旅游公共管理

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旅游公共管理(Tourism Public Management)

　　旅游公共管理是指为实现旅游造福社会功效的最大化，以旅游行政管理机构为主体的公共部门整合社会各种力量，运用经济、法律、行政、信息等基本手段，通过发挥计划、组织、监督、协调、服务等职责，对本国、本地区旅游业进行总体管理和综合调控的过程。^[1]

　　旅游公共管理的特点是由旅游活动的特点所决定的，概括起来，主要有以下几点：

　　(一)协调性

　　旅游公共管理是建立在旅游协同性基础之上的综合管理。旅游活动的特性告诉我们，无论是旅游者的旅游活动，还是旅游经营者的经营活动，以及旅游管理者的管理活动，都具有综合性的要求。因此，旅游公共管理最大的特点便是建立在协同基础之上的综合协调性。旅游公共管理的相当一部分内容，与其说是管理。不如说是协调，具有“宽口径、大范围”的特征，常常需要用综合的手段，进行多角度的管理。

　　(二)复杂性

　　旅游活动的综合性、协同性和异地性，以及旅游公共管理客体的多元性，使得旅游公共管理工作既涉及生产领域，又涉及服务领域；既涉及经济领域，又涉及社会、文化、自然领域；既需要管理，又需要服务。同时，由于旅游活动在绝大多数情况下是一种跨区域的活动，并不是按照行政区划来安排的，因此，旅游公共管理的边界并不像其他领域的管理工作那样，具有明确的边界。旅游公共管理这种边界的模糊性，决定了旅游公共管理工作的复杂性。

　　(三)服务性

　　公共管理工作在某种程度上可以理解为一种服务性管理，是政府提供的公共物品的组成部分。但旅游活动的特点，却决定了旅游公共管理更多的是一种管理性服务，服务的成分往往大于管理的成分，如旅游形象塑造、旅游营销、旅游培训、旅游标准化工作、旅游基础设施建设、旅游信息咨询等，这就决定了旅游公共管理内容的服务性和方法的多样性。

　　(四)强制性

　　旅游公共管理不是对传统旅游行政管理的抛弃，而是对传统旅游行政管理模式的改进和拓展，因而旅游行政管理依然是旅游公共管理的重要组成部分。行政管理必须具有一定的强制性，因此，旅游公共管理在某些方面同样具有强制性的特点，在维护市场秩序、保护旅游当事人权益、保护旅游资源、保证旅游产品质量、维护旅游安全等方面。都必须通过法律、行政等手段，进行强制性的管理，以确保旅游活动的顺利进行和公众利益不受到损害。

　　(一)旅游产业政策的制定

　　旅游业是国民经济的一个重要产业，由于其涉及面广，与其他诸多行业有较强的关联性。旅游业与这些行业相互促进，又相互制约，仅凭市场的力量来调节，往往难以收到较好的效果，因此，应把市场经济和国家计划有机地结合起来，以确保旅游业的顺利发展。制定和实施正确的旅游产业政策对旅游业的发展将会产生巨大的推动作用。旅游产业政策的基本内容主要有：旅游产业结构和布局政策，旅游产业导向政策，旅游产业配套政策，旅游产业技术政策，旅游投资政策，旅游财政政策和旅游税收政策。

　　(二)旅游法规体系的构建

　　建立健全各项旅游法规，实施“依法治旅”是旅游公共管理的一项重要任务。这对于确立公平、公开、公正的旅游市场秩序和市场竞争环境有着极其重要的意义，同时也是顺应社会主义法制建设的必然结果。从1985年到现在的二十多年来，在国家权力机关和行政机关的重视下，从中央到地方，在旅游法制建设方面不断发展，初步建立起“两级多层次”的旅游法制体系。在这个体系中，“两级”是指国家的旅游法规层次和地方的旅游法规层次；“多层次”是指在国家的旅游法规层次中，既有国务院制定、发布的旅游行政法规，也有国务院批准、国家旅游行政部门发布的旅游法规性文件，还有国家旅游及相关行政部门自行制定、发布的部门规章和规范性文件；在地方的旅游法规层次中，既有各地、各级人民代表大会及其常委会通过的地方性旅游法规，也有各地、各级人民政府制定的地方性行政规章，还有各地旅游及相关行政部门制定发布的规范性文件。这些规章制度涉及旅行社、出入境、旅游住宿、旅游资源、旅游安全、旅游景区等众多领域，基本上涵盖了旅游活动的各个环节。

　　(三)旅游市场的开拓与促销

　　在市场经济条件下，维护市场需求的持续成长是目的地旅游业发展的根本保障。旅游公共管理部门要深入研究客源市场的发展变化规律，积极采取各种措施，扩大市场容量，延长游客的逗留时间和提高重游率；对各类型、各层次旅游市场及与旅游市场密切相关的活动进行有机整合，形成旅游市场发展的系统效应和整体效应；加大旅游市场促销力度，创新旅游市场促销方式，拓展旅游市场促销渠道，全面展示旅游目的地的总体形象。

　　(四)旅游人力资源的开发与管理

　　从某种程度上来看，旅游业作为以知识经济发展的行业，在行业内外的竞争归根结底表现为旅游人才的竞争。《中国旅游业发展“十五”计划和2015年、2020年远景目标纲要》中指出：中国旅游人力资源开发“要在全面推进素质教育上下功夫，逐步建立健全并实施一套既与国际接轨，又适合中国国情的旅游人力资源开发机制，使旅游人力资源供给在数量、结构和素质上适应中国实现世界旅游强国的目标和参与国际竞争的需要”。旅游人力资源开发和管理的主要内容包括制定旅游人才建设的整体规划，加强对旅游教育和旅游培训的管理，建立官、产、学三位一体的旅游人力资源开发机制等。

　　(五)旅游规划的编制与管理

　　旅游规划是旅游开发的先导，其质量好坏、水平高低直接关系到一个国家或地区旅游业发展的目标、方向、结构、布局、市场定位、产品类型、环境保护和可持续发展等关键性问题，同时也是旅游业与相关行业协调发展，获得良好经济效益、社会效益和环境效益的前提和依据。因此，对旅游规划的编制和管理一直是各级旅游行政管理部门的重要工作之一。国家旅游局在2000年10月26日发布的《旅游发展规划管理办法》规定，国家旅游局负责全国的旅游发展规划管理工作，制定全国旅游发展规划及组织有关地方旅游局编制跨省级区域旅游发展规划；地方各级旅游局负责本行政区域内的旅游发展规划管理工作及编制地方旅游发展规划。

　　(六)旅游服务质量的监督与管理

　　旅游业为旅游者提供流畅、美好旅游体验的目的决定了服务质量是旅游业的生命线。因此，服务质量管理是旅游行业管理的中心。加强服务质量管理不仅可以提高旅游企业素质和旅游产品质量，而且可以提高旅游地和旅游行业的整体形象，增强对外竞争力，推动旅游行业管理的全面深化。旅游服务质量管理的内容包括构建完善的质量法规、质量标准体系和岗位培训体系，形成企业内部质量管理机制、质量管理协调机制和质量管理监督机制等。

　　(七)旅游市场秩序的规范与维护

　　旅游市场秩序涉及旅游者、旅游经营者、社区居民等多方的利益和关系。对旅游市场秩序进行规范可以为旅游者提供一个安全祥和的旅游环境，为旅游经营者提供一个稳定公平的经营环境，为社区居民提供一个勤劳致富的发展环境，进而促进各利益相关者的和谐共生。旅游市场秩序管理的主要内容包括对出境旅游市场的治理，对国内旅游市场经营秩序的整顿，对旅游从业人员队伍的管理以及对假日旅游市场的检查和监管。

　　(八)旅游数字化建设与旅游统计管理

　　在信息社会，数字化建设对于旅游行政管理部门提高管理效率有着直接的促进作用。旅游数字化建设主要包括两方面的内容：一是推动公共管理机构办公的自动化；二是促进旅游电子商务的发展。

　　统计工作是市场经济条件下，政府实旋公共管理的基石。旅游统计工作的科学、准确、完整与否对旅游业在国民经济中的地位以及在世界市场上的竞争力有着直接的关系。对旅游统计工作进行管理，就是要做好以下五方面的工作：一是要进一步完善统计指标；二是要与各级统计管理部门密切合作，健全旅游统计体系，强化旅游统计管理办法的落实；三是要使旅游统计体系与国民经济核算体系全面衔接，以便于不同行业间的比较；四是要采用国际上通行的旅游卫星账户统计体系，与国际全面接轨；五是完善旅游统计工作的分工体系。

　　(九)旅游企业管理

　　旅游行政管理机构对旅游企业的管理并非指对旅游企业进行直接管理，而是指在行业层面上综合运用行政、法律、经济等手段，对旅游企业进行分类指导、宏观调控，使旅游企业能够以法律为准绳规范自己的行为，按照市场的要求合理安排经营管理活动。

　　不管是什么样的管理，都具有两重性，一是管理的自然属性，二是管理的社会属性，旅游公共管理同样如此。

　　(一)旅游公共管理的自然属性

　　旅游公共管理的自然属性是指旅游公共管理工作必须根据事物的客观规律、管理对象的特点等对旅游活动进行合理的组织、科学的规划，用先进的技术手段进行控制。这是现代管理同生产力、社会化大生产相联系的客观规律，是不分意识形态、不分国家和地区的，是人类共同具有的，客观存在的，这就是旅游公共管理的自然属性。从自然属性方面看，因为旅游公共管理是客观规律的反映，因而应具有高度的科学性，我们应在实际工作中，不断总结和自觉遵循旅游公共管理自身所蕴涵的客观规律，同时要善于借鉴旅游活动发达地区的先进经验，不断提高我们管理旅游活动的水平。

　　(二)旅游公共管理的社会属性

　　旅游公共管理的社会属性是指旅游公共管理的目的、思想和方法，都受一定的生产关系影响，反映着不同阶级、不同国家的意志和利益。在不同的社会体系中，旅游公共管理工作中的决策、指挥、监督与控制，都要服从统治阶级的政治需求和社会性的基本原则。从社会属性来看，旅游公共管理是统治阶级意志的反映，因而具有高度的政治性，我们要在尊重旅游公共管理的客观规律的基础上，主动将旅游公共管理融人整个社会经济发展的大局之中，通盘地考虑和安排。

　　旅游公共管理一般具有六个基本原则：

　　(一)系统原则

　　由于旅游活动是一个复杂的巨系统，具有很强的关联性和协同性，因此旅游公共管理必须将管理的客体和管理的实践作为一个完整的系统，实施系统性的全要素管理，以实现旅游公共管理的整体优化；否则，就会破坏旅游公共管理的整体性，造成实践中的管理漏洞和非协同现象，影响旅游活动的顺利运行。

　　(二)人本原则

　　旅游活动是以人为核心的活动，人既是管理活动的主体，又是管理活动的客体。因此，旅游公共管理要以全面满足人的旅游需求为最终目的，以做好人的工作、调动人的积极性、发挥人的主观能动性为根本出发点。

　　(三)动态原则

　　管理的主体、客体、目的和方法是旅游公共管理体系中四个紧密关联、相互影响和制约的基本要素，而且随着旅游活动的深入发展，四要素也处于不断的运动发展之中，其中任何一个要素发生变化，都要求其他要素也相应变化。因此，要根据管理过程中各种因素的变化，及时调整和改进管理中的各种关系，保证旅游公共管理活动按照既定目标进行。

　　(四)效益原则

　　传统行政管理模式下，政府行政机关很少有成本观念，往往更关注部门预算的最大化，而不是“产出”的最大化。而旅游公共管理不仅强调管理效率，而且更强调管理效果，要求通过有效的管理，以最低的投入，实现旅游活动的经济效益、社会效益和环境效益最大化。

　　(五)开放原则

　　旅游公共管理是一种开放式管理，要求突破传统的行政管理的局限性，动员一切力量，实施多元化的管理模式。因此，除了政府旅游管理部门外，旅游公共管理更注重非政府组织等公共部门，以及相关私人部门在旅游公共管理中的作用，从而扩大旅游活动所需公共物品与服务的供给渠道，提高供给效率。

　　(六)公平原则

　　虽然效率与公平是现代社会发展中很难完全兼顾的一对矛盾，但随着旅游活动的深入发展，人们对旅游现象的认识也不断深入，综合而全面地发挥旅游活动的功能，通过旅游活动促进社会总体福利水平的提高，逐渐成为旅游公共管理的核心内容之一。这就要求旅游公共管理在追求效率的同时，必须更加注重公平，将旅游管理工作融人社会、经济、文化、自然与人类自身的全面发展的大背景下，站在更广阔的层面看待旅游管理，通过有效的管理，解决旅游活动发展中出现的由于旅游负面影响、社区参与不充分、旅游所得分配不均等问题而引致的不公平问题，从而通过旅游活动的发展提升社会整体福利，而不是局部福利。

　　旅游公共管理的目标主要取决于政府的旅游价值取向及旅游活动发展的需要，有什么样的旅游价值取向和旅游发展需要，就有什么样的旅游管理目标。

　　1．我国旅游发展价值取向的演变

　　旅游活动的社会属性决定了在不同的社会条件和时代背景下，政府对旅游业的价值取向是不同的，人们对旅游活动的性质、功能、作用、意义认识也是不同的。我国旅游业的发展历程推动着我国旅游价值取向的演变。总体来看，我国旅游价值取向大体经历了外交旅游、创汇旅游、拉动旅游、就业旅游四个阶段，目前正处于和谐旅游阶段。

　　(1)外交旅游(从建国至1978年)

　　从建国初期到1978年改革开放，旅游更多的是被作为国家外事接待工作的重要补充。虽然在1964年成立中国旅行游览事业管理局时，国家曾明确发展旅游事业的方针政策是“扩大对外政治影响”和“为同家吸取自南外汇”，但当时的国情决定了旅游作为一项事业，在更多情况下是政府外交工作的附属物，作为民间外交的重要渠道，其发展目标更多地趋向于“扩大对外政治影响”。

　　(2)创汇旅游(1978-1998年)

　　改革开放以来到20世纪90年代末，南于我国对外开放和经济建设的需要，以及当时创汇能力和创汇渠道的不足，旅游业的低成本创汇功能得到广泛认同。大力发展入境旅游，为冈家赚取经济建设急需的外汇成为旅游业的首要任务。邓小平同志在视察黄山时就强调：“旅游事业大有文章可做，要突出地搞，加快地搞。”虽然这一时期创汇始终是旅游业的第一要务，但又可以划分为三个不同的阶段：

　　第一阶段为1978-1986年，这一阶段的重点是创汇和解决旅游供给不足问题。1984年，国务院提出了加快旅游基础设施建设的“五个一起上”方针，使旅游基础设施建设和旅游创汇水平有了很大提高，但此阶段旅游业的产业地位并未确立。国内旅游虽已初露端倪，但考虑到住宿、交通等旅游服务设施连入境旅游都无法满足，因而对国内旅游采取了“不鼓励”政策，甚至连同内旅游的概念也没有提出。

　　第二阶段为1986-1992年。1986年，国务院将旅游业确定为正式的产业部门，确立了旅游业的产业地位，完成了旅游业从接待型事业向经济型产业的转变，以入境旅游为核心的旅游业被摆在了超前发展的战略位置。旅游业的这种超常规发展，为我国的改革开放和经济建设作出了重要贡献，也为旅游业以后的发展壮大奠定了良好基础。在此阶段，国家相继出台了一系列旅游政策法规，基本形成了较为完整的旅游管理体系，国内旅游业逐渐发展起来。

　　第三阶段为1992-1998年。1992年，国家明确了发展社会主义市场经济的工作方向，我围旅游业告别了计划经济体制，围绕社会主义市场经济体制进行了一系列管理体制与经营机制方面的改革，市场意识不断增强，旅游生产力获得了很大解放，旅游业获得了高速发展。在入境旅游大发展的同时，国内旅游业已经达到相当规模(1999年，国内旅游人数达到7．19亿人次，国内旅游收入达到2831．92亿元。占旅游总收入的2／3和GDP的3．45％)，但南于受国内旅游对同民经济发展无贡献论的影响，国内旅游的作用只是被片面地理解为回笼货币，因而入境旅游依然处于主导地位。

　　总之，此阶段的旅游业带有明显的功利色彩，在强调旅游业的经济价值时，忽略了旅游业的社会价值和环境价值，旅游管理只是被简单地看作一种纯粹的经济管理。

　　(3)拉动旅游(1998-2002年)

　　20世纪90年代末，随着国内旅游的迅猛发展和出境旅游的逐渐抬头，以及我国外汇储备的迅速增加和国家开始放松对出境旅游的管制，我国旅游业初步形成了人境旅游、出境旅游、国内旅游三大市场并驾齐驱的产业格局。同时，旅游业对国民经济巨大的关联带动作用日趋显现，人们广泛认识到了旅游业在扩大内需、拉动经济发展中的优势，国内旅游对经济发展无贡献论也逐渐得到纠正，国内旅游在社会经济发展中的重要作用日益得到人们的认同。随着1998年中央经济工作会议将旅游业确立为国民经济新的增长点，各地纷纷将旅游业作为第三产业的龙头来大力发展，以期通过旅游业的发展促进区域经济的腾飞。1999年国家实行黄金周休假制度，更是极大地推动了国内旅游的发展，使我国迅速成为世界上最大的国内旅游市场。虽然在此阶段初步形成了大市场并存的格局，但仍未跳出经济价值取向的范畴。

　　(4)就业旅游(2002--2005年)

　　随着国企改革的不断深入，改革所带来的深层次矛盾日趋显现，扩大就业成为各级政府普遍面临的压力。2002年全国再就业工作会后，旅游业作为劳动密集型产业的就业功能得到了广泛重视，各级政府在强调旅游业的关联带动性的同时，更看重旅游业的高就业功能。旅游业的价值取向已表现出了从经济价值向社会价值转化的趋势，为旅游价值的进一步回归奠定了基础。

　　(5)和谐旅游(从2005年至今)

　　党的十六大以来，科学发展观的提出使人们开始用更全面的视角审视旅游业，并注意到了旅游业发展中的非经济因素，对旅游影响、旅游与环境等方面的关注越来越大，尤其是2005年初和谐社会理论的全面确立，为旅游业的发展创造了新的机遇，也带来了新的任务。旅游价值取向在单一经济价值的基础上，开始向经济、社会、环境等多重价值取向转变，旅游业的社会价值、环境价值得到了前所未有的重视，人们开始从社会福利的角度，而不是从单纯的经济效益角度来看待旅游活动。以人为本、注重人的旅游需求的全面满足和旅游与社会、经济、环境等方面的共生、和谐发展，通过旅游活动的发展来提高整个社会的福利水平，成为和谐旅游的主要内涵，也推动着旅游管理部门职能的进一步转化，旅游管理部门逐渐开始用社会管理的视角来审视旅游管理，变单纯的旅游行政管理为综合的旅游公共管理已成为一种趋势。

　　2．“创汇旅游”对我国旅游发展造成的影响

　　我国长期基于创汇目的而以人境旅游为主体的旅游经济发展模式，对我国的旅游经济结构、旅游经济运行模式和旅游公共管理模式等所造成的深刻影响至今还清晰可见，所形成的“路径依赖”至今仍影响着我国旅游活动的发展。

　　(1)对旅游经济结构的影响

　　一是旅游产品结构依然以观光型产品为主，产品体系不能完全适应旅游需求的变化。众所周知，观光旅游与度假旅游要求的环境背景不一样，观光旅游产生于自然、文化等环境差异较大的背景下，这些环境差异越大，观光旅游的吸引力越强。而度假旅游常常要求这些差异不能太大，旅游者只有在较为熟悉的文化背景、语言环境、风俗习惯等条件下，才能真正地放松，达到休闲度假的目的。因此，我国人境旅游接待的主要是观光型游客，真正到我国休闲度假的国际游客比重不是很大，这在客观上引致我国国际旅游产品体系是以观光旅游为主的。而随着国内旅游的发展，国内市场对度假产品的需求不断上升，这就使得我国以人境旅游为主而形成的旅游产品体系，无法适应国内旅游市场多样化需求。二是旅游产业结构不适应国内旅游需求。我国的星级酒店业是在入境旅游需求的刺激下发展起来的，因而在服务内容、服务方式、价格水平等方面，主要是针对入境游客而言的(比如饭店铺床仍以西式铺床为主)，缺乏对国内游客生活习惯与需求的考虑，因而星级酒店在总量上出现“供过于求”的局面，但结构上很不合理，适应国内游客需求的酒店(如经济型酒店)数量上尚显不足。同样，我国旅行社的运营模式也是在入境旅游的背景下最初以目的地接待社的形式发展起来的，而不是按照客源地组团社的模式发展起来的。因此，虽然我国旅行社经过长期发展，形成了围际社、国内社不同的分工体系，但仍缺乏作为旅游活动组织者应具备的开放和创新能力，这也是我国旅行社市场目前恶性竞争激烈、集中度不高、绩效低下的主要原因。

　　(2)对旅游经济运行模式的影响

　　一是入境旅游一般以长线团队包价线路产品为主，与此相适应，我国旅游经济形成了点线型产业供给模式。出于保证质量、便于控制与操作的目的，旅游经济是沿旅游线路在一个相对封闭的系统中运行的，对整个社会经济的渗透不够，影响了旅游活动关联带动性和乘数效应的发挥。二是在“点线”模式下，不仅造成了我国旅游生产力区域布局的不平衡，而且南于没有形成以目的地为核心的“板块式”旅游经济运行模式，导致我们在发展旅游产业的过程中，忽视了相关产业的协调发展，未能完全树立起“目的地”的理念，旅游经济缺乏有效的联动与整合，旅游经济发展中的“瓶颈”问题随处可见。

　　(3)对旅游公共管理模式的影响

　　一是在“入境为主”的价值取向下，我国的许多旅游规制目前还带有很强的服务于入境旅游的色彩，如星级饭店评定标准中许多要求还是针对同际游客提出的，有些并不适合国内游客的需求。二是缺乏针对周内旅游的管理政策与规制，导致周内旅游市场还存在管理空白、管理不规范、市场秩序混乱等问题。三是我国目前的旅游管理体制还是以入境旅游为主的背景下形成的“条带式”管理模式，而真正适应大众旅游的、以目的地为核心的“板块式”旅游管理模式尚未真正建立起来，旅游公共管理的主体、客体、方法等方面还存在许多缺位和漏洞。

　　3．旅游公共管理的主要目标

　　不同的旅游活动发展阶段，旅游公共管理的目标是不同的。随着我国旅游经济进入转型期，旅游公共管理也面临着从单纯的经济管理向全面的公共管理的转型。转型期旅游公共管理的核心目标是克服市场失灵、建立市场秩序、培育产业环境、打造理想旅游目的地、削减旅游负面影响、增加社会福利等。

　　(1)克服市场失灵

　　新古典经济学不主张政府干预，认为市场这只“看不见的手”可以自动完成资源的有效配置，但新古典经济学的理论大厦是建立在三个假设前提之下的：一是完全竞争；二是完全理性；三是效用最大化。而在现实中，这三个假设条件往往无法同时满足，由此导致了市场失灵。市场经常是不完全竞争的，尤其是旅游市场，由于资源等天生的自然垄断性，不完全竞争的特征更加明显。因此，市场是非出清的，需要政府进行干预，以提高资源配置效率。

　　由于信息不对称现象的存在，消费者不可能搜寻到全部所需信息，常常表现出有限理性的特征，即使是总供给等于总需求，也会有一部分消费者因信息原因找不到要买的产品，而另一部分生产者因信息原因找不到消费者。尤其是信息密集型的旅游业更是充满了信息不对称，造成了效率的损失和各种机会主义行为的发生，这需要通过有效的管理予以克服和纠正。

　　企业追求效益的最大化和个人追求效用的最大化容易带来各种负外部性。外部性的存在使个人或者企业的边际成本与社会边际成本形成一定的差额。外部性现象是旅游经济活动经常性的表现，由于外部性，通过旅游企业私人决策和经营行为并不能导致资源的最优配置，而且会降低市场效率。因此，必须通过政府干预来解决。

　　从以上分析可知，旅游市场确实存在着失灵，光靠“看不见的手”调节是不够的，必须进行政府干预，才有可能克服市场失灵，提高旅游资源的配置效率。

　　(2)建立市场秩序

　　旅游产业的运行必须有良好的市场秩序，旅游者旅游需求的满足也是建立在良好的市场秩序之上的。而良好的市场秩序不能自发形成，必须通过政府的市场准入、市场监管、市场维护等一系列行为来实现。只有这样，才有可能建立良性的竞争机制，保证旅游产品质量，创造良好的旅游消费环境，从而保障合法旅游经营者和旅游消费者的正当权益，推动旅游业健康有序地发展。因此，旅游公共管理的主要目的之一便是确立并维护良好的旅游市场秩序。

　　(3)培育产业环境

　　旅游业的综合性要求旅游产业的快速发展要有良好的外部环境。旅游公共管理的主要目的就是改善并提高旅游业赖以生存的政治、经济、社会、文化和自然环境，协调相关产业的发展。提供必需的公共物品和服务，为旅游活动的发展营造一个良好的环境。

　　(4)打造理想旅游目的地

　　随着旅游产业的发展，旅游市场竞争已经南当初的产品竞争上升为目的地的竞争。在潮水般的旅游信息面前，旅游者对旅游目的地的选择越来越趋向于根据当地的整体形象信息，而非单一的旅游形象或旅游产品形象。这就使得旅游目的地的打造成为制胜的关键。旅游公共管理就是要站在目的地的角度，通过对目的地各相关要素的全面管理和协调，变无序为有序，变离散为协同，对整个旅游目的地系统进行优化。通过整合目的地的各种资源，塑造目的地整体形象、丰富目的地的旅游内涵、提升目的地的整体吸引力，着力打造一个清晰而完整的旅游目的地整体形象，从而促进旅游业的发展，带动相关产业的发展，推动目的地社会、经济、文化等的全面进步。

　　(5)削减旅游负面影响

　　旅游活动的发展，除了能够产生众所周知的正面影响外，还会带来政治、经济、社会、文化、自然等方面的负面影响，如生态失衡、环境污染、物价上涨、文化冲击、道德弱化等。如果不加强对这些方面的管理与预防，就会影响旅游活动的正常发展。旅游公共管理的另一个主要目的就是在推动旅游活动发展的同时，尽可能削减旅游发展所带来的负面影响，确保旅游活动沿着健康、稳定的方向发展。而这一点，常常被传统的旅游行政管理所忽略。

　　(6)增加社会福利

　　随着科学发展观与和谐社会理论的提出，社会的进步与潮流的演变，人们对旅游现象的认识不断深入，开始从社会福利的角度，而不是单纯的经济效益角度来看待旅游发展，并将旅游视为提升国民幸福指数和区域社会整体福利水平的重要途径。旅游价值取向也在单一经济价值的基础上开始向经济、社会、环境等多重价值取向转变。通过旅游来促进社会总体福利水平的提高，逐渐成为旅游公共管理的核心内容之一。《马尼拉世界旅游宣言》指出：“发展旅游的根本目的是提高生活质量并为所有的人创造更好的生活条件。”因此，发展旅游的终极目标不是经济的增长，而是社会总体福利的增加。旅游公共管理的根本目的就是要通过旅游活动的发展，满足广大人民群众日益增长的旅游需求，带动区域社会、经济、文化、环境的全面进步，提高人们的整体生活水平和社会的整体福利水平。

　　当发展旅游的最终目标不再仅仅是获得经济增长，而是通过发展旅游来增加社会福利时，旅游就不再是一种谋取经济利益的单纯产业，而是一种谋取社会福利的综合事业。旅游管理更加注重旅游需求的全面满足和旅游与社会、经济、环境等方面的和谐共生，对旅游发展中的非经济因素，如旅游影响、旅游与环境等涉及区域整体福利水平的因素也越来越重视。这就要求我们必须将旅游管理工作融人社会、经济、文化、自然与人类自身的全面发展的大背景下．站在更广阔的层面来看待旅游管理，实现旅游管理从经济管理向福利管理的渐进。

　　一般情况下，管理的主要职能有三个方面：第一，有效的管理能够解放生产力，克服制约生产力发展的因素，促进生产力的发展。同时，有效的管理还能够使潜在的生产力转化为现实的生产力。第二，有效的管理能够调整生产关系，使其更加适应生产力发展的需要。通过有效的管理，不仅可以调整所有制形式、调整社会中人们之间的关系，而且可以调整社会财富的分配状况和资源的占用状况，提高公共物品的供给效率，使其更加科学合理。第三，管理不仅作用于生产领域，而且还广泛作用于整个经济领域、自然领域和社会领域，脱离了有效的管理．人类认识自然、改造自然的活动将失去秩序和效率。

　　旅游公共管理的主要职能是随着政府职能的转变与旅游活动的发展而不断发展变化的，是一个动态的概念。概括起来，政府在旅游公共管理中的主要职能有以下六个方面：

　　(一)统筹规划

　　主要是对区域内旅游活动进行统一的安排、协调与规划，制定切合实际的旅游发展规划，明确旅游发展战略与目标。并统一整合旅游活动顺利进行所需的各种要素，协调各方面的利益与行为，增强区域旅游核心竞争力，维护旅游产业安全。山保证旅游活动健康、稳定、可持续地发展，并确保与国家和地区政治、经济、社会、文化、自然等方面的总体发展目标相一致。

　　(二)资源管理

　　由于旅游活动所需资源(尤其是自然资源)多数具有准公共物品的属性，因此，政府旅游公共管理的一项主要职能就是明晰资源产权、加强资源保护、保障资源供给、指导资源开发。同时．在必要的时候对一些特殊资源直接进行开发与经营，如一些文物遗产类资源。

　　(三)公共投资

　　旅游活动顺利进行需要依托大量的公共物品，如旅游交通、旅游环境、旅游基础设施等，旅游所需公共物品短缺是目前制约我国旅游产业发展的核心因素之一。根据公共经济学原理，公共物品的提供主要应由政府等公共部门负责。因此，对旅游及相关领域进行公共性投资，就成为政府旅游公共管理的一项重要内容。

　　(四)公共服务

　　旅游活动所需公共物品除了有形物品外，还包括大量非物质型服务，如稳定的社会经济环境、良好的社会风气、有效的部门联动、优美的自然环境、完善的政策法规、便捷的咨询服务等。这些非物质型公共物品的提供，主要依靠的就是优质高效的公共服务。因此，公共服务是旅游公共管理的重要组成部分。

　　(五)市场管理

　　良好的市场经营秩序是保证旅游产品质量、提升旅游经济运行效率、增加旅游消费者剩余、促进旅游活动顺利进行的根本前提。作为旅游公共管理核心主体的政府旅游管理部门．不仅要培育旅游市场．而且还要维护市场竞争秩序，规范各种旅游行为，保护旅游者和旅游经营者的合法权益，消除旅游活动引致的各种负面影响，应对可能出现的各种旅游危机，处理各种旅游投诉，营造公平、有序、安全、高效的旅游发展环境。

　　(六)公共营销

　　随着旅游市场竞争的不断加剧，旅游营销在旅游活动中的重要性不断凸显。政府旅游管理部门不但要组织、动员、协调、监管好企业层面的营销活动，而且还要承担企业无法胜任的旅游公共营销职能。如对区域整体旅游形象的塑造与推广、举办各种大型节庆活动、构建区域旅游信息平台、建立有效的旅游营销投入机制等，通过高效率的旅游公共营销提升区域旅游综合吸引力和竞争力。

　　随着旅游业在推动社会、经济、生态发展中的作用日渐重要，世界各国政府乃至旅游目的地的地方政府都对旅游业的发展给予了越来越多的关注。虽然各地干预和参与旅游业发展的原因不尽相同，但一般而言，主要包括以下几个方面。

　　(一)协调旅游目的地开发

　　在旅游目的地的开发过程中，会涉及土地资源利用、环境保护、基础设旋建设、旅游设施建设、功能区域划分、资金筹措、人力资源供给、法律纠纷等一系列问题，而旅游业涉及范围之广及其构成的综合性使得各利益方不存在自动的协调，因此，这些问题的有效解决有赖于政府的组织和协调。

　　(二)推动旅游目的地营销

　　作为一个旅游目的地，一个国家或地区在旅游客源市场上以何种形象出现以及这种形象的建设和确立，并非某一部门或旅游企业力所能及，因而需要政府的参与和决策来保证国家或地区形象的一致性、完整性和传承性。

　　(三)行使行业管理职能

　　政府对行业的管理体现在以下几个方面：保护消费者权益以及防止不公平竞争；规范旅游目的地的社会行为，维持社会安定；保护环境和实现旅游业的永续发展。

　　(四)促进本地经济发展

　　通过发展旅游业来发展经济的动机体现在三个方面：一是扩大外汇收入的来源，从而改善本国的国际收支状况；二是增加国民就业机会，从而为实现国民充分就业创造条件；三是启动落后地区经济发展的引擎，从而缩小地区差距。

　　(五)提高国民生活质量

　　世界旅游组织在《马尼拉宣言》中指出：旅游是人类社会的基本需求之一，各国政府应将旅游纳入本国社会发展的内容中，使旅游度假成为人人享有的权利。旅游的公共管理有利于人们生活水平的提高和整个社会福利的增加。

　　总之，由于旅游业和旅游产品的复杂性，一个国家或地区旅游业的发展不可能仅靠旅游企业(特别是私营部门)的自身行为去实现。综观世界各国的情况，可以发现，旅游业在任何一个国家都有不同程度的政府干预，这一事实反映出各国政府对旅游公共管理重大意义的共识。

　　为了保证旅游业持续、健康地发展，政府必须运用经济、法律、行政、技术等手段，加强对旅游业的宏观管理。

　　(一)经济手段

　　经济手段是国家在社会主义市场经济条件下，通过各种经济杠杆，按照各种经济关系相互作用的规律对旅游业发展进行调控的手段。旅游业是经济产业，遵循一般的经济规律，因此经济手段是旅游业最重要、最基本的宏观调控与管理手段。它包括财政政策、货币政策、金融政策、外贸政策、物资分配政策等。如利用信贷利率可以调节资金流向，利用税收可以调节国家、企业的利益分配，利用价格可以调节不同季节的旅游供求矛盾等。在经济手段的选用中，信贷、税收利用得较多。

　　(二)法律手段

　　法律手段主要指经济法规和相关的行政法规，也就是国家以法令、条例、规定的方式对国家、企业、个人在经济活动中的行为加以规范，以处理和调整各级国家机关、企事业单位以及个人间的经济关系和市场行为。相关的法规有《税法》、《企业法》、《海关法》、《反垄断法》等。法律手段具有三个特征：一是有相当的稳定性，各层次法规一旦审批通过后，则在一定阶段内执行；二是有鲜明的归属性和强制性，凡法规经过一定层次的权力机构制定或认可后，即具有约束力，不可随意废止；三是具有专业性，每一项经济法规都和特定的经济活动相联系。对于旅游业，由于其涉及和关联的行业领域较广，因此在遵守相关领域法律、法规的同时，也要逐步完善旅行社、景区、旅游饭店、旅游商品等各领域的专门性法律、法规，以适应旅游业发展的需要。

　　(三)行政手段

　　行政手段是依靠行政组织，运用行政命令、指令、规定等强制性手段组织、指挥、监督、调节社会经济活动的办法。行政手段的具体方式多种多样，如指令性计划、指令性价格，对企业的审批、注册、升级、定点、关停并转等。行政手段具有执行快速及时的特点。根据我国目前市场经济的发育程度和企业的组织状况，仍然需要相当的行政手段，以配合经济手段和法律手段。

　　(四)技术手段

　　政府对旅游行业进行管理所采用的技术手段主要表现为对信息技术的利用，也因此，政府将自身及其管理行为纳入了旅游管理信息系统的范畴。旅游管理信息系统是一个以组织为主导，利用计算机硬件、软件、网络通信设备以及其他办公设备，进行信息收集、传输、模拟、处理、检索、分析和表达，以提高效率为目的，并能为组织进行计划、预测、决策、控制的人机系统。通过对以信息技术为主导的技术手段的采用，政府能够更加有效地对全行业进行引导和管理，也能更加充分地发挥其他手段的功用。

　　旅游公共管理主要体现为政府对旅游业发展的干预，这种干预主要体现在两个方面：一是需求管理；二是供给管理。

　　(一)需求管理

　　在影响和控制旅游需求方面，政府常用的措施主要有四个：

　　(1)目的地营销。政府作为旅游目的地公共利益的代表，能够从区域整体利益出发，着眼长远发展，做好区域旅游的市场定位、产品定位和形象定位，进而采取系统的、一致的、有步骤、有侧重的市场推广策略营销目的地，促进目的地的成长。

　　(2)信息服务。主要出于两个目的：一是通过影响和控制旅游者的流量、流向和流速，来防止交通拥挤和某些旅游热点景区的爆棚现象；二是通过规范和引导旅游者的行为，来保护当地旅游资源和避免文化冲突。

　　(3)价格调控。主要有两类方式：一是通过行政手段直接调控旅游景区、旅游交通、旅游饭店、旅游商店等旅游企业的旅游产品价格，进而达到调节旅游需求的目的；二是通过汇率及外汇管制、实行差别税率等手段间接地刺激或控制旅游需求。

　　(4)流量控制。可从两个市场分别来调节：在入境旅游方面，可通过限制签证发放量来控制旅游需求；在国内旅游方面，可采取各种控制准入的方法尽量避免旅游者集中流向某些旅游热点景区，从而缓减交通的拥挤以及因超载接待而对旅游资源造成的损害。

　　(二)供给管理

　　在控制和影响旅游供给方面，政府常用的措施主要有以下几种：

　　(1)土地用途管制。土地用途管制是指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者和使用者严格按照国家确定的用途利用土地。土地用途管制制度由一系列的具体制度和规范组成，具有法律效力和强制性。用地指标管制、现状管制、规划管制、审批管制和开发管制是政府达到控制旅游供给的基本手段。

　　(2)建筑物管制。这一措施常用来配合用地控制。就一般情况而言，管制的内容包括建筑物的体量、高度、立面、屋顶、材料、形状、颜色以及停车场的安排等。

　　(3)市场管制。政府通过法律、法规对旅游企业的市场行为进行管制和规范，以达到维护公平竞争和保护消费者利益的目的。在西方国家，政府可以借助行业协会的力量制定和推行行业行为规范，来达到政府管制的目的。

　　(4)特别征税。有些国家和地区对旅游者征收旅游税。常见的做法是将这一税额摊入饭店的住宿价格，由饭店上缴税收部门。这些国家和地区认为，旅游者对当地公共物品的使用增大了这些公共产品的外部成本，因而旅游者需要为此作出补偿。此外，有些国家和地区还对旅游业实行某些特别征税或特别税率，如机场税和对赌场按高税率征税。

　　(5)投资鼓励。为了鼓励发展旅游业以及协调旅游业发展的地区布局和消除旅游业发展中的“瓶颈”问题，很多国家和地区都给予投资者政策优惠。这些优惠政策大致可分为三类：同减小投资额有关的优惠政策，包括投资补贴、低息贷款、无息贷款、延长还贷期、提供基础设施、以低于市场价的价格提供建设用地以及对开发项目所需进口的建材减免关税等；同减小经营成本有关的优惠政策，包括减免纳税、提供员工培训补贴、对营业所需的进口物资减免关税、提供特别折旧免税等；同保证投资安全有关的政策，包括提供贷款担保，保证所投资项目的资本、利润、利息可汇出境外，保证提供投资咨询服务等。

　　政府对旅游业的干预要与当地经济发展和市场发育的程度相吻合，在不同的阶段，应采用不同的方式和措施。目前，政府在旅游业发展中的地位不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者和促进者角色体现出来的。因此，政府对旅游业的公共管理要体现出以下三个特征：一是规范性，即政府应规范自身的行为，尊重市场规律，尽量使用经济手段和法律手段进行宏观调控；二是间接性，即政府间接进行调控管理，提供公共服务产品，推动区域旅游平衡发展；三是服务性，即随着政府职能从管理转向服务，政府着重在建立和完善旅游法规体系，规范旅游市场竞争秩序，加强市场监管，促进部门协调等职能上发挥作用，实现政府对旅游企业的服务和支持。

　　我国旅游发展走的是一条政府主导型的超前发展模式，以各级旅游管理部门为主体的旅游公共管理在旅游活动发展过程中起着非常重要的作用。因而，旅游公共管理的效能与水平是与旅游资源禀赋和旅游市场需求同等重要、决定着旅游发展水平的重要因素。现实中，常常会看到这样的情况：一些资源禀赋、区位条件等并不是很理想的地方，旅游发展的规模和水平却很高；而一些资源禀赋、区位条件等都很好的地方，旅游发展的规模和水平却并不理想。造成这种现象的重要原因就是旅游公共管理的效能和水平方面存在的差异。目前，我周旅游公共管理尚存在许多制约因素，迫切需要予以克服。

　　1．观念制约

　　由于我国各级政府管理社会的理念尚未完全从行政管理思维转变为公共管理思维，因而旅游管理理念也同样停留在行政管理模式上，存在着管理理念陈旧、管理方法单一、管理职能模糊等突出问题。在旅游公共政策制定、旅游公共物品供给等方面还存在许多缺陷，在政府行为与市场行为的选择上还不够科学，“管什么、如何管、由谁管”等基本问题长期处于模糊甚至混乱状态．该干预的没有干预，不该干预的乱干预，有时甚至人为地破坏了市场竞争的有效性。由此可见，我国旅游公共管理的水平与旅游发展的要求还有很大差距，管理理念的滞后影响着旅游公共管理效能的发挥。

　　2．体制制约

　　有效的旅游公共管理必须在顺畅的管理体制框架下才能有效实施。而我国的旅游公共管理却面临着条块分割、职能交叉、部门利益等一系列体制性难题。作为旅游公共管理的核心，各级旅游行政管理部门并不具备全面实施旅游公共管理的职能，而只是被当作一个行业主管部门，只能在旅行社、星级饭店、A级景区等旅游行业内部行使有限的管理职权。体制的制约使得旅游管理部门无法全面履行旅游公共管理的职能。

　　3．预算制约

　　任何管理都是有成本的。旅游公共管理效能的高低与政府旅游财政预算紧密相关。我围各级旅游管理部门普遍存在预算不足问题，使得旅游公共营销、旅游市场监管、旅游信息服务体系构建、旅游人才培训等旅游公共管理职能无法正常发挥。同时，由于没有建立起正常的经费筹措机制，作为旅游公共管理主体之一的各种非政府旅游组织发育还很不成熟，参与旅游公共管理的能力还非常有限，有些甚至流于形式，无法发挥正常作用。预算不足和筹资机制不完善同样制约着旅游公共管理效能的发挥。

　　4．人才制约

　　任何管理都是要靠人去组织实施的，没有一支过硬的管理队伍，旅游公共管理就无从谈起。目前我国各级旅游管理部门由于受人员编制等方面的制约．普遍存在着专业人才短缺、现有人员知识结构不合理等问题。由于现有旅游公共管理队伍人员专业水平不高，尤其是缺乏必要的旅游理论知识，导致实践中存在许多认识误区，影响着旅游公共管理的水平。旅游活动是一种涉及面广、综合性强的活动，这就要求旅游公共管理人员不仅要有良好的素质和能力，还要具备较为全面的专业知识，要对旅游现象有深刻的理解和把握，只有这样．才能承担起旅游公共管理的职责。目前．人才问题是制约我国旅游公共管理水平提高的一个重要因素。

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