旅游公共管理职能

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　　旅游公共管理职能是指旅游公共管理的主体在旅游业的管理过程中扮演的角色、履行的职责和所起作用的总和。具体地讲，就是要明确旅游公共管理的主体在一个国家和地区旅游业发展过程中应该“管什么和如何管”的问题。要把应该管的事情管好，把不应该管的事情放下去，找准自己的位置，扮演正确的角色，发挥应有的作用，提高管理的功效，避免旅游管理中的“越位”、“错位”和“缺位”现象，为国家和地方旅游业的发展保驾护航，引导和推动旅游业健康、迅速地发展。^[1]

　　我国的旅游业是在由计划经济向市场经济体制转变的大背景下发展起来的。近十多年来，市场机制在资源配置、利益调节和信息传递等方面对推动我国旅游经济的运行和发展起了很大的促进作用。但实践证明，市场机制不是万能的，特别是对特征突出的旅游业而言，市场失灵的现象经常发生，实现旅游资源配置的“帕累托最优”也非常困难。市场机制的天然缺陷为实施旅游公共管理职能、合理干预旅游经济的发展、促进旅游资源配置最优化和社会利益最大化提供了前提条件。旅游公共管理通过正确行使管理职能，可推动旅游业健康发展的主要原因如下：

　　1．防止旅游开发中“公地悲剧”的发生

　　美国学者哈丁对“公地悲剧”是这样描述的：有一块公共草场可供一群牧民免费自由放牧。草场是公有的，但羊是牧民私有的。在缺乏限制使用机制的情况下，牧民为了使个人的近期利益最大化，都尽可能地增加自己的羊或者延长放牧时间。牧民们无限制地增加放养的羊的数量，但草场的承载力是有限的，结果是羊的总数超过了草场的承载力使草地退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产，“公地悲剧”便由此发生了。从近期利益看，牧民是有收益的，但从长远利益来看，牧民是损人不利己的，最终受到根本伤害的还是自己，而这种伤害又必须由全体牧民共同承担。

　　“公地悲剧”经常被用来阐释每个个体在没有制度约束的情况下，理性地追求利益最大化的短期行为对公共利益造成的损失。由于旅游资源的产权属性模糊且混乱，且旅游环境是不具有排他性但具有竞争性的公共物品，在我国旅游开发过程中，环境被污染，资源被破坏，景区景点低水平重复开发，旅游企业进行掠夺性经营，收益由个体获得，成本要大家承担，旅游不可持续发展的“公地悲剧”现象十分普遍。我们可以将哈丁的牧场比作旅游环境和旅游资源，将牧民比作具有自主经营权和自负盈亏的市场主体，如各级地方政府、各类旅游企业、当地居民等利益团体。这些市场主体在追求自身利益和自我效用最大化的同时，对整个人类和社会所造成的后果就是“公地悲剧”。

　　从“公地悲剧”中我们可以看出：众多外部不经济行为积少成多，可以形成对自然资源和社会利益的巨大破坏。为了保证旅游业能够持续健康地发展，就必须防止“公地悲剧”的发生。在这方面，政府的监管是不可或缺的，发挥非政府组织的作用也是至关重要的。政府与旅游相关部门一方面可以制定有关政策和法规对市场主体的行为加以规制，如进行经济惩罚、征税、财政补贴、行政处罚等，另一方面可以提供必要的外部环境及开发旅游资源的基础设施。此外，还可以通过政府集中控制资源，制定合理的旅游开发规划，加强宣传教育，强化激励机制等手段来解决旅游“公地悲剧”问题。

　　2．降低旅游发展中的外部不经济性

　　外部性理论是由著名经济学家马歇尔首先提出的，马歇尔的学生庇古对其进行了丰富和发展。外部性是指在没有市场交易的情况下，私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。具体地说，就是在生产和消费过程中，一个生产单位的生产行为或消费者的消费行为影响了其他生产单位或消费者的生产过程或生活标准，如果个体的收益小于社会收益，则产生外部经济性或正外部性；如果社会成本大于私人成本，则产生外部不经济性或负外部性。在我国社会经济转型时期，旅游发展过程中的外部不经济性十分明显，主要表现在：

　　第一，长期以来，我国的旅游投资以国有资本为主，投资过程缺乏有效的预算约束，使投资的私人成本远远小于社会成本，形成强烈的“投资饥渴症”，导致旅游业低水平重复建设投资的现象层出不穷。以我国涉外酒店发展为例，十多年来不顾市场需求的变化，酒店的投资规模和数量不断扩张，我国酒店的客房平均出租率一直不足60％，酒店的档次、内部结构和价格都不合理，酒店总量过剩、投资结构失衡的局面一直无法得到改善。

　　第二，我围旅游资源的开发具有明显的资源依赖性，过度开发、低水平开发、重复开发、规划不当滥开发和商业利益驱动开发导致旅游资源遭到破坏，不仅严重影响了旅游地的自然生态系统，而且破坏了当地的原生文化：旅游地传统的语言、饮食、服饰、风俗、建筑正在消失，地区文化的真实性随着旅游开发的深入荡然无存。

　　第三，旅游开发中产生的大量废物和废水，以及游客在景区内乱丢废物、随地吐痰、乱写乱画的不文明行为使整个景区和当地的生态环境不断恶化；旅游旺季景区景点人满为患、交通噪音、废气排放过量、不断增加的游客数量超过了当地环境的承载力，直接加速了旅游资源的破坏和环境污染．对旅游基础设施等也构成了威胁。

　　由于外部性具有独立于市场机制之外和产生于决策之外的特征，无法依靠市场的力量得到削弱和化解。政府作为社会和公众利益的代表，是最有能力、有资格对外部不经济性进行干预的机构，可以利用经济手段、行政手段、法律手段和社会手段使外部性内化，采取税收和付费、奖励与补贴、收益返还、行政禁令、法律规制、舆论导向、统筹规划、产权界定等各种方法来克服外部不经济性，争取实现旅游发展的社会效益、经济效益和环境效益的统一和协调。

　　3．解决旅游信息不对称所导致的旅游市场秩序混乱问题

　　市场信息不对称是指市场交易过程中，交易双方拥有的信息数量不等，一方掌握着另一方所没有的信息。交易双方信息不对称的直接后果就是产生逆向选择和劣胜优汰的现象。当市场上交易品的质量在很大程度上受控于拥有隐蔽信息一方时，就会导致没有掌握信息一方的利益受到损害。交易中，一方渴望得到优质品，而另一方却只提供劣质品。

　　旅游是一种跨地区、跨国界的人员流动现象，旅游目的地对旅游者来说通常是陌生的。旅游信息的传递是一个非常复杂的过程。由于收集旅游信息的成本较高，旅游者在购买旅游产品之前一般难以得到充分而准确的旅游信息。大部分旅游者习惯于图省事，根据人们的口碑传说或根据旅游企业的广告宣传来支付旅游产品的价格。同时，由于旅游产品是一种个人主观体验性强的无形服务产品，难以用纯粹的客观标准来测度其质量如何，而旅游产品的现场交易和消费特征又决定了产品质量对支付价格的影响不大。这种旅游交易的外向性和复杂性很容易在不同的旅游目的地之间、旅游企业之间、旅游企业与旅游者之间形成信息的不对称和不充分。旅游市场信息不对称现象是旅游企业之间开展不正当竞争的重要原因，造成了旅游市场秩序的紊乱，破坏了旅游业的公平竞争环境。在这种情况下，劣质旅游产品因其生产成本较低，可以用较低的价格来占领市场，旅游者则因为信息不对称而无法识别旅游企业提供的产品是优质还是劣质。这使提供优质产品的企业南于劣质产品的低价竞争在市场上处于不利地位，最终丧失发展的机会。劣质产品的提供者不但获得了利益，还扰乱了旅游市场秩序，削弱了旅游业的整体竞争能力。

　　在一般情况下，这些现象也可以通过市场机制来克服。优质旅游产品的提供者可以通过长期努力建立自己的名牌，在旅游者心目中产生信誉，旅游者由于信任品牌而愿意支付较高的价格获得质量保证，使优质旅游产品在竞争中取胜。但是劣质产品的干扰往往使试图建立品牌的旅游企业成本极高，因为在品牌塑造过程中，提供优质产品的企业要以劣质产品的价格销售自己的产品，必然造成一定时期内的经营亏损，其最终结果是许多提供优质产品的企业坚持不到品牌成功时就被迫退出市场或降低产品的质量标准。而提供劣质产品的企业却可以轻易地从低成本、低质量和欺诈行为中获得高回报，结果是旅游市场上提供劣质产品的企业越来越多，低价恶性竞争愈演愈烈，导致整个旅游业的信誉和竞争力不断下降。

　　在市场失灵情况下，以政府为核心的旅游公共管理部门有责任也有能力通过建立公开透明的旅游信息系统以收集、整理和提供公共旅游信息，强化旅游企业提供信息的真实度和准确度，对旅游企业经营资格和品牌进行认证，对旅游宣传广告进行监管，对旅游交易合同进行规范等手段来改善上述情况。

　　4．纠正旅游经济运行中的合成谬误现象

　　合成谬误是英国经济学家凯恩斯揭示的一种常见现象。如果认为对局部来说成立的东西对整体也必然成立，就犯了合成谬误。换句话说，就是局部之和并不等于总体，对于局部正确的事情，对于整体来说可能就是错误的。合成谬误是经济运行中常犯的一种认识错误和经济现象，许多人认为，对某个局部适用的情况，对整个群体也同样适用；但实际情况却是，从个体看来是理性的决策行为，从全局角度看可能就是非理性的，如果不加以纠正，最后的结果是大家都受损失。合成谬误现象在旅游业中突出表现在两个方面。

　　(1)旅游价格竞争的合成谬误

　　20世纪末，由于国内外各种因素的影响，我国旅游市场在很长一段时间不景气，大部分旅游企业客源不足，经济效益不断下滑。一些旅游企业试图通过降低产品价格来扩大市场、增加收益。在降低价格过程中，每家企业都希望其他企业保持价格不变，这样自家降价就可以实现扩大客源市场、扭亏为盈的目的。对于单个企业来说，这种降价增收的决策是理性的。假如市场上其他企业不会降低价格，那么这家企业预期的结果就可以实现。但问题是其他企业也抱着相同的侥幸心理采取相同的行动，结果是所有企业都降低了价格。最终，每个企业面临的市场不仅没有向有利的方向转变，反而使企业陷入更加困难的境地。这种南单个旅游企业的理性行为可导致整个旅游行业的非理性现象的合成谬误如果得不到制止，可能会给全局造成更加严重的后果。

　　(2)旅游投资和资源配置的合成谬误

　　这是指南于旅游投资盲目所造成的资源重复配置和浪费现象。例如，一个旅游企业的投资或一个投资项目获得了成功．其他旅游企业在对市场需求和供给前景没有正确预测的情况下就纷纷效仿，对预期的投资效果盲目乐观。这种投资决策的肓目性和短视性通常会导致大量相似的旅游产品低水平建设。造成旅游资源重复配置，很快使旅游市场的供求关系发生逆转，旅游企业最终以全面亏损和停止营业而告终。凯恩斯在揭示合成谬误现象的同时，也开出了医治这一市场顽疾的药方。在旅游公共管理领域，可以理解为旅游公共管理部门应通过行使经济干预职能来制止合成谬误以避免出现其所导致的局面和恶果。除了要在政策上引导和扶持旅游业健康发展，更重要的是应该为旅游企业提供尽可能完整、正确的市场信息，不仅要提醒旅游企业应该干什么，还要提醒它们应防止什么。此外，要用经济和法律手段尽量控制和减少旅游投资的主体，实现旅游经济发展的产业化和专业化也可以大大减少合成谬误的发生。

　　中国加入世界贸易组织之后．公共管理职能转变的方向主要是，改变计划经济体制下的管制型、命令式政府的职能模式，建立起服务型和企业型的公共管理职能体系。具体表现如下。

　　1．由命令管制转为协调服务

　　在计划经济体制下，政府通常是国家社会和经济的主体，公民是政府管制的对象，企业和社会组织是政府权力的附属物，行政职能的实现一直是以无所不能的命令和管制为主，政府在旅游管理中一直处于主导地位。在市场经济条件下，政府旅游管理部门、旅游企业以及旅游社会组织都要在市场经济体制下运行，旅游企业和社会组织拥有独立法人地位和自我经营权，市场规则要在社会和经济各方面得到扩大和强化。因此，旅游公共管理必须顺应市场经济发展的基本要求。从权力主体回归到为旅游者和旅游经营者提供服务的位置，把传统的命令管制职能转变为协调服务职能。

　　2．由大政府、小社会转为小政府、大社会

　　小政府一方面是指政府要有所为、有所不为，不能越俎代庖、包揽一切，要让市场机制发挥作用；另一方面是指政府必须精简机构和人员，降低行政成本，提高工作效率。小社会是指要不断扩大旅游的社会功能，给旅游相关利益集团更大的自主权，培育旅游的第三部门和非营利组织。政府要充分发挥这些组织的作用，让它们与政府一起成为旅游公共事务管理的主体，共同承担管理的责任和义务，做到凡是市场机制能够发挥作用的领域政府都不插手。凡是旅游社会组织和旅游利益相关者自己能够解决的问题政府都不去管制。政府要做的工作是为市场机制的正常运转提供各种法律和制度保证，纠正市场机制的天然不足。避免市场机制造成的扭曲。只有在市场失灵的情况下，政府旅游管理部门才址j面进行管理和协调，在提供公共物品，解决外部负效应，维护旅游过程中的公平等方面承担主要责任。政府只有在合理定位管理范围和收缩权限的前提下，才能实现南大政府、小社会向小政府、大社会的职能的转变，计划经济的全能政府职能模式才能转变为市场经济的有限政府职能体系。

　　3．由暗箱操作转为公正透明

　　传统的旅游行政决策职能体系是封闭的，犹如一个暗箱，广大游客、旅游企业以及社会各界难以知道政府决策的过程和决策的好坏。只能被动接受政府的决策。政府处理公务的方式经常是一事一议和一事一批，会不可避免地出现领导主观意志和个人好恶现象，很难实现旅游管理中的民主、公平和公正。现代旅游公共管理的决策程序和办事规则要求各项工作都要向公众公开并高度透明，随时随地接受广大旅游者和旅游经营者的监督，建立旅游企业和旅游社会组织民主参与的制度和渠道。在作重大决策时，政府和相关部门必须平等地听取各方面的意见。公正地对待各方权利和利益，不以权压人、以势凌人，使每个人都有权按照法律程序将不为旅游社会服务的政府置于被告席，从制度上保障管理的公开、公平和公正。

　　4．由直接管理转为间接管理

　　传统的旅游公共管理模式是直接对微观旅游者活动和旅游企业生产经营进行管理和控制，政府机构中设置了很多专门的经济管理部门。旅游企业在政府的直接控制下生产效率低下，习惯于依靠政府计划和大锅饭生存，同时也造成了政府旅游机构的庞大和工作量的增加。现代旅游公共管理的模式是不再利用各种行政命令手段或资源政策优惠等方式来管理旅游经济和旅游企业，而是利朋以间接方式为主的政策、法规和规划管理模式．即运用利率、价格、汇率、税率等手段以及信息指导来实现对旅游经济活动的管理和对市场的引导，切实把管理职能转到旅游发展的总量调节、旅游市场监管和公共服务上来，这一方面可以控制宏观经济增长速度，保证社会经济健康有序发展，另一方面可以使政府从具体繁杂的管理事务中脱出身来。负责掌舵而不是划桨，这是对旅游公共管理的基本要求。

　　总体说来，旅游管理的职能要实现从直接管理到间接管理，从人治到法治．从命令管制到协调服务．从暗箱操作到公正透明的转变，改善所有不适应旅游发展环境的职能弊端，完成旅游公共管理机制和管理方式的创新。