行政執法程式

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行政執法程式(Procedure of Administrative Execution)

　　行政執法程式是指行政執法行為實現的空間表現形式,時間順序和持續狀態,即方式,步驟和過程。

　　行政執法程式是行政管理民主化, 法制化的體現和反映.現代法制中的依法行政,其含義之一就是行政主體必須遵守法定程式,違反法定程式必須承擔相應的法律責任.但是,目前行政執法中存在的一個突出問題就是重實體,輕程式,認為行政程式可有可無,按程式辦事束縛了手腳,在實踐中往往造成行政主體做出具體行政行為時武斷專橫,由於程式過錯,行政訴訟敗訴率較高.本文對行政程式的特點,內容,作用及違反法定程式的表現形式等作一分析,以期行政機關在進行行政執法活動中註重執法程式的完善.

　　由於任何行政執法行為都必須通過一定的空間和時間

　　的形式表現出來,因此任何行政執法行為都客觀地表現為一定的程式.歸納起來,行政執法程式具有以下三個共同特點:

　　一是法定性.行政執法程式法定是其區別其他程式的根本所在,它是國家權力機關按照立法程式制定的行為規範.在一般情況下,它是行政執法行為有效的構成要件之一.如果行政執法行為違反了程式的規定,就會發生執法行為無效,部分無效或經補正後有效的法律後果.

　　二是普遍性.行政執法程式是法律規範的重要組成部分,表達的是國家意志,因而具有普遍的拘束力.任何行政執法人員必須嚴格按照程式的規定去實施相關的行為,否則,會導致程式違法,法律不予保護.

　　三是輔助性.程式是依附於實體而存在的.如果沒有實體內容,程式的規定就是一紙空文,毫無用處.行政執法程式是規定實施行政執法活動的方法, 步驟和過程,它圍繞著實施行政執法活動的實體規範而發生作用.實體是里,程式是表,相輔相成.

　　行政執法程式的內容是指行政執法所涉及的程式方面

　　的具體規定.每一項執法工作都有一定的程式,各程式之間的內容雖然不完全一致,但有些是相通的,根據行政執法機關在執法活動中的地位,大致可分為主動型行政執法和被動型行政執法.

　　(一)主動型行政執法

　　主動型行政執法是指行政執法機關通過日常巡查,群眾舉報等多種途徑發現違法行為,依照法律,法規的規定,按照程式對行政相對人進行的一種處罰.我國行政處罰法規定了簡易程式,一般程式和聽證程式,歸納起來,有以下一些相同點:

　　1、告知身份.即向當事人說明自己的身份,告知身份的方式主要是出示證件.

　　2、立案.行政執法機關通過調查,對於應給予行政處罰或有違法嫌疑需要進一步調查處理的,可以立案.立案應當填寫立案報告,由有關領導批准.

　　3、取證.為了搞清案情,充分掌握定案處理的根據,辦案人員按照法定程式,通過詢問,查帳,查閱檔案,調查等合法手段取得行政相對人違法活動的證據.如物證,書證,證人證言,當事人的陳述和辯解等.需要說明的是,行政處罰的聽證程式可以作為取證工作的一個特殊程式.《行政處罰法》第 42 條規定:"責令停產停業,吊銷許可證或者執照,較大數額罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利","當事人要求聽證的,行政機關應當組織聽證".是指對上述個案,行政機關在調查取證過程中應當運用聽證程式,保證當事人的合法辯論的權利.

　　4、審批.案件調查結束後,承辦人應當寫出案件處理意見,報送有關領導審批.需要向上級機關報批的,還要填寫案件處理報批表,按審批規定連同案卷一併上報審批.

　　5、定案.主管機關對當事人的違法事實經過調查,認為證據確鑿,事實清楚,就可以對案件進行定性,並依法確定給予當事人某種行政處罰,按照規定程式批准後, 即可定案處理.定案處理的案件應當作出處罰通知書.其內容包括:當事人的基本情況,違法事實,證據結論,案件性質,處理依據,處罰結論,交代訴權等.

　　6、送達.即將處理結果交付或告知當事人的程式,包括送達方式,送達期限等.

　　7、執行.執行一般有兩種情況:一是作出決定的行政機關直接執行.行政執法機關在當事人不執行本機關的決定時,可以依法採取措施,保證決定的執行.二是申請人民法院強制執行.如果法律沒有賦予主管機關直接的強制執行權,主管機關可以依法申請法院強制執行.而行政處罰法規定的簡易程式應屬於前者中的特殊程式. 《行政處罰法》第 33 條規定:"對公民處以 50 元以下,對法人或其他組織處以 1000 元以下罰款或者警告的行政處罰,可以當場作出行政處罰決定".對於違法事實確鑿,並有法定依據,屬上述範圍的,行政執法人員可以不經過審批,定案等程式, 直接將送達和執行合二為一,實施行政處罰.

　　8、結案.主管機關的決定生效並執行完畢後,案件終結,案卷由作出決定的機關歸檔保存.

　　(二)被動型行政執法

　　被動型行政執法是指由當事人提出申請,行政執法機關依法受理,審查,核准等行政行為.主要包括:

　　1、申請.這是辦理許可證或營業執照的必經程式,是行政相對人向執法機關及其執法人員表明其意圖的一種方式,也是行政執法機關辦理許可證(照)的前提條件.

　　2、受理.這是主管機關接受申請人提出的申請,並對其提出的申請進行審理過程的開始.申請人只有將按規定應提交的文件,證件全部提交,並將應填報的表格填好後,主管機關才可以受理,否則,一般不予受理.

　　3、審查.這是主管機關對申請人提交的文件,證件和填寫的表格的真實性,合法性,有效性進行全面審查及核實的過程.審查一般包括程式性審查,實質性審查等幾個方面.

　　4、核准.經審查核實後,主管機關對申請事項作出同意的意思的表示,即為核准.核准一般以書面的形式作出.

　　5、頒發.主管機關經審查核准後,即可發給行政相對人申請的證(照),在證(照)中列明核准事項並加蓋主管機關的印章.

　　6、公告.即由主管機關在一定的範圍內將核准的申請情況公示於眾.

　　行政執法程式是行政執法活動中不可缺少的重要環節.完善行政執法程式,對於改善行政執法活動,提高行政執法水平,具有重要的意義和作用.

　　一是可以保障實體法的貫徹實施.一個完善的法律體系,不但要有實體法,而且必須有程式法.因為程式法是規定怎樣執行和按照什麼步驟執行實體法的執法規範,它的重要作用是保障實體法的正確實施.這是各法律體系中程式法的共同作用.

　　二是可以促進行政執法行為的合法性.行政訴訟法要求具體行政行為的程式必須合法,明確地把違反法定程式列入行政訴訟的可訴範圍.行政處罰法也對違反法定程式的處罰行為作了規定:"違反法定程式的處罰無效"(第 3 條第 2 款).行政執法必須嚴格按程式辦事,行政執法的合法性才有保障.在實踐中,執法不公或徇私枉法行為的發生,有相當一部分是缺乏執法程式或違背了行政執法程式.

　　三是可以保護行政相對人的合法權益.公民,法人或其他組織作為行政相對人,他們的很多權益是通過行政機關執行行政執法程式來實現的.如,行政執法人員執行公務應當通過佩帶公務標誌或出示證件向行政相對人告知身份,使相對人能夠辨認真假;再如,處罰相對人後,及時告知其尋求救濟的途徑等.另外,有了明確和公開的法定程式,還可以給行政相對人實現其合法權益帶來一些方便.例如,實行政務公開,公開辦事程式,行政相對人可以按照規定提出申請,避免一些無效勞動.

　　四是可以加強廉正建設,提高工作效率.因法定程式是公開的,它使得行政相對人可以及時瞭解行政執法工作,便於對執法機關及執法人員的監督,所以,可以有效防止行政執法人員在執法過程中的武斷和專橫,促進行政機關的廉正建設.此外,執法程式的法制化,可以有效地防止因執法人員素質上的差異而出現的工作拖拉等問題,提高行政執法機關的工作效率.

　　行政執法法定程式是法律規範預先設定的,它是對行政

　　主體行使職權過程設置的一種制約,要求行政主體在行政執法過程中必須履行的相應步驟,不得任意加以變更或省略, 違反法定程式的表現形式多種多樣,歸納起來,可分為下列五種:

　　一是步驟上的違反.對於法定的行政步驟,行政主體不可跳躍性遵循,少走一步就是違反法定程式或者是出於法定利益或公共利益的需要任意增加行政程式.

　　二是順序上的顛倒.行政程式中的法定程式不能顛倒,如行政處罰法規定,行政機關在作出行政處罰之前,應當告知當事人有陳述和申辯的權利,在實踐中,有的行政機關在作出行政處罰決定的同時或之後才告知當事人有陳述和申辯的權利,這就是顛倒法定程式.

　　三是形式上的違法.主要是指具體行政行為沒有以法定形式表現出來,此類情形通常表現為以口頭通知代替書面告知或送達的形式.

　　四是方式上的違反.即行政機關沒有按照法定的方式完成,主要包括:不主動表明行政執法身份,對行政違法行為先處理後取證,不向當事人說明理由,不聽取當事人的意見,不告知當事人的權利,當面裁決沒有加蓋公章等等.

　　五是時限上的違反.即行政主體沒有在法定期限內完成行政行為,如,《行政處罰法》第 37 條規定,行政機關對先行登記保存的證據,應當在 7 日內及時作出處理決定.行政機關在 7 日內沒有作出處理決定的,就屬於不遵守時限的步驟違法.