旅游公共管理

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旅游公共管理(Tourism Public Management)

　　旅游公共管理是指為實現旅游造福社會功效的最大化，以旅游行政管理機構為主體的公共部門整合社會各種力量，運用經濟、法律、行政、信息等基本手段，通過發揮計劃、組織、監督、協調、服務等職責，對本國、本地區旅游業進行總體管理和綜合調控的過程。^[1]

　　旅游公共管理的特點是由旅游活動的特點所決定的，概括起來，主要有以下幾點：

　　(一)協調性

　　旅游公共管理是建立在旅游協同性基礎之上的綜合管理。旅游活動的特性告訴我們，無論是旅游者的旅游活動，還是旅游經營者的經營活動，以及旅游管理者的管理活動，都具有綜合性的要求。因此，旅游公共管理最大的特點便是建立在協同基礎之上的綜合協調性。旅游公共管理的相當一部分內容，與其說是管理。不如說是協調，具有“寬口徑、大範圍”的特征，常常需要用綜合的手段，進行多角度的管理。

　　(二)複雜性

　　旅游活動的綜合性、協同性和異地性，以及旅游公共管理客體的多元性，使得旅游公共管理工作既涉及生產領域，又涉及服務領域；既涉及經濟領域，又涉及社會、文化、自然領域；既需要管理，又需要服務。同時，由於旅游活動在絕大多數情況下是一種跨區域的活動，並不是按照行政區劃來安排的，因此，旅游公共管理的邊界並不像其他領域的管理工作那樣，具有明確的邊界。旅游公共管理這種邊界的模糊性，決定了旅游公共管理工作的複雜性。

　　(三)服務性

　　公共管理工作在某種程度上可以理解為一種服務性管理，是政府提供的公共物品的組成部分。但旅游活動的特點，卻決定了旅游公共管理更多的是一種管理性服務，服務的成分往往大於管理的成分，如旅游形象塑造、旅游營銷、旅游培訓、旅游標準化工作、旅游基礎設施建設、旅游信息咨詢等，這就決定了旅游公共管理內容的服務性和方法的多樣性。

　　(四)強制性

　　旅游公共管理不是對傳統旅游行政管理的拋棄，而是對傳統旅游行政管理模式的改進和拓展，因而旅游行政管理依然是旅游公共管理的重要組成部分。行政管理必須具有一定的強制性，因此，旅游公共管理在某些方面同樣具有強制性的特點，在維護市場秩序、保護旅游當事人權益、保護旅游資源、保證旅游產品質量、維護旅游安全等方面。都必須通過法律、行政等手段，進行強制性的管理，以確保旅游活動的順利進行和公眾利益不受到損害。

　　(一)旅游產業政策的制定

　　旅游業是國民經濟的一個重要產業，由於其涉及面廣，與其他諸多行業有較強的關聯性。旅游業與這些行業相互促進，又相互制約，僅憑市場的力量來調節，往往難以收到較好的效果，因此，應把市場經濟和國家計劃有機地結合起來，以確保旅游業的順利發展。制定和實施正確的旅游產業政策對旅游業的發展將會產生巨大的推動作用。旅游產業政策的基本內容主要有：旅游產業結構和佈局政策，旅游產業導向政策，旅游產業配套政策，旅游產業技術政策，旅游投資政策，旅游財政政策和旅游稅收政策。

　　(二)旅游法規體系的構建

　　建立健全各項旅游法規，實施“依法治旅”是旅游公共管理的一項重要任務。這對於確立公平、公開、公正的旅游市場秩序和市場競爭環境有著極其重要的意義，同時也是順應社會主義法制建設的必然結果。從1985年到現在的二十多年來，在國家權力機關和行政機關的重視下，從中央到地方，在旅游法制建設方面不斷發展，初步建立起“兩級多層次”的旅游法制體系。在這個體系中，“兩級”是指國家的旅游法規層次和地方的旅游法規層次；“多層次”是指在國家的旅游法規層次中，既有國務院制定、發佈的旅游行政法規，也有國務院批准、國家旅游行政部門發佈的旅游法規性文件，還有國家旅游及相關行政部門自行制定、發佈的部門規章和規範性文件；在地方的旅游法規層次中，既有各地、各級人民代表大會及其常委會通過的地方性旅游法規，也有各地、各級人民政府制定的地方性行政規章，還有各地旅游及相關行政部門制定發佈的規範性文件。這些規章制度涉及旅行社、出入境、旅游住宿、旅游資源、旅游安全、旅游景區等眾多領域，基本上涵蓋了旅游活動的各個環節。

　　(三)旅游市場的開拓與促銷

　　在市場經濟條件下，維護市場需求的持續成長是目的地旅游業發展的根本保障。旅游公共管理部門要深入研究客源市場的發展變化規律，積極採取各種措施，擴大市場容量，延長游客的逗留時間和提高重游率；對各類型、各層次旅游市場及與旅游市場密切相關的活動進行有機整合，形成旅游市場發展的系統效應和整體效應；加大旅游市場促銷力度，創新旅游市場促銷方式，拓展旅游市場促銷渠道，全面展示旅游目的地的總體形象。

　　(四)旅游人力資源的開發與管理

　　從某種程度上來看，旅游業作為以知識經濟發展的行業，在行業內外的競爭歸根結底表現為旅游人才的競爭。《中國旅游業發展“十五”計劃和2015年、2020年遠景目標綱要》中指出：中國旅游人力資源開發“要在全面推進素質教育上下功夫，逐步建立健全並實施一套既與國際接軌，又適合中國國情的旅游人力資源開發機制，使旅游人力資源供給在數量、結構和素質上適應中國實現世界旅游強國的目標和參與國際競爭的需要”。旅游人力資源開發和管理的主要內容包括制定旅游人才建設的整體規劃，加強對旅游教育和旅游培訓的管理，建立官、產、學三位一體的旅游人力資源開發機制等。

　　(五)旅游規劃的編製與管理

　　旅游規劃是旅游開發的先導，其質量好壞、水平高低直接關係到一個國家或地區旅游業發展的目標、方向、結構、佈局、市場定位、產品類型、環境保護和可持續發展等關鍵性問題，同時也是旅游業與相關行業協調發展，獲得良好經濟效益、社會效益和環境效益的前提和依據。因此，對旅游規劃的編製和管理一直是各級旅游行政管理部門的重要工作之一。國家旅游局在2000年10月26日發佈的《旅游發展規劃管理辦法》規定，國家旅游局負責全國的旅游發展規劃管理工作，制定全國旅游發展規劃及組織有關地方旅游局編製跨省級區域旅游發展規劃；地方各級旅游局負責本行政區域內的旅游發展規劃管理工作及編製地方旅游發展規劃。

　　(六)旅游服務質量的監督與管理

　　旅游業為旅游者提供流暢、美好旅游體驗的目的決定了服務質量是旅游業的生命線。因此，服務質量管理是旅游行業管理的中心。加強服務質量管理不僅可以提高旅游企業素質和旅游產品質量，而且可以提高旅游地和旅游行業的整體形象，增強對外競爭力，推動旅游行業管理的全面深化。旅游服務質量管理的內容包括構建完善的質量法規、質量標準體系和崗位培訓體系，形成企業內部質量管理機制、質量管理協調機制和質量管理監督機制等。

　　(七)旅游市場秩序的規範與維護

　　旅游市場秩序涉及旅游者、旅游經營者、社區居民等多方的利益和關係。對旅游市場秩序進行規範可以為旅游者提供一個安全祥和的旅游環境，為旅游經營者提供一個穩定公平的經營環境，為社區居民提供一個勤勞致富的發展環境，進而促進各利益相關者的和諧共生。旅游市場秩序管理的主要內容包括對出境旅游市場的治理，對國內旅游市場經營秩序的整頓，對旅游從業人員隊伍的管理以及對假日旅游市場的檢查和監管。

　　(八)旅游數字化建設與旅游統計管理

　　在信息社會，數字化建設對於旅游行政管理部門提高管理效率有著直接的促進作用。旅游數字化建設主要包括兩方面的內容：一是推動公共管理機構辦公的自動化；二是促進旅游電子商務的發展。

　　統計工作是市場經濟條件下，政府實旋公共管理的基石。旅游統計工作的科學、準確、完整與否對旅游業在國民經濟中的地位以及在世界市場上的競爭力有著直接的關係。對旅游統計工作進行管理，就是要做好以下五方面的工作：一是要進一步完善統計指標；二是要與各級統計管理部門密切合作，健全旅游統計體系，強化旅游統計管理辦法的落實；三是要使旅游統計體系與國民經濟核算體系全面銜接，以便於不同行業間的比較；四是要採用國際上通行的旅游衛星賬戶統計體系，與國際全面接軌；五是完善旅游統計工作的分工體系。

　　(九)旅游企業管理

　　旅游行政管理機構對旅游企業的管理並非指對旅游企業進行直接管理，而是指在行業層面上綜合運用行政、法律、經濟等手段，對旅游企業進行分類指導、巨集觀調控，使旅游企業能夠以法律為準繩規範自己的行為，按照市場的要求合理安排經營管理活動。

　　不管是什麼樣的管理，都具有兩重性，一是管理的自然屬性，二是管理的社會屬性，旅游公共管理同樣如此。

　　(一)旅游公共管理的自然屬性

　　旅游公共管理的自然屬性是指旅游公共管理工作必鬚根據事物的客觀規律、管理對象的特點等對旅游活動進行合理的組織、科學的規劃，用先進的技術手段進行控制。這是現代管理同生產力、社會化大生產相聯繫的客觀規律，是不分意識形態、不分國家和地區的，是人類共同具有的，客觀存在的，這就是旅游公共管理的自然屬性。從自然屬性方面看，因為旅游公共管理是客觀規律的反映，因而應具有高度的科學性，我們應在實際工作中，不斷總結和自覺遵循旅游公共管理自身所蘊涵的客觀規律，同時要善於借鑒旅游活動發達地區的先進經驗，不斷提高我們管理旅游活動的水平。

　　(二)旅游公共管理的社會屬性

　　旅游公共管理的社會屬性是指旅游公共管理的目的、思想和方法，都受一定的生產關係影響，反映著不同階級、不同國家的意志和利益。在不同的社會體系中，旅游公共管理工作中的決策、指揮、監督與控制，都要服從統治階級的政治需求和社會性的基本原則。從社會屬性來看，旅游公共管理是統治階級意志的反映，因而具有高度的政治性，我們要在尊重旅游公共管理的客觀規律的基礎上，主動將旅游公共管理融人整個社會經濟發展的大局之中，通盤地考慮和安排。

　　旅游公共管理一般具有六個基本原則：

　　(一)系統原則

　　由於旅游活動是一個複雜的巨系統，具有很強的關聯性和協同性，因此旅游公共管理必須將管理的客體和管理的實踐作為一個完整的系統，實施系統性的全要素管理，以實現旅游公共管理的整體優化；否則，就會破壞旅游公共管理的整體性，造成實踐中的管理漏洞和非協同現象，影響旅游活動的順利運行。

　　(二)人本原則

　　旅游活動是以人為核心的活動，人既是管理活動的主體，又是管理活動的客體。因此，旅游公共管理要以全面滿足人的旅游需求為最終目的，以做好人的工作、調動人的積極性、發揮人的主觀能動性為根本出發點。

　　(三)動態原則

　　管理的主體、客體、目的和方法是旅游公共管理體系中四個緊密關聯、相互影響和制約的基本要素，而且隨著旅游活動的深入發展，四要素也處於不斷的運動發展之中，其中任何一個要素髮生變化，都要求其他要素也相應變化。因此，要根據管理過程中各種因素的變化，及時調整和改進管理中的各種關係，保證旅游公共管理活動按照既定目標進行。

　　(四)效益原則

　　傳統行政管理模式下，政府行政機關很少有成本觀念，往往更關註部門預算的最大化，而不是“產出”的最大化。而旅游公共管理不僅強調管理效率，而且更強調管理效果，要求通過有效的管理，以最低的投入，實現旅游活動的經濟效益、社會效益和環境效益最大化。

　　(五)開放原則

　　旅游公共管理是一種開放式管理，要求突破傳統的行政管理的局限性，動員一切力量，實施多元化的管理模式。因此，除了政府旅游管理部門外，旅游公共管理更註重非政府組織等公共部門，以及相關私人部門在旅游公共管理中的作用，從而擴大旅游活動所需公共物品與服務的供給渠道，提高供給效率。

　　(六)公平原則

　　雖然效率與公平是現代社會發展中很難完全兼顧的一對矛盾，但隨著旅游活動的深入發展，人們對旅游現象的認識也不斷深入，綜合而全面地發揮旅游活動的功能，通過旅游活動促進社會總體福利水平的提高，逐漸成為旅游公共管理的核心內容之一。這就要求旅游公共管理在追求效率的同時，必須更加註重公平，將旅游管理工作融人社會、經濟、文化、自然與人類自身的全面發展的大背景下，站在更廣闊的層面看待旅游管理，通過有效的管理，解決旅游活動發展中出現的由於旅游負面影響、社區參與不充分、旅游所得分配不均等問題而引致的不公平問題，從而通過旅游活動的發展提升社會整體福利，而不是局部福利。

　　旅游公共管理的目標主要取決於政府的旅游價值取向及旅游活動發展的需要，有什麼樣的旅游價值取向和旅游發展需要，就有什麼樣的旅游管理目標。

　　1．我國旅游發展價值取向的演變

　　旅游活動的社會屬性決定了在不同的社會條件和時代背景下，政府對旅游業的價值取向是不同的，人們對旅游活動的性質、功能、作用、意義認識也是不同的。我國旅游業的發展歷程推動著我國旅游價值取向的演變。總體來看，我國旅游價值取向大體經歷了外交旅游、創匯旅游、拉動旅游、就業旅游四個階段，目前正處於和諧旅游階段。

　　(1)外交旅游(從建國至1978年)

　　從建國初期到1978年改革開放，旅游更多的是被作為國家外事接待工作的重要補充。雖然在1964年成立中國旅行游覽事業管理局時，國家曾明確發展旅游事業的方針政策是“擴大對外政治影響”和“為同家吸取自南外匯”，但當時的國情決定了旅游作為一項事業，在更多情況下是政府外交工作的附屬物，作為民間外交的重要渠道，其發展目標更多地趨向於“擴大對外政治影響”。

　　(2)創匯旅游(1978-1998年)

　　改革開放以來到20世紀90年代末，南於我國對外開放和經濟建設的需要，以及當時創匯能力和創匯渠道的不足，旅游業的低成本創匯功能得到廣泛認同。大力發展入境旅游，為岡家賺取經濟建設急需的外匯成為旅游業的首要任務。鄧小平同志在視察黃山時就強調：“旅游事業大有文章可做，要突出地搞，加快地搞。”雖然這一時期創匯始終是旅游業的第一要務，但又可以劃分為三個不同的階段：

　　第一階段為1978-1986年，這一階段的重點是創匯和解決旅游供給不足問題。1984年，國務院提出了加快旅游基礎設施建設的“五個一起上”方針，使旅游基礎設施建設和旅游創匯水平有了很大提高，但此階段旅游業的產業地位並未確立。國內旅游雖已初露端倪，但考慮到住宿、交通等旅游服務設施連入境旅游都無法滿足，因而對國內旅游採取了“不鼓勵”政策，甚至連同內旅游的概念也沒有提出。

　　第二階段為1986-1992年。1986年，國務院將旅游業確定為正式的產業部門，確立了旅游業的產業地位，完成了旅游業從接待型事業向經濟型產業的轉變，以入境旅游為核心的旅游業被擺在了超前發展的戰略位置。旅游業的這種超常規發展，為我國的改革開放和經濟建設作出了重要貢獻，也為旅游業以後的發展壯大奠定了良好基礎。在此階段，國家相繼出台了一系列旅游政策法規，基本形成了較為完整的旅游管理體系，國內旅游業逐漸發展起來。

　　第三階段為1992-1998年。1992年，國家明確了發展社會主義市場經濟的工作方向，我圍旅游業告別了計劃經濟體制，圍繞社會主義市場經濟體制進行了一系列管理體制與經營機制方面的改革，市場意識不斷增強，旅游生產力獲得了很大解放，旅游業獲得了高速發展。在入境旅游大發展的同時，國內旅游業已經達到相當規模(1999年，國內旅游人數達到7．19億人次，國內旅游收入達到2831．92億元。占旅游總收入的2／3和GDP的3．45％)，但南於受國內旅游對同民經濟發展無貢獻論的影響，國內旅游的作用只是被片面地理解為回籠貨幣，因而入境旅游依然處於主導地位。

　　總之，此階段的旅游業帶有明顯的功利色彩，在強調旅游業的經濟價值時，忽略了旅游業的社會價值和環境價值，旅游管理只是被簡單地看作一種純粹的經濟管理。

　　(3)拉動旅游(1998-2002年)

　　20世紀90年代末，隨著國內旅游的迅猛發展和出境旅游的逐漸抬頭，以及我國外匯儲備的迅速增加和國家開始放鬆對出境旅游的管制，我國旅游業初步形成了人境旅游、出境旅游、國內旅游三大市場並駕齊驅的產業格局。同時，旅游業對國民經濟巨大的關聯帶動作用日趨顯現，人們廣泛認識到了旅游業在擴大內需、拉動經濟發展中的優勢，國內旅游對經濟發展無貢獻論也逐漸得到糾正，國內旅游在社會經濟發展中的重要作用日益得到人們的認同。隨著1998年中央經濟工作會議將旅游業確立為國民經濟新的增長點，各地紛紛將旅游業作為第三產業的龍頭來大力發展，以期通過旅游業的發展促進區域經濟的騰飛。1999年國家實行黃金周休假制度，更是極大地推動了國內旅游的發展，使我國迅速成為世界上最大的國內旅游市場。雖然在此階段初步形成了大市場並存的格局，但仍未跳出經濟價值取向的範疇。

　　(4)就業旅游(2002--2005年)

　　隨著國企改革的不斷深入，改革所帶來的深層次矛盾日趨顯現，擴大就業成為各級政府普遍面臨的壓力。2002年全國再就業工作會後，旅游業作為勞動密集型產業的就業功能得到了廣泛重視，各級政府在強調旅游業的關聯帶動性的同時，更看重旅游業的高就業功能。旅游業的價值取向已表現出了從經濟價值向社會價值轉化的趨勢，為旅游價值的進一步回歸奠定了基礎。

　　(5)和諧旅游(從2005年至今)

　　黨的十六大以來，科學發展觀的提出使人們開始用更全面的視角審視旅游業，並註意到了旅游業發展中的非經濟因素，對旅游影響、旅游與環境等方面的關註越來越大，尤其是2005年初和諧社會理論的全面確立，為旅游業的發展創造了新的機遇，也帶來了新的任務。旅游價值取向在單一經濟價值的基礎上，開始向經濟、社會、環境等多重價值取向轉變，旅游業的社會價值、環境價值得到了前所未有的重視，人們開始從社會福利的角度，而不是從單純的經濟效益角度來看待旅游活動。以人為本、註重人的旅游需求的全面滿足和旅游與社會、經濟、環境等方面的共生、和諧發展，通過旅游活動的發展來提高整個社會的福利水平，成為和諧旅游的主要內涵，也推動著旅游管理部門職能的進一步轉化，旅游管理部門逐漸開始用社會管理的視角來審視旅游管理，變單純的旅游行政管理為綜合的旅游公共管理已成為一種趨勢。

　　2．“創匯旅游”對我國旅游發展造成的影響

　　我國長期基於創匯目的而以人境旅游為主體的旅游經濟發展模式，對我國的旅游經濟結構、旅游經濟運行模式和旅游公共管理模式等所造成的深刻影響至今還清晰可見，所形成的“路徑依賴”至今仍影響著我國旅游活動的發展。

　　(1)對旅游經濟結構的影響

　　一是旅游產品結構依然以觀光型產品為主，產品體系不能完全適應旅游需求的變化。眾所周知，觀光旅游與度假旅游要求的環境背景不一樣，觀光旅游產生於自然、文化等環境差異較大的背景下，這些環境差異越大，觀光旅游的吸引力越強。而度假旅游常常要求這些差異不能太大，旅游者只有在較為熟悉的文化背景、語言環境、風俗習慣等條件下，才能真正地放鬆，達到休閑度假的目的。因此，我國人境旅游接待的主要是觀光型游客，真正到我國休閑度假的國際游客比重不是很大，這在客觀上引致我國國際旅游產品體系是以觀光旅游為主的。而隨著國內旅游的發展，國內市場對度假產品的需求不斷上升，這就使得我國以人境旅游為主而形成的旅游產品體系，無法適應國內旅游市場多樣化需求。二是旅游產業結構不適應國內旅游需求。我國的星級酒店業是在入境旅游需求的刺激下發展起來的，因而在服務內容、服務方式、價格水平等方面，主要是針對入境游客而言的(比如飯店鋪床仍以西式鋪床為主)，缺乏對國內游客生活習慣與需求的考慮，因而星級酒店在總量上出現“供過於求”的局面，但結構上很不合理，適應國內游客需求的酒店(如經濟型酒店)數量上尚顯不足。同樣，我國旅行社的運營模式也是在入境旅游的背景下最初以目的地接待社的形式發展起來的，而不是按照客源地組團社的模式發展起來的。因此，雖然我國旅行社經過長期發展，形成了圍際社、國內社不同的分工體系，但仍缺乏作為旅游活動組織者應具備的開放和創新能力，這也是我國旅行社市場目前惡性競爭激烈、集中度不高、績效低下的主要原因。

　　(2)對旅游經濟運行模式的影響

　　一是入境旅游一般以長線團隊包價線路產品為主，與此相適應，我國旅游經濟形成了點線型產業供給模式。出於保證質量、便於控制與操作的目的，旅游經濟是沿旅游線路在一個相對封閉的系統中運行的，對整個社會經濟的滲透不夠，影響了旅游活動關聯帶動性和乘數效應的發揮。二是在“點線”模式下，不僅造成了我國旅游生產力區域佈局的不平衡，而且南於沒有形成以目的地為核心的“板塊式”旅游經濟運行模式，導致我們在發展旅游產業的過程中，忽視了相關產業的協調發展，未能完全樹立起“目的地”的理念，旅游經濟缺乏有效的聯動與整合，旅游經濟發展中的“瓶頸”問題隨處可見。

　　(3)對旅游公共管理模式的影響

　　一是在“入境為主”的價值取向下，我國的許多旅游規制目前還帶有很強的服務於入境旅游的色彩，如星級飯店評定標準中許多要求還是針對同際游客提出的，有些並不適合國內游客的需求。二是缺乏針對周內旅游的管理政策與規制，導致周內旅游市場還存在管理空白、管理不規範、市場秩序混亂等問題。三是我國目前的旅游管理體制還是以入境旅游為主的背景下形成的“條帶式”管理模式，而真正適應大眾旅游的、以目的地為核心的“板塊式”旅游管理模式尚未真正建立起來，旅游公共管理的主體、客體、方法等方面還存在許多缺位和漏洞。

　　3．旅游公共管理的主要目標

　　不同的旅游活動發展階段，旅游公共管理的目標是不同的。隨著我國旅游經濟進入轉型期，旅游公共管理也面臨著從單純的經濟管理向全面的公共管理的轉型。轉型期旅游公共管理的核心目標是剋服市場失靈、建立市場秩序、培育產業環境、打造理想旅游目的地、削減旅游負面影響、增加社會福利等。

　　(1)剋服市場失靈

　　新古典經濟學不主張政府干預，認為市場這隻“看不見的手”可以自動完成資源的有效配置，但新古典經濟學的理論大廈是建立在三個假設前提之下的：一是完全競爭；二是完全理性；三是效用最大化。而在現實中，這三個假設條件往往無法同時滿足，由此導致了市場失靈。市場經常是不完全競爭的，尤其是旅游市場，由於資源等天生的自然壟斷性，不完全競爭的特征更加明顯。因此，市場是非出清的，需要政府進行干預，以提高資源配置效率。

　　由於信息不對稱現象的存在，消費者不可能搜尋到全部所需信息，常常表現出有限理性的特征，即使是總供給等於總需求，也會有一部分消費者因信息原因找不到要買的產品，而另一部分生產者因信息原因找不到消費者。尤其是信息密集型的旅游業更是充滿了信息不對稱，造成了效率的損失和各種機會主義行為的發生，這需要通過有效的管理予以剋服和糾正。

　　企業追求效益的最大化和個人追求效用的最大化容易帶來各種負外部性。外部性的存在使個人或者企業的邊際成本與社會邊際成本形成一定的差額。外部性現象是旅游經濟活動經常性的表現，由於外部性，通過旅游企業私人決策和經營行為並不能導致資源的最優配置，而且會降低市場效率。因此，必須通過政府干預來解決。

　　從以上分析可知，旅游市場確實存在著失靈，光靠“看不見的手”調節是不夠的，必須進行政府干預，才有可能剋服市場失靈，提高旅游資源的配置效率。

　　(2)建立市場秩序

　　旅游產業的運行必須有良好的市場秩序，旅游者旅游需求的滿足也是建立在良好的市場秩序之上的。而良好的市場秩序不能自發形成，必須通過政府的市場準入、市場監管、市場維護等一系列行為來實現。只有這樣，才有可能建立良性的競爭機制，保證旅游產品質量，創造良好的旅游消費環境，從而保障合法旅游經營者和旅游消費者的正當權益，推動旅游業健康有序地發展。因此，旅游公共管理的主要目的之一便是確立並維護良好的旅游市場秩序。

　　(3)培育產業環境

　　旅游業的綜合性要求旅游產業的快速發展要有良好的外部環境。旅游公共管理的主要目的就是改善並提高旅游業賴以生存的政治、經濟、社會、文化和自然環境，協調相關產業的發展。提供必需的公共物品和服務，為旅游活動的發展營造一個良好的環境。

　　(4)打造理想旅游目的地

　　隨著旅游產業的發展，旅游市場競爭已經南當初的產品競爭上升為目的地的競爭。在潮水般的旅游信息面前，旅游者對旅游目的地的選擇越來越趨向於根據當地的整體形象信息，而非單一的旅游形象或旅游產品形象。這就使得旅游目的地的打造成為制勝的關鍵。旅游公共管理就是要站在目的地的角度，通過對目的地各相關要素的全面管理和協調，變無序為有序，變離散為協同，對整個旅游目的地系統進行優化。通過整合目的地的各種資源，塑造目的地整體形象、豐富目的地的旅游內涵、提升目的地的整體吸引力，著力打造一個清晰而完整的旅游目的地整體形象，從而促進旅游業的發展，帶動相關產業的發展，推動目的地社會、經濟、文化等的全面進步。

　　(5)削減旅游負面影響

　　旅游活動的發展，除了能夠產生眾所周知的正面影響外，還會帶來政治、經濟、社會、文化、自然等方面的負面影響，如生態失衡、環境污染、物價上漲、文化衝擊、道德弱化等。如果不加強對這些方面的管理與預防，就會影響旅游活動的正常發展。旅游公共管理的另一個主要目的就是在推動旅游活動發展的同時，儘可能削減旅游發展所帶來的負面影響，確保旅游活動沿著健康、穩定的方向發展。而這一點，常常被傳統的旅游行政管理所忽略。

　　(6)增加社會福利

　　隨著科學發展觀與和諧社會理論的提出，社會的進步與潮流的演變，人們對旅游現象的認識不斷深入，開始從社會福利的角度，而不是單純的經濟效益角度來看待旅游發展，並將旅游視為提升國民幸福指數和區域社會整體福利水平的重要途徑。旅游價值取向也在單一經濟價值的基礎上開始向經濟、社會、環境等多重價值取向轉變。通過旅游來促進社會總體福利水平的提高，逐漸成為旅游公共管理的核心內容之一。《馬尼拉世界旅游宣言》指出：“發展旅游的根本目的是提高生活質量併為所有的人創造更好的生活條件。”因此，發展旅游的終極目標不是經濟的增長，而是社會總體福利的增加。旅游公共管理的根本目的就是要通過旅游活動的發展，滿足廣大人民群眾日益增長的旅游需求，帶動區域社會、經濟、文化、環境的全面進步，提高人們的整體生活水平和社會的整體福利水平。

　　當發展旅游的最終目標不再僅僅是獲得經濟增長，而是通過發展旅游來增加社會福利時，旅游就不再是一種謀取經濟利益的單純產業，而是一種謀取社會福利的綜合事業。旅游管理更加註重旅游需求的全面滿足和旅游與社會、經濟、環境等方面的和諧共生，對旅游發展中的非經濟因素，如旅游影響、旅游與環境等涉及區域整體福利水平的因素也越來越重視。這就要求我們必須將旅游管理工作融人社會、經濟、文化、自然與人類自身的全面發展的大背景下．站在更廣闊的層面來看待旅游管理，實現旅游管理從經濟管理向福利管理的漸進。

　　一般情況下，管理的主要職能有三個方面：第一，有效的管理能夠解放生產力，剋服制約生產力發展的因素，促進生產力的發展。同時，有效的管理還能夠使潛在的生產力轉化為現實的生產力。第二，有效的管理能夠調整生產關係，使其更加適應生產力發展的需要。通過有效的管理，不僅可以調整所有制形式、調整社會中人們之間的關係，而且可以調整社會財富的分配狀況和資源的占用狀況，提高公共物品的供給效率，使其更加科學合理。第三，管理不僅作用於生產領域，而且還廣泛作用於整個經濟領域、自然領域和社會領域，脫離了有效的管理．人類認識自然、改造自然的活動將失去秩序和效率。

　　旅游公共管理的主要職能是隨著政府職能的轉變與旅游活動的發展而不斷發展變化的，是一個動態的概念。概括起來，政府在旅游公共管理中的主要職能有以下六個方面：

　　(一)統籌規劃

　　主要是對區域內旅游活動進行統一的安排、協調與規劃，制定切合實際的旅游發展規劃，明確旅游發展戰略與目標。並統一整合旅游活動順利進行所需的各種要素，協調各方面的利益與行為，增強區域旅游核心競爭力，維護旅游產業安全。山保證旅游活動健康、穩定、可持續地發展，並確保與國家和地區政治、經濟、社會、文化、自然等方面的總體發展目標相一致。

　　(二)資源管理

　　由於旅游活動所需資源(尤其是自然資源)多數具有準公共物品的屬性，因此，政府旅游公共管理的一項主要職能就是明晰資源產權、加強資源保護、保障資源供給、指導資源開發。同時．在必要的時候對一些特殊資源直接進行開發與經營，如一些文物遺產類資源。

　　(三)公共投資

　　旅游活動順利進行需要依托大量的公共物品，如旅游交通、旅游環境、旅游基礎設施等，旅游所需公共物品短缺是目前制約我國旅游產業發展的核心因素之一。根據公共經濟學原理，公共物品的提供主要應由政府等公共部門負責。因此，對旅游及相關領域進行公共性投資，就成為政府旅游公共管理的一項重要內容。

　　(四)公共服務

　　旅游活動所需公共物品除了有形物品外，還包括大量非物質型服務，如穩定的社會經濟環境、良好的社會風氣、有效的部門聯動、優美的自然環境、完善的政策法規、便捷的咨詢服務等。這些非物質型公共物品的提供，主要依靠的就是優質高效的公共服務。因此，公共服務是旅游公共管理的重要組成部分。

　　(五)市場管理

　　良好的市場經營秩序是保證旅游產品質量、提升旅游經濟運行效率、增加旅游消費者剩餘、促進旅游活動順利進行的根本前提。作為旅游公共管理核心主體的政府旅游管理部門．不僅要培育旅游市場．而且還要維護市場競爭秩序，規範各種旅游行為，保護旅游者和旅游經營者的合法權益，消除旅游活動引致的各種負面影響，應對可能出現的各種旅游危機，處理各種旅游投訴，營造公平、有序、安全、高效的旅游發展環境。

　　(六)公共營銷

　　隨著旅游市場競爭的不斷加劇，旅游營銷在旅游活動中的重要性不斷凸顯。政府旅游管理部門不但要組織、動員、協調、監管好企業層面的營銷活動，而且還要承擔企業無法勝任的旅游公共營銷職能。如對區域整體旅游形象的塑造與推廣、舉辦各種大型節慶活動、構建區域旅游信息平臺、建立有效的旅游營銷投入機制等，通過高效率的旅游公共營銷提升區域旅游綜合吸引力和競爭力。

　　隨著旅游業在推動社會、經濟、生態發展中的作用日漸重要，世界各國政府乃至旅游目的地的地方政府都對旅游業的發展給予了越來越多的關註。雖然各地干預和參與旅游業發展的原因不盡相同，但一般而言，主要包括以下幾個方面。

　　(一)協調旅游目的地開發

　　在旅游目的地的開發過程中，會涉及土地資源利用、環境保護、基礎設旋建設、旅游設施建設、功能區域劃分、資金籌措、人力資源供給、法律糾紛等一系列問題，而旅游業涉及範圍之廣及其構成的綜合性使得各利益方不存在自動的協調，因此，這些問題的有效解決有賴於政府的組織和協調。

　　(二)推動旅游目的地營銷

　　作為一個旅游目的地，一個國家或地區在旅游客源市場上以何種形象出現以及這種形象的建設和確立，並非某一部門或旅游企業力所能及，因而需要政府的參與和決策來保證國家或地區形象的一致性、完整性和傳承性。

　　(三)行使行業管理職能

　　政府對行業的管理體現在以下幾個方面：保護消費者權益以及防止不公平競爭；規範旅游目的地的社會行為，維持社會安定；保護環境和實現旅游業的永續發展。

　　(四)促進本地經濟發展

　　通過發展旅游業來發展經濟的動機體現在三個方面：一是擴大外匯收入的來源，從而改善本國的國際收支狀況；二是增加國民就業機會，從而為實現國民充分就業創造條件；三是啟動落後地區經濟發展的引擎，從而縮小地區差距。

　　(五)提高國民生活質量

　　世界旅游組織在《馬尼拉宣言》中指出：旅游是人類社會的基本需求之一，各國政府應將旅游納入本國社會發展的內容中，使旅游度假成為人人享有的權利。旅游的公共管理有利於人們生活水平的提高和整個社會福利的增加。

　　總之，由於旅游業和旅游產品的複雜性，一個國家或地區旅游業的發展不可能僅靠旅游企業(特別是私營部門)的自身行為去實現。綜觀世界各國的情況，可以發現，旅游業在任何一個國家都有不同程度的政府干預，這一事實反映出各國政府對旅游公共管理重大意義的共識。

　　為了保證旅游業持續、健康地發展，政府必須運用經濟、法律、行政、技術等手段，加強對旅游業的巨集觀管理。

　　(一)經濟手段

　　經濟手段是國家在社會主義市場經濟條件下，通過各種經濟杠桿，按照各種經濟關係相互作用的規律對旅游業發展進行調控的手段。旅游業是經濟產業，遵循一般的經濟規律，因此經濟手段是旅游業最重要、最基本的巨集觀調控與管理手段。它包括財政政策、貨幣政策、金融政策、外貿政策、物資分配政策等。如利用信貸利率可以調節資金流向，利用稅收可以調節國家、企業的利益分配，利用價格可以調節不同季節的旅游供求矛盾等。在經濟手段的選用中，信貸、稅收利用得較多。

　　(二)法律手段

　　法律手段主要指經濟法規和相關的行政法規，也就是國家以法令、條例、規定的方式對國家、企業、個人在經濟活動中的行為加以規範，以處理和調整各級國家機關、企事業單位以及個人間的經濟關係和市場行為。相關的法規有《稅法》、《企業法》、《海關法》、《反壟斷法》等。法律手段具有三個特征：一是有相當的穩定性，各層次法規一旦審批通過後，則在一定階段內執行；二是有鮮明的歸屬性和強制性，凡法規經過一定層次的權力機構制定或認可後，即具有約束力，不可隨意廢止；三是具有專業性，每一項經濟法規都和特定的經濟活動相聯繫。對於旅游業，由於其涉及和關聯的行業領域較廣，因此在遵守相關領域法律、法規的同時，也要逐步完善旅行社、景區、旅游飯店、旅游商品等各領域的專門性法律、法規，以適應旅游業發展的需要。

　　(三)行政手段

　　行政手段是依靠行政組織，運用行政命令、指令、規定等強制性手段組織、指揮、監督、調節社會經濟活動的辦法。行政手段的具體方式多種多樣，如指令性計劃、指令性價格，對企業的審批、註冊、升級、定點、關停並轉等。行政手段具有執行快速及時的特點。根據我國目前市場經濟的發育程度和企業的組織狀況，仍然需要相當的行政手段，以配合經濟手段和法律手段。

　　(四)技術手段

　　政府對旅游行業進行管理所採用的技術手段主要表現為對信息技術的利用，也因此，政府將自身及其管理行為納入了旅游管理信息系統的範疇。旅游管理信息系統是一個以組織為主導，利用電腦硬體、軟體、網路通信設備以及其他辦公設備，進行信息收集、傳輸、模擬、處理、檢索、分析和表達，以提高效率為目的，並能為組織進行計劃、預測、決策、控制的人機系統。通過對以信息技術為主導的技術手段的採用，政府能夠更加有效地對全行業進行引導和管理，也能更加充分地發揮其他手段的功用。

　　旅游公共管理主要體現為政府對旅游業發展的干預，這種干預主要體現在兩個方面：一是需求管理；二是供給管理。

　　(一)需求管理

　　在影響和控制旅游需求方面，政府常用的措施主要有四個：

　　(1)目的地營銷。政府作為旅游目的地公共利益的代表，能夠從區域整體利益出發，著眼長遠發展，做好區域旅游的市場定位、產品定位和形象定位，進而採取系統的、一致的、有步驟、有側重的市場推廣策略營銷目的地，促進目的地的成長。

　　(2)信息服務。主要出於兩個目的：一是通過影響和控制旅游者的流量、流向和流速，來防止交通擁擠和某些旅游熱點景區的爆棚現象；二是通過規範和引導旅游者的行為，來保護當地旅游資源和避免文化衝突。

　　(3)價格調控。主要有兩類方式：一是通過行政手段直接調控旅游景區、旅游交通、旅游飯店、旅游商店等旅游企業的旅游產品價格，進而達到調節旅游需求的目的；二是通過匯率及外匯管制、實行差別稅率等手段間接地刺激或控制旅游需求。

　　(4)流量控制。可從兩個市場分別來調節：在入境旅游方面，可通過限制簽證發放量來控制旅游需求；在國內旅游方面，可採取各種控制準入的方法儘量避免旅游者集中流向某些旅游熱點景區，從而緩減交通的擁擠以及因超載接待而對旅游資源造成的損害。

　　(二)供給管理

　　在控制和影響旅游供給方面，政府常用的措施主要有以下幾種：

　　(1)土地用途管制。土地用途管制是指國家為保證土地資源的合理利用以及經濟、社會的發展和環境的協調，編製土地利用總體規劃，劃定土地用途區域，確定土地使用限制條件，使土地的所有者和使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地。土地用途管制制度由一系列的具體制度和規範組成，具有法律效力和強制性。用地指標管制、現狀管制、規劃管制、審批管制和開發管制是政府達到控制旅游供給的基本手段。

　　(2)建築物管制。這一措施常用來配合用地控制。就一般情況而言，管制的內容包括建築物的體量、高度、立面、屋頂、材料、形狀、顏色以及停車場的安排等。

　　(3)市場管制。政府通過法律、法規對旅游企業的市場行為進行管制和規範，以達到維護公平競爭和保護消費者利益的目的。在西方國家，政府可以藉助行業協會的力量制定和推行行業行為規範，來達到政府管制的目的。

　　(4)特別徵稅。有些國家和地區對旅游者征收旅游稅。常見的做法是將這一稅額攤入飯店的住宿價格，由飯店上繳稅收部門。這些國家和地區認為，旅游者對當地公共物品的使用增大了這些公共產品的外部成本，因而旅游者需要為此作出補償。此外，有些國家和地區還對旅游業實行某些特別徵稅或特別稅率，如機場稅和對賭場按高稅率徵稅。

　　(5)投資鼓勵。為了鼓勵發展旅游業以及協調旅游業發展的地區佈局和消除旅游業發展中的“瓶頸”問題，很多國家和地區都給予投資者政策優惠。這些優惠政策大致可分為三類：同減小投資額有關的優惠政策，包括投資補貼、低息貸款、無息貸款、延長還貸期、提供基礎設施、以低於市場價的價格提供建設用地以及對開發項目所需進口的建材減免關稅等；同減小經營成本有關的優惠政策，包括減免納稅、提供員工培訓補貼、對營業所需的進口物資減免關稅、提供特別折舊免稅等；同保證投資安全有關的政策，包括提供貸款擔保，保證所投資項目的資本、利潤、利息可匯出境外，保證提供投資咨詢服務等。

　　政府對旅游業的干預要與當地經濟發展和市場發育的程度相吻合，在不同的階段，應採用不同的方式和措施。目前，政府在旅游業發展中的地位不是作為增長的直接提供者，而是作為合作者和促進者角色體現出來的。因此，政府對旅游業的公共管理要體現出以下三個特征：一是規範性，即政府應規範自身的行為，尊重市場規律，儘量使用經濟手段和法律手段進行巨集觀調控；二是間接性，即政府間接進行調控管理，提供公共服務產品，推動區域旅游平衡發展；三是服務性，即隨著政府職能從管理轉向服務，政府著重在建立和完善旅游法規體系，規範旅游市場競爭秩序，加強市場監管，促進部門協調等職能上發揮作用，實現政府對旅游企業的服務和支持。

　　我國旅游發展走的是一條政府主導型的超前發展模式，以各級旅游管理部門為主體的旅游公共管理在旅游活動發展過程中起著非常重要的作用。因而，旅游公共管理的效能與水平是與旅游資源稟賦和旅游市場需求同等重要、決定著旅游發展水平的重要因素。現實中，常常會看到這樣的情況：一些資源稟賦、區位條件等並不是很理想的地方，旅游發展的規模和水平卻很高；而一些資源稟賦、區位條件等都很好的地方，旅游發展的規模和水平卻並不理想。造成這種現象的重要原因就是旅游公共管理的效能和水平方面存在的差異。目前，我周旅游公共管理尚存在許多制約因素，迫切需要予以剋服。

　　1．觀念制約

　　由於我國各級政府管理社會的理念尚未完全從行政管理思維轉變為公共管理思維，因而旅游管理理念也同樣停留在行政管理模式上，存在著管理理念陳舊、管理方法單一、管理職能模糊等突出問題。在旅游公共政策制定、旅游公共物品供給等方面還存在許多缺陷，在政府行為與市場行為的選擇上還不夠科學，“管什麼、如何管、由誰管”等基本問題長期處於模糊甚至混亂狀態．該干預的沒有干預，不該干預的亂干預，有時甚至人為地破壞了市場競爭的有效性。由此可見，我國旅游公共管理的水平與旅游發展的要求還有很大差距，管理理念的滯後影響著旅游公共管理效能的發揮。

　　2．體制制約

　　有效的旅游公共管理必須在順暢的管理體制框架下才能有效實施。而我國的旅游公共管理卻面臨著條塊分割、職能交叉、部門利益等一系列體制性難題。作為旅游公共管理的核心，各級旅游行政管理部門並不具備全面實施旅游公共管理的職能，而只是被當作一個行業主管部門，只能在旅行社、星級飯店、A級景區等旅游行業內部行使有限的管理職權。體制的制約使得旅游管理部門無法全面履行旅游公共管理的職能。

　　3．預算制約

　　任何管理都是有成本的。旅游公共管理效能的高低與政府旅游財政預算緊密相關。我圍各級旅游管理部門普遍存在預算不足問題，使得旅游公共營銷、旅游市場監管、旅游信息服務體系構建、旅游人才培訓等旅游公共管理職能無法正常發揮。同時，由於沒有建立起正常的經費籌措機制，作為旅游公共管理主體之一的各種非政府旅游組織發育還很不成熟，參與旅游公共管理的能力還非常有限，有些甚至流於形式，無法發揮正常作用。預算不足和籌資機制不完善同樣制約著旅游公共管理效能的發揮。

　　4．人才制約

　　任何管理都是要靠人去組織實施的，沒有一支過硬的管理隊伍，旅游公共管理就無從談起。目前我國各級旅游管理部門由於受人員編製等方面的制約．普遍存在著專業人才短缺、現有人員知識結構不合理等問題。由於現有旅游公共管理隊伍人員專業水平不高，尤其是缺乏必要的旅游理論知識，導致實踐中存在許多認識誤區，影響著旅游公共管理的水平。旅游活動是一種涉及面廣、綜合性強的活動，這就要求旅游公共管理人員不僅要有良好的素質和能力，還要具備較為全面的專業知識，要對旅游現象有深刻的理解和把握，只有這樣．才能承擔起旅游公共管理的職責。目前．人才問題是制約我國旅游公共管理水平提高的一個重要因素。

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