行政救助

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　　行政救助是指行政机关应申请向面临或遭遇巨大困难或危险的公民、法人或其他组织给予帮助，使其摆脱困境或危险的具体行政行为。

　　《宪法》第45条第1款规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情浼下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会帮助残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”第49条第1款规定：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。”第37条第1款规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。”上述规定是行政救助的宪法依据。此外，《军人抚恤优抚条例》第20条规定：“退出现役的特等、一等革命伤残军人，由国家供养终生。需要集中供养的，由国家设置专门机构供养；分散供养的，由地方人民政府负责妥善安置，并按规定发给护理费。”这也是行政救助的典型例证。^[1]

　　行政救助是行政机关一种重要的具体行政行为。行政救助行为具有下列特点：

　　(1)行政救助是行政机关的一种职责性具体行政行为，这与许多行政主体行使权力的具体行政行为不同。行政救助是由行政机关承担的一项法定职责，针对特定对象实施，能决定相对一方的法定权利能否得到实现和能否得到保护，因而也属一种具体行政行为。行政主体因这种具体行政行为与相对人构成自己履行法定义务而使相对人享受权利的行政服务法律关系，这是行政救助的特有之处。

　　(2)行政救助的对象是特定的公民和组织。行政救助在一般情况下，只对出现了特殊困难、特殊情况的公民和组织作出，其对象是特定的。

　　(3)行政救助的内容包括对特定对象给予物质上的抚慰救济或者其他利益的救济。如对因公伤亡人员发放抚恤金，对受灾的对象发放救济金和其他救济物品等；对特定对象采取优惠措施，如对烈士子女就业方面的照顾等；在紧急情况下对面临危害的对象予以紧急援助，如公安机关制止歹徒行凶，消防人员对火灾的及时扑救等。

　　(4)由于行政救助属于一种职责性的具体行政行为，它在行为方式上的特点是必须作为，如行政机关不履行这种职责，构成违法的形态是不作为。

　　行政救助的性质可以从两方面来理解：

　　(1)从被救助的对象一方讲，获得国家的行政救助是公民和组织享有的一种基本权利。在我国，公民和组织在遇到特殊困难或者在某种特殊情况下，有从国家和社会获得救助的权利。如《宪法》第四十五条第一款规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

　　(2)从实施救助的行政机关一方来讲，行政救助则是行政机关行政职能的组成部分，人民政府为人民服务的本质，决定了对符合法定条件的公民和组织进行救助是行政机关的日常性工作，国家许多法律对行政机关的救助职责作了明确的规定。如我国的《警察法》在有关人民警察义务的第二十一条中就明确规定“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵害或者处于其他情形，应当立即救助”；“对公民的报警案件，应当及时查处”；“人民警察应当积极参加抢险救灾社会公益工作”。由此，行政救助应当是国家行政职能的一个重要组成部分，是行政机关履行其职责的一种法律行为。

　　行政救助的实施一般应当遵循以下基本原则：

　　(一)救助法定原则

　　行政救助是行政行为，必须依法进行，这是依法行政原理对行政救助要求。救助法定原则的具体要求包括：第一，救助权限法定，要求进行行政救助的行政主体必须法定权限；第二，救助对象法定，要求行政救助的对象必须符合法律所规定的应当给予救助的条件；第三，救助形式法定，要求行政救助的形式必须符合法律的规定，并与相对人困难或危险相对应；第四，救助程序法定，要求行政主体必须按照法定程序进行行政救助。

　　(二)公平公正原则

　　行政救助往往涉及较多的救助对象，因此，行政主体应当平等地对待各需要救助的相对人，对其给予同等的救助，同时也应当注意各相对人存在的困难或危险程度的不同，采取与其困难或危险相适应的救助，确保救助过程的公平、公正。

　　(三)救助与自救相结合原则

　　行政救助仅仅是对相对人生活、生产的困难或生命健康的安全进行的救助，一般具有临时性的特征，在相对人的困难或危险状态解除后，行政救助也应当停止。而且，相对于行政救助的外在性，相对人进行的自救才是最主要的，为此，行政主体应当在对相对人提供救助的同时，为相对人的自救提供必要的条件和帮助，例如创造就业机会、帮助形成特定产业等。此外，行政救助也需要与社会救助相结合，鼓励、引导社会参与救助。例如《义务教育法》第48条规定：“国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠，鼓励按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金。”

　　《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第7条规定：“救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：(一)提供符合食品卫生要求的食物；(二)提供符合基本条件的住处；(三)对在站内突发急病的，及时送医院救治；(四)帮助与其亲属或者所在单位联系；(五)对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。”可见，行政救助的内容主要包括对相对人提供一定的物质帮助、人身保护。

　　(一)物质帮助

　　物质帮助是指在相对人生活或生产存在巨大困难时，行政主体向其提供一定数量的物品或金钱的行政救助形式。例如，《老年人权益保护法》第23条规定：“城市的老年人，无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人的，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由当地人民政府给予救济。”《义务教育法》第44条第2款规定：“各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。”

　　此外，与物质利益相关的行政救助还包括对相对人受教育、就业等的救助，例如《劳动法》第11条规定：“地方各级人民政府应当采取措施，发展多种类型的职业介绍机构，提供就业服务。”这些救助的目的是为了提供相对人获得物质利益的能力，因此属于广义上的物质帮助。

　　(二)人身保护

　　人身保护是指在相对人的人身、生命健康处于危险状态时，行政机关对其进行救助的行为。例如，《人民警察法》第18条规定，人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当及时救助。《消防法》第44条第4款规定，消防队接到火警后，必须立即赶赴火场，救助遇险人员。《残疾人保障法》第15条第2款规定：“各级人民政府和有关部门应当采取措施，为残疾人康复创造条件，建立和完善残疾人康复服务体系，并分阶段实施重点康复项目，帮助残疾人恢复或者补偿功能，增强其参与社会生活的能力。”《突发公共卫生事件应急条例》第43条规定：“县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。”

　　行政救助有日常性救助和紧急救援两类。日常性救助是对一般救助对象固定的常规性帮助。紧急救援是对处于危急状态下的对象的及时援救。紧急救援由于是在急迫情形之下，因而只要求对象符合救助条件就要采取各种形式及日才进行。而日常性救助由于是常规性的法律行为，该行为合法、有效必须具备规定的条件，这些条件就是行政救助的构成要件，主要有：

　　(1)对象符合法定的救助要件。行政救助的对象必须是具备某些特定条件的公民和组织。同时，不同的救助形式，亦需具备不同的具体条件。这些不同的具体条件，由不同的法律、法规分别规定。

　　(2)符合法定的救助形式。行政救助的形式较多，不同的对象依不同的法定条件得到不同形式的救助。被救助者获得的救助形式，必须符合法律法规规定，否则将会影响其权益的实际取得和保护。这些法定的救助形式分别规定在不同的法律法规中，在具体实施行政救助行为时，要按具体的法律规范的规定进行。如法律规定只发给救济金的，就只能以救济金作为救助形式，不能以其他形式代之。

　　(3)符合法定的救助权限。行政救助依据不同的法律规范由不同的行政主体实施，哪些行政主体有权实施哪些救助形式，法律通常作了规定。只有具备某种救助权限的行政主体，才能实施该种救助行为，否则，不具有法律效力。

　　(4)符合一定的程序。行政救助作为一种法律行为，须按一定程序实施。尽管我国目前在行政救助程序方面无统一的法律规定，但在各种不同的法律、法规中，对不同的行政救助均作了一些规定。这些程序规定概括起来看，主要有：申请、审查、批准、实施等，并要求以书面形式。而且，实施物质行政救助时，在程序上还要求办理一定的财务手续和物品登记、交接手续。只有手续完备、程序合法的行政救助才具备法律效力。

　　(1)伤残死亡抚恤金和补助费

　　《军人抚恤优抚条例》第21条规定：“因战争致残的革命伤残军人在评残发证后，一年内伤口复发死亡的，按照革命烈士的抚恤规定，发给其家属一次性抚恤金；一年后因伤口复发死亡的，按照国家因公牺牲军人的抚恤规定，发给其家属一次性抚恤金和定期抚恤金。因战、因公致残的特等及一等革命伤残军人因病残疾的，其家属按照病故军人家属的特殊规定期，享有定期抚恤金。”第22条规定：“享有伤残抚恤金的革命军人死亡的，按照国家工作人员的丧葬标准，发给其家属丧葬补助费。”

　　(2)生产生活困难补助费

　　《中华人民共和国解放军志愿兵退出现役安置暂行办法》第6条规定：“志愿兵退出现役时，本人申请复员回乡参加农业生产的，应予鼓励，除由部队按规定发给生产生活等项补助费外，生产、生活有困难的，当地人民政府应当协助解决。”

　　1．抚恤

　　行政主体对特定社会成员发给抚恤金。

　　2．补助

　　行政主体对特定社会成员发给困难补助费。例如《中国人民解放军志愿兵退出现役安置暂行办法》第6条规定：“志愿兵退出现役时，本人申请复员回乡参加农业生产的，应予鼓励，除由部队按规定发给生产、生活等项补助费外，生产、生活有困难的，当地人民政府应协助解决。”

　　3．安置

　　行政主体对特定社会成员的工作、生活和居住给予安排。例如《退伍义务兵安置条例》第10条规定：“因战、因公致残的二等、三等革命伤残军人，原是城市户口的，由原征集地的退伍军人安置机构安排力所能及的工作。原是农业户口的，原征集地区有条件的，可以在企业、事业单位安排适当工作；不能安排的，按照规定增发残废抚恤金，保障他们的生活。”

　　4．优待

　　行政主体对特定社会成员提供某种待遇或者减免有关费用。例如《义务教育法》第10条第2款规定：“国家设立助学金，帮助贫困学生就学。”

　　5．保护

　　行政主体对特定社会成员提供劳动保护和人身保护，例如对女工提供劳动保护，对人身权利受到威胁或者面临危险的公民提供人身保护等。

　　6．收留

　　行政主体对特定社会成员给予生活安排和疾病治疗，例如政府以社会福利院的形式收留弃婴、孤儿、走失老人、孤寡老人等。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第5条规定：“公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。”

　　7．救灾

　　行政主体对受灾地区和人员提供物质帮助和行为援助。例如《防洪法》第47条第l款规定：“发生洪涝灾害后，有关人民政府应当组织有关部门、单位作好灾区的生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、恢复生产和重建家园等救灾工作以及所管辖地区的各项水毁工程设施修复工作。”

　　行政救助一般依申请实施，但在紧急情况下也可以由行政主体主动实施。关于行政救助的程序，目前我国法律并无统一规定。对散在于法律法规中的不同行政救助程序进行归纳可以看出，行政救助一般包括申请、审核、批准、实行等程序。如果行政救助以物质帮助的形式进行，例如给付一定数量的货币或者物品，则需要履行一定的财务手续或者物品的登记、交接手续。