政策执行

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什么是政策执行

  政策执行是指执行主体通过特定的组织形式,采取相应的手段和措施实现政策目标的过程。

政策执行的特点[1]

  (1)影响的广泛性

  政策涉及众多的因素,对社会生活产生着极其广泛和深刻的影响。然而,政策的这些影响和作用在政策方案阶段还只是“纸上谈兵”,只有在政策执行的具体过程中,才能真正体现出来。首先,实施政策需要建立庞大的行政执行机构,组织和动员众多的执行人员,筹集政策执行所需要的各种资源;其次,在政策执行过程中,越来越多的社会公众开始感受到政策的作用和影响;再次,一项新政策的实施,会对正在实施或已经实施的上下前后左右各方面的政策带来一系列的影响,政策体系的整体结构由于出现一些新因素而产生系统性的变动;最后,政策制定过程中一些没有认识到的、隐藏着的问题,在政策执行的过程中可能会纷纷显示出来,带来一些始料未及的变化。总之,正是由于政策的执行,才使政策产生了广泛的实际影响。

  (2)过程的动态性

  政策执行不是在一瞬间完成的,而是由一系列的时间和活动构成的过程,是政策的制定者和执行者的思想和行为不断变化、调整的过程。一方面,政策方案的制定无论怎样科学和正确,无论如何具体和细致,也不可能与纷繁复杂的客观实际完全一致;另一方面,随着时间的推移,执行活动的进展,环境条件的变化,政策执行必然会遇到一些新情况和新问题。只有根据这些新情况灵活地、适时地、正确地应付和处理问题才能使政策方案顺利实施,目标顺利实现。因此根据具体情况和变化了的条件,不断地改变、修正和调整原定的执行策略、计划和程序是政策执行过程中不可避免的现象。而且,这种调整和变动将贯穿于政策执行过程的始终。这种因政策执行不断调整形成的变化,既是政策执行活动的正常现象,也是政策执行顺利发展的表现。

  (3)决策的多层次性

  由于政策是行动的指导原则,政策执行本身又是一个不断变化和调整的动态过程,政策执行机构及其人员就需要依据政策的目标和原则以及所处的条件,不断地选择和决定自己的行动措施。在执行中央政策的过程中,地方或部门的领导机关要结合自己的特点制定本地区本部门的政策实施措施,下级执行机构要根据上级领导机关的政策措施制定自己的具体行动计划,第一线的政策执行人员又要根据自己所处的特定条件,按照政策和计划决定自己的工作方法,直接处理各种实际问题。因此,政策执行不是简单的照章办事,而是一个由一系列不同层次的决策组成的过程。政策执行的这种特点,使政策执行成为一个不断丰富和发展政策的过程,并且给各级的政策执行人员提供了充分发挥自己的积极性、主动性创造性的舞台。

  当然,这种特点也决定了在政策执行过程中必须采取一定的控制措施,防止执行人员对政策的理解产生错误或者对政策有所抵触,从而把政策执行过程弓[人歧路。影响的广泛性,过程的动态性和决策的多层次性特点,在政策执行过程中互相影响,互相作用。一项政策影响的范围越广泛,政策执行过程中的决策层次和次数往往也越多,政策的变动和调整也越大;同样,政策的变动与调整幅度越大,政策影响的范围就越广泛,越复杂。政策执行的特点及其互相影响,使政策执行的过程更加复杂化。当然,政策执行的复杂性不只表现为这三个特点。从实质上讲,政策作为分配和调整人们利益关系的杠杆与手段,政策本身所涉及的各种复杂利益关系,才真正使得政策执行的实际过程变得错综复杂。因此,政策执行的复杂性更表现在政策的内容本身与政策执行的相互关系上。

政策执行的意义[2]

  在政策运行过程小,政策执行的意义可以概括为以下几个方面:

  (1)政策执行足公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键之一:在问题认定、政策规划及其合法化、政策执行、政策评估的各个过程环节中,政策执行是政策发挥实际功能的必需环节,任何政策方案,不论制定得多么科学完美,若不付诸实施,也只是一纸空文,没有实际价值,从某种意义上来说.问题认定、方案规划与合法化等都是为政策执行奠定基础和开通道路.政策评占是肘执行效果的评估.是政策有效执行的保障手段之一,评估的信息最终还要反馈到执行;因此,只有政策执行才能实质性地解决政策问题

  (2)政策执行是检验政策方案完善程度的实际手段:尽管每一政策方案在规划过程中部经由专业人员和决策者的分析检验,但是执行前的分析检验部是非实践性的,由于人类的有限理性和事物发展变化的复杂性。便使得执行前的分析检验不可避免地带有一定的主观性和偏差:任何分析得出政策方案的完美论证结果那是相对的;执行前分析检验中看彳;刘政策方案的误差,只钉在实际执行中才能破发现和纠正。如果能够确定执行的技术环节和步骤没有问题,那么一旺执行没有收到预想的效果,就只能说明方案本身行问题+如果能够确定政策方案没有问题,那么一旦执行没有收到预想的效果,就只能说明执行环节和步骤有问题、总之,无论从哪种可能性出发,部说明只有经过实际执行。才能使政策方案得到实际检验。

  (3)政策执行是政策评估与修订终结的现实依据。由于执行是检验政策方案惟一的实际手段,所以执行过程业就为政策的全面评占提供了依据和现实资料.政策执行效果足政策评占的主要对象之—。政策执行的效果直接影响着政策的修订和终结;如果执行取得了奸的效果,那么在未达到最终政策闩标之前,将继续执行;如果执行产生了不良效果,那就有只能在未达到政策目标之前修订方案,或是终止执行,而用其他方案替代

  (4)政策执行将不断丰富政策经验。所谓政策经验是指先前政策过程小问题认定,方案规划及合法化、执行过程与结果等各方面认识的积累;政策执行作为必不可少的环节,也必将成为政策经验的重要组成部分:不论是执行良好还是执行失误,执行过程与结果都将作为政策经验积累下来,为后继政策制定提供正,反两个方而的参照依据。

政策执行的作用[3]

  (一)是实现政策目标的基本途径

  制定公共政策的目的不是为了研究问题,而是为了最终解决问题,而政策执行则是直接地、实际地、具体地解决政策问题的基本途径,正确的政策方案要转变成现实,在很大程度上依赖于政策执行,如果没有政策执行,再好的政策方案也只是一纸空文,不具有任何实际价值和意义。正因为如此,美国政策学者艾利森才提出:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%则取决于有效的执行。”

  (二)决定了政策方案的具体实现程度和范围

  一项政策执行得好,政策方案中所规定的任务就可以圆满地完成,甚至还可以由执行者创造性的执行活动弥补政策规划的不足,提高政策的效益;政策执行得不好,则可能会使政策问题恶化,或者与政策目标背道而驰。所以,政策执行系统的各个要素,如政策执行者的素质,政策执行的资源、方法和策略的选择与确定,在很大程度上决定了政策方案能否实现以及具体的实现程度和范围。

  (三)决定了政策执行以后政策过程的基本运动方向

  政策方案确定后,只是为政策过程的良性发展奠定了重要的基础,但它并不能决定这个过程的实际运动方向,这个任务需要政策执行环节来完成。一项政策一旦完成执行过程,其效果不论好坏,都会在社会上造成不可逆转的后果。因此,从发展过程看,它决定了政策评估的实际结果,决定了政策监控和反馈的具体内容,以及最终决定了是否延续、改进或终止政策发展方向。也就是说,政策执行决定了以后政策过程的基本运动方向,并进而决定了公共政策的最终性质和质量的优劣。

参考文献

  1. 冯之浚.软科学纲要.生活·读书·新知三联书店,2003年03月.
  2. 王骚.政策原理与政策分析.天津大学出版社,2003年06月.
  3. 贠杰.公共政策研究的理论与方法.河南人民出版社,2003年01月.
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