教育与社会福利,以便使各州追求最大的改革成果,充分发挥地方和社区的作用。

  4. 节约行政成本,提高政府效能。消除不必要的开支,精减政府机构,削减过时的计划;允许政府联邦各机关成立创新投资基金,从事长期性投资;加速信息基础设施建设,发展全国性的信息系统,充分发挥“电子政府”的作用;各部门要重新设计更好的施政计划。

英国的政府再造

  在撒切尔夫人和梅杰任首相期间,英国政府进行了西欧最激进的政府改革。英国政府再造运动的特性是针对问题,提出相应的改革方案。其措施主要有:

  1. 精简人员:撒切尔夫人上任后,即宣布在五年之内将文官人数减少50 % ,1981 年和1983 年分别撤销文官部和中央政策审核小组,1983 年再裁减文官人数6 %。

  2. 民营化:即将公营事业转移给民营企业或由私人部门提供公共服务。其主要目的是建立市场机制,提高竞争效率,有效利用社会资源

  3. 效率稽核:即由首相办公室的“效率小组”对各行政部门进行调查,发现问题,提出改革建议。其目的是减少浪费,增加效率,提高政府的执行能力,使传统文官变为真正的管理者。

  4. 财务管理改革:这项改革强调管理者有权进行分权式的财务管理,应能设定和和明确自己的目标,运用绩效指标来引导目标的达成,同时对资源作最佳的运用,并有能力管理自己的预算。该项改革的本质在于促进责任式的管理。

  5. 下一步行动方案:根据《改善政府管理:下一步行动》报告,首先,要解决政府管理问题,就必须把服务提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出来(即将掌舵与划桨分离) ;其次,必须给予服务提供和执行机构更大的灵活性和管理自主性;再次,必须通过政策制定部门与这些机构签订绩效合同使其对服务和执行结果负责。这一方案的目标是将大部分公务员转移到相对独立的机构中供职,从而只留四分之一的人力在中央负责政策规划,节约了人事成本。这个再造方案的目的在于增进政府管理公共服务的传递,创造政府在管理上的持续改进,同时使行政部门更具市场导向。

  6. 市场检验:根据《竞争以求质量》白皮书,每隔几年政府部门就要检查每个执行机构的职能和绩效,以确定是否将整个执行机构和某些部门予以撤销或出售。如果决定让执行机构继续运作,政府部门就会告知该执行机构多少业务必须参加竞争性投标———该过程被称为“市场检验”。通过公共部门私人部门的竞争,改进了公共组织和公共服务。不管是谁赢得竞争,都为政府节约了资金。

  7. 公民宪章:就公共服务而言,公众所关心的远不止是效率本身,人们希望公共服务更具有效能。因而必须使执行机构注重服务的质量,直接向顾客负责。具体要求:一是公开服务标准,接受全民监督;二是将人民纳入顾问机制;三是建立独立的申诉制度。整个公民宪章有强烈的顾客导向,将公民视为政府的消费者或顾客,赋予其自由选择服务提供者的权利。公民宪章的主要目的在于改善公共服务的品质,增进资源运用的最大效益。

新西兰的政府再造

  新西兰的行政改革在西方国家改革运动中占有突出的地位,其改革也带有系统、全面、深刻和激进的特征,被许多国家公认为公共部门改革的典范。新西兰政府确立了改革的主导原则:国家或政府不应介入到那些社会和私营企业能够有效经营和运作的任何领域;保留在公共部门内的商业性组织应该按照私营公司的形式去建构和运作;政府部门、皇家实体机构和公务员的目标应该明确、科学;政府部门的职权和责任不能冲突和交叉;部长和执行长(Department Chief Executives) 的职责应有明确的分工,部长主要负责政策的制定,而执行长主要负责政策的执行;政府活动的成本应由市场因素来决定,即产品的质量、数量和成本应由购买者的需求来决定;制度安排的偏好应在于减少代理的成本和交易成本;在中央控制降至最低,并让政府各部门主管对组织完全负责时,预期绩效可达最高。这些原则主要体现在三个重要的立法之中, 即

  1986年的《国有企业法》、1988年的《政府部门法》和1989 年的《公共财政法》 。新西兰行政改革的主要内容:

  1. 权力下放。部级的主要管理权转移到司局一级,各部局的一线执行主管在法律上享有事务决策、人事任免、确定报酬和与工会进行谈判的权力;国家文官委员会放弃对部门人事管理方面的控制权,只向部长推荐执行长人选。

  2. 公司化和民营化。分离政府组织中的商业性功能和非商业性功能,将从事商业活动的政府部门改组为国有企业,这些企业在既无优惠又无负担的情况下参与市场竞争,不再享有各种保护和特权,还要像其他私有企业一样交纳税金和红利。管理者对已达成的绩效目标向部长负责,同时享有较大的自主经营权。在公司化基础上,政府又将若干国有公司的资产或股份出售给私营部门,私有化是对公司化的补充和深入,有利于进一步提高效率、促进创新和优化投资。

  3. 重构非商业性政府部门。对政府各部门的职能进行重大调整,合并相同职能,避免利益冲突;裁撤某些难以管理的规模较大的部门或机构,促进更为有效的管理; 地方行政当局的数目也大为减少,其运行方式、职能等也作一定调整。将政策制定机构与实际执行机构分离,只有赋税、福利及司法等部门仍兼具政策拟定与实际执行两种功能。将竞争机制引入公共服务部门,使其具有提高效率、效能的压力和动力,废除政府的垄断性保护。

  4. 改革政府财政管理制度。根据《公共财政法》和《财政责任法》,实行财政改革主要包括这样几个内容:一是将财政管理权下放,取消许多行政控制,使各部门及主管享有更多的财政管理自由;二是在政府部门实行私人企业常用的权责会计制,强化部门的成本/ 收益观念,实现真正的财政监控;三是实行财务报告制,政府应提供相关资料给议会,各级政府必须遵守财务透明化与责任归属明确化的原则。新西兰的改革大潮摧毁了旧的结构和体制,实现了政府机构的分权化、小型化、扁平化,强调了灵活性、效率、责任和结果。

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参考文献

  1. 1.0 1.1 1.2 侯书和.政府再造的理论与实践.学术论坛,2005年第2期(总第169期).
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