旅游公共管理職能

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　　旅游公共管理職能是指旅游公共管理的主體在旅游業的管理過程中扮演的角色、履行的職責和所起作用的總和。具體地講，就是要明確旅游公共管理的主體在一個國家和地區旅游業發展過程中應該“管什麼和如何管”的問題。要把應該管的事情管好，把不應該管的事情放下去，找準自己的位置，扮演正確的角色，發揮應有的作用，提高管理的功效，避免旅游管理中的“越位”、“錯位”和“缺位”現象，為國家和地方旅游業的發展保駕護航，引導和推動旅游業健康、迅速地發展。^[1]

　　我國的旅游業是在由計劃經濟向市場經濟體制轉變的大背景下發展起來的。近十多年來，市場機制在資源配置、利益調節和信息傳遞等方面對推動我國旅游經濟的運行和發展起了很大的促進作用。但實踐證明，市場機制不是萬能的，特別是對特征突出的旅游業而言，市場失靈的現象經常發生，實現旅游資源配置的“帕累托最優”也非常困難。市場機制的天然缺陷為實施旅游公共管理職能、合理干預旅游經濟的發展、促進旅游資源配置最優化和社會利益最大化提供了前提條件。旅游公共管理通過正確行使管理職能，可推動旅游業健康發展的主要原因如下：

　　1．防止旅游開發中“公地悲劇”的發生

　　美國學者哈丁對“公地悲劇”是這樣描述的：有一塊公共草場可供一群牧民免費自由放牧。草場是公有的，但羊是牧民私有的。在缺乏限制使用機制的情況下，牧民為了使個人的近期利益最大化，都儘可能地增加自己的羊或者延長放牧時間。牧民們無限制地增加放養的羊的數量，但草場的承載力是有限的，結果是羊的總數超過了草場的承載力使草地退化，直至無法養羊，最終導致所有牧民破產，“公地悲劇”便由此發生了。從近期利益看，牧民是有收益的，但從長遠利益來看，牧民是損人不利己的，最終受到根本傷害的還是自己，而這種傷害又必須由全體牧民共同承擔。

　　“公地悲劇”經常被用來闡釋每個個體在沒有制度約束的情況下，理性地追求利益最大化的短期行為對公共利益造成的損失。由於旅游資源的產權屬性模糊且混亂，且旅游環境是不具有排他性但具有競爭性的公共物品，在我國旅游開發過程中，環境被污染，資源被破壞，景區景點低水平重覆開發，旅游企業進行掠奪性經營，收益由個體獲得，成本要大家承擔，旅游不可持續發展的“公地悲劇”現象十分普遍。我們可以將哈丁的牧場比作旅游環境和旅游資源，將牧民比作具有自主經營權和自負盈虧的市場主體，如各級地方政府、各類旅游企業、當地居民等利益團體。這些市場主體在追求自身利益和自我效用最大化的同時，對整個人類和社會所造成的後果就是“公地悲劇”。

　　從“公地悲劇”中我們可以看出：眾多外部不經濟行為積少成多，可以形成對自然資源和社會利益的巨大破壞。為了保證旅游業能夠持續健康地發展，就必須防止“公地悲劇”的發生。在這方面，政府的監管是不可或缺的，發揮非政府組織的作用也是至關重要的。政府與旅游相關部門一方面可以制定有關政策和法規對市場主體的行為加以規制，如進行經濟懲罰、徵稅、財政補貼、行政處罰等，另一方面可以提供必要的外部環境及開發旅游資源的基礎設施。此外，還可以通過政府集中控制資源，制定合理的旅游開發規劃，加強宣傳教育，強化激勵機制等手段來解決旅游“公地悲劇”問題。

　　2．降低旅游發展中的外部不經濟性

　　外部性理論是由著名經濟學家馬歇爾首先提出的，馬歇爾的學生庇古對其進行了豐富和發展。外部性是指在沒有市場交易的情況下，私人收益與社會收益、私人成本與社會成本不一致的現象。具體地說，就是在生產和消費過程中，一個生產單位的生產行為或消費者的消費行為影響了其他生產單位或消費者的生產過程或生活標準，如果個體的收益小於社會收益，則產生外部經濟性或正外部性；如果社會成本大於私人成本，則產生外部不經濟性或負外部性。在我國社會經濟轉型時期，旅游發展過程中的外部不經濟性十分明顯，主要表現在：

　　第一，長期以來，我國的旅游投資以國有資本為主，投資過程缺乏有效的預算約束，使投資的私人成本遠遠小於社會成本，形成強烈的“投資饑渴症”，導致旅游業低水平重覆建設投資的現象層出不窮。以我國涉外酒店發展為例，十多年來不顧市場需求的變化，酒店的投資規模和數量不斷擴張，我國酒店的客房平均出租率一直不足60％，酒店的檔次、內部結構和價格都不合理，酒店總量過剩、投資結構失衡的局面一直無法得到改善。

　　第二，我圍旅游資源的開發具有明顯的資源依賴性，過度開發、低水平開發、重覆開發、規劃不當濫開發和商業利益驅動開發導致旅游資源遭到破壞，不僅嚴重影響了旅游地的自然生態系統，而且破壞了當地的原生文化：旅游地傳統的語言、飲食、服飾、風俗、建築正在消失，地區文化的真實性隨著旅游開發的深入蕩然無存。

　　第三，旅游開發中產生的大量廢物和廢水，以及游客在景區內亂丟廢物、隨地吐痰、亂寫亂畫的不文明行為使整個景區和當地的生態環境不斷惡化；旅游旺季景區景點人滿為患、交通噪音、廢氣排放過量、不斷增加的游客數量超過了當地環境的承載力，直接加速了旅游資源的破壞和環境污染．對旅游基礎設施等也構成了威脅。

　　由於外部性具有獨立於市場機制之外和產生於決策之外的特征，無法依靠市場的力量得到削弱和化解。政府作為社會和公眾利益的代表，是最有能力、有資格對外部不經濟性進行干預的機構，可以利用經濟手段、行政手段、法律手段和社會手段使外部性內化，採取稅收和付費、獎勵與補貼、收益返還、行政禁令、法律規制、輿論導向、統籌規劃、產權界定等各種方法來剋服外部不經濟性，爭取實現旅游發展的社會效益、經濟效益和環境效益的統一和協調。

　　3．解決旅游信息不對稱所導致的旅游市場秩序混亂問題

　　市場信息不對稱是指市場交易過程中，交易雙方擁有的信息數量不等，一方掌握著另一方所沒有的信息。交易雙方信息不對稱的直接後果就是產生逆向選擇和劣勝優汰的現象。當市場上交易品的質量在很大程度上受控於擁有隱蔽信息一方時，就會導致沒有掌握信息一方的利益受到損害。交易中，一方渴望得到優質品，而另一方卻只提供劣質品。

　　旅游是一種跨地區、跨國界的人員流動現象，旅游目的地對旅游者來說通常是陌生的。旅游信息的傳遞是一個非常複雜的過程。由於收集旅游信息的成本較高，旅游者在購買旅游產品之前一般難以得到充分而準確的旅游信息。大部分旅游者習慣於圖省事，根據人們的口碑傳說或根據旅游企業的廣告宣傳來支付旅游產品的價格。同時，由於旅游產品是一種個人主觀體驗性強的無形服務產品，難以用純粹的客觀標準來測度其質量如何，而旅游產品的現場交易和消費特征又決定了產品質量對支付價格的影響不大。這種旅游交易的外向性和複雜性很容易在不同的旅游目的地之間、旅游企業之間、旅游企業與旅游者之間形成信息的不對稱和不充分。旅游市場信息不對稱現象是旅游企業之間開展不正當競爭的重要原因，造成了旅游市場秩序的紊亂，破壞了旅游業的公平競爭環境。在這種情況下，劣質旅游產品因其生產成本較低，可以用較低的價格來占領市場，旅游者則因為信息不對稱而無法識別旅游企業提供的產品是優質還是劣質。這使提供優質產品的企業南於劣質產品的低價競爭在市場上處於不利地位，最終喪失發展的機會。劣質產品的提供者不但獲得了利益，還擾亂了旅游市場秩序，削弱了旅游業的整體競爭能力。

　　在一般情況下，這些現象也可以通過市場機制來剋服。優質旅游產品的提供者可以通過長期努力建立自己的名牌，在旅游者心目中產生信譽，旅游者由於信任品牌而願意支付較高的價格獲得質量保證，使優質旅游產品在競爭中取勝。但是劣質產品的干擾往往使試圖建立品牌的旅游企業成本極高，因為在品牌塑造過程中，提供優質產品的企業要以劣質產品的價格銷售自己的產品，必然造成一定時期內的經營虧損，其最終結果是許多提供優質產品的企業堅持不到品牌成功時就被迫退出市場或降低產品的質量標準。而提供劣質產品的企業卻可以輕易地從低成本、低質量和欺詐行為中獲得高回報，結果是旅游市場上提供劣質產品的企業越來越多，低價惡性競爭愈演愈烈，導致整個旅游業的信譽和競爭力不斷下降。

　　在市場失靈情況下，以政府為核心的旅游公共管理部門有責任也有能力通過建立公開透明的旅游信息系統以收集、整理和提供公共旅游信息，強化旅游企業提供信息的真實度和準確度，對旅游企業經營資格和品牌進行認證，對旅游宣傳廣告進行監管，對旅游交易合同進行規範等手段來改善上述情況。

　　4．糾正旅游經濟運行中的合成謬誤現象

　　合成謬誤是英國經濟學家凱恩斯揭示的一種常見現象。如果認為對局部來說成立的東西對整體也必然成立，就犯了合成謬誤。換句話說，就是局部之和並不等於總體，對於局部正確的事情，對於整體來說可能就是錯誤的。合成謬誤是經濟運行中常犯的一種認識錯誤和經濟現象，許多人認為，對某個局部適用的情況，對整個群體也同樣適用；但實際情況卻是，從個體看來是理性的決策行為，從全局角度看可能就是非理性的，如果不加以糾正，最後的結果是大家都受損失。合成謬誤現象在旅游業中突出表現在兩個方面。

　　(1)旅游價格競爭的合成謬誤

　　20世紀末，由於國內外各種因素的影響，我國旅游市場在很長一段時間不景氣，大部分旅游企業客源不足，經濟效益不斷下滑。一些旅游企業試圖通過降低產品價格來擴大市場、增加收益。在降低價格過程中，每家企業都希望其他企業保持價格不變，這樣自家降價就可以實現擴大客源市場、扭虧為盈的目的。對於單個企業來說，這種降價增收的決策是理性的。假如市場上其他企業不會降低價格，那麼這家企業預期的結果就可以實現。但問題是其他企業也抱著相同的僥幸心理採取相同的行動，結果是所有企業都降低了價格。最終，每個企業面臨的市場不僅沒有向有利的方向轉變，反而使企業陷入更加困難的境地。這種南單個旅游企業的理性行為可導致整個旅游行業的非理性現象的合成謬誤如果得不到制止，可能會給全局造成更加嚴重的後果。

　　(2)旅游投資和資源配置的合成謬誤

　　這是指南於旅游投資盲目所造成的資源重覆配置和浪費現象。例如，一個旅游企業的投資或一個投資項目獲得了成功．其他旅游企業在對市場需求和供給前景沒有正確預測的情況下就紛紛效仿，對預期的投資效果盲目樂觀。這種投資決策的肓目性和短視性通常會導致大量相似的旅游產品低水平建設。造成旅游資源重覆配置，很快使旅游市場的供求關係發生逆轉，旅游企業最終以全面虧損和停止營業而告終。凱恩斯在揭示合成謬誤現象的同時，也開出了醫治這一市場頑疾的藥方。在旅游公共管理領域，可以理解為旅游公共管理部門應通過行使經濟干預職能來制止合成謬誤以避免出現其所導致的局面和惡果。除了要在政策上引導和扶持旅游業健康發展，更重要的是應該為旅游企業提供儘可能完整、正確的市場信息，不僅要提醒旅游企業應該乾什麼，還要提醒它們應防止什麼。此外，要用經濟和法律手段儘量控制和減少旅游投資的主體，實現旅游經濟發展的產業化和專業化也可以大大減少合成謬誤的發生。

　　中國加入世界貿易組織之後．公共管理職能轉變的方向主要是，改變計劃經濟體制下的管制型、命令式政府的職能模式，建立起服務型和企業型的公共管理職能體系。具體表現如下。

　　1．由命令管制轉為協調服務

　　在計劃經濟體制下，政府通常是國家社會和經濟的主體，公民是政府管制的對象，企業和社會組織是政府權力的附屬物，行政職能的實現一直是以無所不能的命令和管製為主，政府在旅游管理中一直處於主導地位。在市場經濟條件下，政府旅游管理部門、旅游企業以及旅游社會組織都要在市場經濟體制下運行，旅游企業和社會組織擁有獨立法人地位和自我經營權，市場規則要在社會和經濟各方面得到擴大和強化。因此，旅游公共管理必須順應市場經濟發展的基本要求。從權力主體回歸到為旅游者和旅游經營者提供服務的位置，把傳統的命令管制職能轉變為協調服務職能。

　　2．由大政府、小社會轉為小政府、大社會

　　小政府一方面是指政府要有所為、有所不為，不能越俎代庖、包攬一切，要讓市場機制發揮作用；另一方面是指政府必須精簡機構和人員，降低行政成本，提高工作效率。小社會是指要不斷擴大旅游的社會功能，給旅游相關利益集團更大的自主權，培育旅游的第三部門和非營利組織。政府要充分發揮這些組織的作用，讓它們與政府一起成為旅游公共事務管理的主體，共同承擔管理的責任和義務，做到凡是市場機制能夠發揮作用的領域政府都不插手。凡是旅游社會組織和旅游利益相關者自己能夠解決的問題政府都不去管制。政府要做的工作是為市場機制的正常運轉提供各種法律和制度保證，糾正市場機制的天然不足。避免市場機制造成的扭曲。只有在市場失靈的情況下，政府旅游管理部門才址j面進行管理和協調，在提供公共物品，解決外部負效應，維護旅游過程中的公平等方面承擔主要責任。政府只有在合理定位管理範圍和收縮許可權的前提下，才能實現南大政府、小社會向小政府、大社會的職能的轉變，計劃經濟的全能政府職能模式才能轉變為市場經濟的有限政府職能體系。

　　3．由暗箱操作轉為公正透明

　　傳統的旅游行政決策職能體系是封閉的，猶如一個暗箱，廣大游客、旅游企業以及社會各界難以知道政府決策的過程和決策的好壞。只能被動接受政府的決策。政府處理公務的方式經常是一事一議和一事一批，會不可避免地出現領導主觀意志和個人好惡現象，很難實現旅游管理中的民主、公平和公正。現代旅游公共管理的決策程式和辦事規則要求各項工作都要向公眾公開並高度透明，隨時隨地接受廣大旅游者和旅游經營者的監督，建立旅游企業和旅游社會組織民主參與的制度和渠道。在作重大決策時，政府和相關部門必須平等地聽取各方面的意見。公正地對待各方權利和利益，不以權壓人、以勢凌人，使每個人都有權按照法律程式將不為旅游社會服務的政府置於被告席，從制度上保障管理的公開、公平和公正。

　　4．由直接管理轉為間接管理

　　傳統的旅游公共管理模式是直接對微觀旅游者活動和旅游企業生產經營進行管理和控制，政府機構中設置了很多專門的經濟管理部門。旅游企業在政府的直接控制下生產效率低下，習慣於依靠政府計劃和大鍋飯生存，同時也造成了政府旅游機構的龐大和工作量的增加。現代旅游公共管理的模式是不再利用各種行政命令手段或資源政策優惠等方式來管理旅游經濟和旅游企業，而是利朋以間接方式為主的政策、法規和規劃管理模式．即運用利率、價格、匯率、稅率等手段以及信息指導來實現對旅游經濟活動的管理和對市場的引導，切實把管理職能轉到旅游發展的總量調節、旅游市場監管和公共服務上來，這一方面可以控制巨集觀經濟增長速度，保證社會經濟健康有序發展，另一方面可以使政府從具體繁雜的管理事務中脫出身來。負責掌舵而不是划槳，這是對旅游公共管理的基本要求。

　　總體說來，旅游管理的職能要實現從直接管理到間接管理，從人治到法治．從命令管制到協調服務．從暗箱操作到公正透明的轉變，改善所有不適應旅游發展環境的職能弊端，完成旅游公共管理機制和管理方式的創新。