行政救助

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　　行政救助是指行政機關應申請向面臨或遭遇巨大困難或危險的公民、法人或其他組織給予幫助，使其擺脫困境或危險的具體行政行為。

　　《憲法》第45條第1款規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情浼下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會幫助殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”第49條第1款規定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護。”第37條第1款規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。”第39條規定：“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。”上述規定是行政救助的憲法依據。此外，《軍人撫恤優撫條例》第20條規定：“退出現役的特等、一等革命傷殘軍人，由國家供養終生。需要集中供養的，由國家設置專門機構供養；分散供養的，由地方人民政府負責妥善安置，並按規定發給護理費。”這也是行政救助的典型例證。^[1]

　　行政救助是行政機關一種重要的具體行政行為。行政救助行為具有下列特點：

　　(1)行政救助是行政機關的一種職責性具體行政行為，這與許多行政主體行使權力的具體行政行為不同。行政救助是由行政機關承擔的一項法定職責，針對特定對象實施，能決定相對一方的法定權利能否得到實現和能否得到保護，因而也屬一種具體行政行為。行政主體因這種具體行政行為與相對人構成自己履行法定義務而使相對人享受權利的行政服務法律關係，這是行政救助的特有之處。

　　(2)行政救助的對象是特定的公民和組織。行政救助在一般情況下，只對出現了特殊困難、特殊情況的公民和組織作出，其對象是特定的。

　　(3)行政救助的內容包括對特定對象給予物質上的撫慰救濟或者其他利益的救濟。如對因公傷亡人員發放撫恤金，對受災的對象發放救濟金和其他救濟物品等；對特定對象採取優惠措施，如對烈士子女就業方面的照顧等；在緊急情況下對面臨危害的對象予以緊急援助，如公安機關制止歹徒行凶，消防人員對火災的及時撲救等。

　　(4)由於行政救助屬於一種職責性的具體行政行為，它在行為方式上的特點是必須作為，如行政機關不履行這種職責，構成違法的形態是不作為。

　　行政救助的性質可以從兩方面來理解：

　　(1)從被救助的對象一方講，獲得國家的行政救助是公民和組織享有的一種基本權利。在我國，公民和組織在遇到特殊困難或者在某種特殊情況下，有從國家和社會獲得救助的權利。如《憲法》第四十五條第一款規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。

　　(2)從實施救助的行政機關一方來講，行政救助則是行政機關行政職能的組成部分，人民政府為人民服務的本質，決定了對符合法定條件的公民和組織進行救助是行政機關的日常性工作，國家許多法律對行政機關的救助職責作了明確的規定。如我國的《警察法》在有關人民警察義務的第二十一條中就明確規定“人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵害或者處於其他情形，應當立即救助”；“對公民的報警案件，應當及時查處”；“人民警察應當積极參加搶險救災社會公益工作”。由此，行政救助應當是國家行政職能的一個重要組成部分，是行政機關履行其職責的一種法律行為。

　　行政救助的實施一般應當遵循以下基本原則：

　　(一)救助法定原則

　　行政救助是行政行為，必須依法進行，這是依法行政原理對行政救助要求。救助法定原則的具體要求包括：第一，救助許可權法定，要求進行行政救助的行政主體必須法定許可權；第二，救助對象法定，要求行政救助的對象必須符合法律所規定的應當給予救助的條件；第三，救助形式法定，要求行政救助的形式必須符合法律的規定，並與相對人困難或危險相對應；第四，救助程式法定，要求行政主體必須按照法定程式進行行政救助。

　　(二)公平公正原則

　　行政救助往往涉及較多的救助對象，因此，行政主體應當平等地對待各需要救助的相對人，對其給予同等的救助，同時也應當註意各相對人存在的困難或危險程度的不同，採取與其困難或危險相適應的救助，確保救助過程的公平、公正。

　　(三)救助與自救相結合原則

　　行政救助僅僅是對相對人生活、生產的困難或生命健康的安全進行的救助，一般具有臨時性的特征，在相對人的困難或危險狀態解除後，行政救助也應當停止。而且，相對於行政救助的外在性，相對人進行的自救才是最主要的，為此，行政主體應當在對相對人提供救助的同時，為相對人的自救提供必要的條件和幫助，例如創造就業機會、幫助形成特定產業等。此外，行政救助也需要與社會救助相結合，鼓勵、引導社會參與救助。例如《義務教育法》第48條規定：“國家鼓勵社會組織和個人向義務教育捐贈，鼓勵按照國家有關基金會管理的規定設立義務教育基金。”

　　《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第7條規定：“救助站應當根據受助人員的需要提供下列救助：(一)提供符合食品衛生要求的食物；(二)提供符合基本條件的住處；(三)對在站內突發急病的，及時送醫院救治；(四)幫助與其親屬或者所在單位聯繫；(五)對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。”可見，行政救助的內容主要包括對相對人提供一定的物質幫助、人身保護。

　　(一)物質幫助

　　物質幫助是指在相對人生活或生產存在巨大困難時，行政主體向其提供一定數量的物品或金錢的行政救助形式。例如，《老年人權益保護法》第23條規定：“城市的老年人，無勞動能力、無生活來源、無贍養人和扶養人的，或者其贍養人和扶養人確無贍養能力或者扶養能力的，由當地人民政府給予救濟。”《義務教育法》第44條第2款規定：“各級人民政府對家庭經濟困難的適齡兒童、少年免費提供教科書並補助寄宿生生活費。”

　　此外，與物質利益相關的行政救助還包括對相對人受教育、就業等的救助，例如《勞動法》第11條規定：“地方各級人民政府應當採取措施，發展多種類型的職業介紹機構，提供就業服務。”這些救助的目的是為了提供相對人獲得物質利益的能力，因此屬於廣義上的物質幫助。

　　(二)人身保護

　　人身保護是指在相對人的人身、生命健康處於危險狀態時，行政機關對其進行救助的行為。例如，《人民警察法》第18條規定，人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處於其他危難情形，應當及時救助。《消防法》第44條第4款規定，消防隊接到火警後，必須立即趕赴火場，救助遇險人員。《殘疾人保障法》第15條第2款規定：“各級人民政府和有關部門應當採取措施，為殘疾人康復創造條件，建立和完善殘疾人康復服務體系，並分階段實施重點康復項目，幫助殘疾人恢復或者補償功能，增強其參與社會生活的能力。”《突發公共衛生事件應急條例》第43條規定：“縣級以上各級人民政府應當提供必要資金，保障因突發事件致病、致殘的人員得到及時、有效的救治。”

　　行政救助有日常性救助和緊急救援兩類。日常性救助是對一般救助對象固定的常規性幫助。緊急救援是對處於危急狀態下的對象的及時援救。緊急救援由於是在急迫情形之下，因而只要求對象符合救助條件就要採取各種形式及日才進行。而日常性救助由於是常規性的法律行為，該行為合法、有效必須具備規定的條件，這些條件就是行政救助的構成要件，主要有：

　　(1)對象符合法定的救助要件。行政救助的對象必須是具備某些特定條件的公民和組織。同時，不同的救助形式，亦需具備不同的具體條件。這些不同的具體條件，由不同的法律、法規分別規定。

　　(2)符合法定的救助形式。行政救助的形式較多，不同的對象依不同的法定條件得到不同形式的救助。被救助者獲得的救助形式，必須符合法律法規規定，否則將會影響其權益的實際取得和保護。這些法定的救助形式分別規定在不同的法律法規中，在具體實施行政救助行為時，要按具體的法律規範的規定進行。如法律規定只發給救濟金的，就只能以救濟金作為救助形式，不能以其他形式代之。

　　(3)符合法定的救助許可權。行政救助依據不同的法律規範由不同的行政主體實施，哪些行政主體有權實施哪些救助形式，法律通常作了規定。只有具備某種救助許可權的行政主體，才能實施該種救助行為，否則，不具有法律效力。

　　(4)符合一定的程式。行政救助作為一種法律行為，須按一定程式實施。儘管我國目前在行政救助程式方面無統一的法律規定，但在各種不同的法律、法規中，對不同的行政救助均作了一些規定。這些程式規定概括起來看，主要有：申請、審查、批准、實施等，並要求以書面形式。而且，實施物質行政救助時，在程式上還要求辦理一定的財務手續和物品登記、交接手續。只有手續完備、程式合法的行政救助才具備法律效力。

　　(1)傷殘死亡撫恤金和補助費

　　《軍人撫恤優撫條例》第21條規定：“因戰爭致殘的革命傷殘軍人在評殘發證後，一年內傷口複發死亡的，按照革命烈士的撫恤規定，發給其家屬一次性撫恤金；一年後因傷口複發死亡的，按照國家因公犧牲軍人的撫恤規定，發給其家屬一次性撫恤金和定期撫恤金。因戰、因公致殘的特等及一等革命傷殘軍人因病殘疾的，其家屬按照病故軍人家屬的特殊規定期，享有定期撫恤金。”第22條規定：“享有傷殘撫恤金的革命軍人死亡的，按照國家工作人員的喪葬標準，發給其家屬喪葬補助費。”

　　(2)生產生活困難補助費

　　《中華人民共和國解放軍志願兵退出現役安置暫行辦法》第6條規定：“志願兵退出現役時，本人申請複員回鄉參加農業生產的，應予鼓勵，除由部隊按規定發給生產生活等項補助費外，生產、生活有困難的，當地人民政府應當協助解決。”

　　1．撫恤

　　行政主體對特定社會成員發給撫恤金。

　　2．補助

　　行政主體對特定社會成員發給困難補助費。例如《中國人民解放軍志願兵退出現役安置暫行辦法》第6條規定：“志願兵退出現役時，本人申請複員回鄉參加農業生產的，應予鼓勵，除由部隊按規定發給生產、生活等項補助費外，生產、生活有困難的，當地人民政府應協助解決。”

　　3．安置

　　行政主體對特定社會成員的工作、生活和居住給予安排。例如《退伍義務兵安置條例》第10條規定：“因戰、因公致殘的二等、三等革命傷殘軍人，原是城市戶口的，由原徵集地的退伍軍人安置機構安排力所能及的工作。原是農業戶口的，原徵集地區有條件的，可以在企業、事業單位安排適當工作；不能安排的，按照規定增發殘廢撫恤金，保障他們的生活。”

　　4．優待

　　行政主體對特定社會成員提供某種待遇或者減免有關費用。例如《義務教育法》第10條第2款規定：“國家設立助學金，幫助貧困學生就學。”

　　5．保護

　　行政主體對特定社會成員提供勞動保護和人身保護，例如對女工提供勞動保護，對人身權利受到威脅或者面臨危險的公民提供人身保護等。

　　6．收留

　　行政主體對特定社會成員給予生活安排和疾病治療，例如政府以社會福利院的形式收留棄嬰、孤兒、走失老人、孤寡老人等。《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第5條規定：“公安機關和其他有關行政機關的工作人員在執行職務時發現流浪乞討人員的，應當告知其向救助站求助；對其中的殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，還應當引導、護送到救助站。”

　　7．救災

　　行政主體對受災地區和人員提供物質幫助和行為援助。例如《防洪法》第47條第l款規定：“發生洪澇災害後，有關人民政府應當組織有關部門、單位作好災區的生活供給、衛生防疫、救災物資供應、治安管理、學校複課、恢復生產和重建家園等救災工作以及所管轄地區的各項水毀工程設施修複工作。”

　　行政救助一般依申請實施，但在緊急情況下也可以由行政主體主動實施。關於行政救助的程式，目前我國法律並無統一規定。對散在於法律法規中的不同行政救助程式進行歸納可以看出，行政救助一般包括申請、審核、批准、實行等程式。如果行政救助以物質幫助的形式進行，例如給付一定數量的貨幣或者物品，則需要履行一定的財務手續或者物品的登記、交接手續。