旅游行政管理

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旅游行政管理(Tourism Administration)

　　旅游行政管理就是从中央到地方的各级人民政府，通过其授权的旅游管理职能机构，依据国家有关政策法规，发挥计划、组织、监督、协调、服务等职能，对本国、本地区的旅游业进行总体管理和综合调控的过程。简言之，就是政府对旅游业的总体管理。

　　旅游行政管理是一种宏观管理，如图一所示，它大体包括两个方面的内容：

　　一是对旅游活动的引导和管理，主要根据国民经济发展水平和社会发展与进步的需要，对旅游活动制定促进或限制的政策，协调旅游活动与社会经济发展之盈。

　　图一　旅游行政管理关系

　　二是旅游行业管理，通过制定和颁布促进旅游业发展的各项政策、法规、规划和标准，控制旅游业发展总量，引导市场趋势，协调市场秩序，对旅游企业在旅游业务上进行指导和规范，在服务质量上进行监督和控制，在法规政策上给予保障和引导，在信息、人才、市场营销上提供服务和支持，对旅游服务企业进行间接的调控和管理。

　　(一)旅游行政管理的主体

　　谁是旅游行政管理的管理者?对这个问题的认识至今没有完全统r。从体制改革和旅游管理的实际出发，只要满足两个条件便可认定管理主体的地位：一是旅游行政管理部门必须经过各级政府授权和人民代表大会正式委任，进入政府行政序列；二是在实际管理权限和职能上能够承担起对当地旅游全行业实施管理的责任和义务。

　　(二)旅游行政管理的客体

　　改革开放初期，中国旅游业处于初级发展阶段，旅游管理体制实行计划经济下的块块管理模式，即各级旅游局都有一些自己的直属旅游企业，如宾馆、旅行社、车队等。旅游局与这些企业保持上下级行政隶属关系，对他们具有人事、财务、干部任免和业务经营的直接领导权和控制权。1986年，北京市旅游局在全国率先实行旅游全行业管理，树立了代表政府管理旅游全行业的榜样和典型。各级旅游行政管理部门开始跳出了对系统内直属旅游企业管理的狭窄范围，逐步迈入了旅游全行业，即大旅游管理的轨道。凡是与旅游者直接发生经济关系或为旅游者的旅游活动直接提供产品和服务的行业及企业都应纳入旅游行业的范围。具体地讲，旅行社、旅游饭店、旅游餐饮企业、旅游交通企业、旅游景点景区、旅游购物商店、旅游用品经营企业都应该划归为旅游行政管理的客体范围内。

　　1.旅游行政管理是国家意志和利益在旅游领域的体现，是国家权力在旅游业管理中的实现，是国家上层建筑的重要组成部分，是政府对国民经济各行业实施管理的一个重要方面。因此，旅游行政管理具有政治性和公益性特征。

　　2.旅游行政管理要遵循旅游发展和运行的规律，突出旅游行业的特点，发挥政府对旅游业管理的行政职能。因此。旅游行政管理既要坚持公共行政管理的基本原则，服从于国家行政管理的全局，又要兼顾旅游专业行政管理的特殊性。

　　3.旅游行政管理不但发挥宏观引导和调控的行政职能，同时也在微观层面上发挥指导和规范作用，具有管理的层次性和复杂性特征。在宏观方面，旅游行政管理主要保证旅游业在发展过程中全面贯彻执行党的路线方针政策，在国家社会经济发展大方向下，明确旅游业发展的总体目标，制定旅游业发展规划和政策法规．充分利用和配置好各类旅游资源，调整旅游产业结构，优化旅游产品，培育和规范旅游市场，使旅游业沿着健康、正确的方向可持续发展，获得良好的经济、环境和文化综合效益，为国家和地区社会经济的发展作出积极的贡献。在微观方面．旅游行政管理要应用法律和经济杠杆规范旅游市场秩序，约束旅游企业行为，保护旅游者的权益，提高旅游企业的经营管理水平和经济效益，改善旅游服务质量，为旅游企业提供良好的经营环境，为旅游者提供优质的服务。

　　4.旅游行政管理以国家权力为基础，以法律法规为依据，具有权威性和强制性特征。旅游行政管理行使的是国家公共权力，制定、颁布和实施的是国家旅游政策法规。国家权力为旅游行政管理提供了管理的政治保障，国家法律为旅游行政管理提供了法律依据，同时调整和约束着旅游行政行为和旅游企业行为。依法行政体现了旅游行政管理的本质特征。在我国旅游业发展的现阶段，如果政府不运用公共权力，依法对旅游行业、企业和个人的行为进行规范和约束，旅游业的发展和运行将是混乱、盲目和低效的；政府的旅游行政管理部门将失去权威性和严肃性。

　　运用国家权力、依据国家法律对旅游业进行行政管理的优势体现在下述方面：

　　①能够保证国家和地区旅游业的发展沿着正确的方向前进；

　　②能够保证旅游行政管理基本职能的顺利实施；

　　③能够调整旅游行业内外部的各种关系；

　　④能够维护旅游经营者和旅游者的权益；

　　⑤能够保持正常的旅游市场秩序和竞争环境；

　　⑥能够克服人治，强化法治，提高旅游行政管理的效率和效益。

　　5.旅游行政管理追求高效率并获得好成果，具有求真性和务实性。旅游行政管理效率是指旅游行政管理活动所投入的资源和所获得的效果之间的比率关系，好成果是指实现预期的行政目标和完成规定的工作任务。具体表现为：行政管理行为有效，行政程序简明，行政管理方法科学，组织机构健全，人力获得充分的运用，经费及财物做到最有效的分配，以最少的人力、物力、财力和时间，完成最多的工作数量和达到最好的工作绩效。

　　旅游行政管理效率的高低和工作成果的优劣通常体现在下面四个方面：

　　①旅游经济增长方面：旅游收入、外汇收入、就业机会是否对一个国家和地区社会经济发展作出贡献并对相关行业起到带动作用；

　　②旅游社会文化发展方面：不同的文化知识和各类信息的传递是否促进一个国家和地区文化素质的提高、观念的改变、先进科学技术的引进、新的生活方式和消费方式的展现以及人与人之间的相互理解和交流

　　③旅游环境和资源保护方面：旅游资源的规划开发、旅游设施的建设是否使一个国家和地区的自然资源、人文资源得到利用和保护．生态环境未受到污染和破坏，人们的生活环境和质量得到改善，生活水平有所提高；

　　④旅游政治影响方面：旅游行政机关和工作人员是否廉洁从政、勤政务实、精简高效，全心全意为纳税者服务，做人民的公仆，以反腐倡廉的实际行动取信于民，树立政府部门在旅游企业和公众心目中的良好形象。

　　制定旅游产业政策

　　旅游产业政策应当是一套有利于旅游业发展的综合性的政策体系，反映出一个国家和地区的政府部门对旅游业发展采取什么样的主导思想和方式，起到对旅游业的导向和指针作用。旅游行政管理的主要任务之一就是要制定旅游产业政策。旅游产业政策必须同国家总体产业政策相融合，将国家的总体产业政策作为旅游产业政策的基础。同时，旅游产业政策还要结合旅游经济运行的特殊性，结合旅游业自身发展的规律和现状，不求其详但求其当，并具有一定的超前性。

　　法律法规建设与调控

　　建立健全各项旅游法律法规，并用其对旅游市场进行有效的调控，实施“依法治旅”是旅游行政管理的一项重要任务。旅游行政管理部门应当认真贯彻党的路线方针政策，积极促进旅游法律制定和完善各种旅游的规章制度，用法律法规维护公平、公开、公正的旅游市场秩序和市场竞争环境，保护消费者和经营者的合法权益，促进旅游产业健康快速的发展。目前，关于旅游市场监管和品质保障的政策法规还很不完善，在较大程度上制约着旅游业的健康有序发展，需要深入研究、积极呼吁和努力推进。

　　市场的开拓与监督

　　旅游行政管理部门在旅游市场开发方面的任务是要深入研究客源市场发展变化规律，积极采取各种措施，不断扩大市场总量，把旅游市场做大搞活，并对各类型、各层次的旅游市场以及与旅游市场密切相关的活动进行有机整合，以形成旅游市场发展的系统效应和整体板块效应；加大旅游市场促销力度，创新旅游促销方式，拓展旅游销售渠道，全面树立旅游目的地总体形象。在开拓市场的同时，还应该对市场秩序进行有效的监督。旅游市场秩序是目前全社会关注的问题，它涉及旅游消费者、旅游经营者、旅游目的地政府和旅游相关行业等各方面的利益。要通过有力的旅游市场监管和品质保障措施，建立良好的旅游市场秩序，营造良好的旅游发展环境和氛围。

　　信息统计与咨询

　　旅游市场的信息繁杂，市场个体局限于自身视野和力量，难以了解全貌。旅游行政管理部门作为社会公共管理机构，有责任对旅游市场的总体情况开展调查统计，向社会公开相关信息，为旅游经营者和旅游消费者的市场活动提供参考依据，推进旅游市场的完善和发展。当旅游服务提供当中的个别事件因为某些原因成为社会关注焦点时，旅游行政管理部门也要履行公共管理职责，要及时调查有关情况，公布事实真相，提供信息咨询。特别是关于市场监管和品质保障的有关事件，一定要按照有关法律法规做出恰当处置，必要时应进行公布和说明。

　　关系协调

　　旅游行政管理部门应协调好各方面的关系。首先，要协调好旅游行政组织的内外部关系，有效地配置各类资源，以保证管理工作的正常运转和组织目标的顺利实现。其次，旅游业是众多行业和部门的集合体，旅游业的健康。发展依赖于国民经济各个行业和部门的协作与配合，因此，旅游行政管理部门应有效地沟通协调好各方面的关系，以保障旅游业的健康快速发展。旅游市场监管和品质保障不仅仅是旅游行政部门的事情，在许多情况下往往需要与工商、公安、物价、税务、城市管理等其他政府部门进行配合，所以，注意协调与其他部门的配合关系和协调工作，永远是旅游质量监督工．作的常规任务。

　　旅游服务质量管理

　　旅游服务质量管理是旅游行政管理的重要任务，是旅游行业管理的中心，也是旅游管理最终目的之一。加强旅游服务质量管理不仅可以提高旅游企业服务水平和旅游产品质量，而且可以提高旅游行业的整体形象和增强对外竞争力，推动旅游行业管理的全面深化。旅游质量监督机构是旅游行政部门开展旅游服务质量管理的具体职能组织，在旅游服务质量管理当中起着重要作用，需要不断加强自身建设，积极改进提高，争取更大业绩。

　　提供服务

　　旅游行政部门的一项重要任务是搞好社会服务，维护旅游业的正常发展。比如，旅游公共设施的建设和管理，旅游保险制度的建立以及旅游环境保护等，这些都是旅游行政部门开展公共管理的应有义务。旅游质量监督管理机构受理旅游者投诉，调查处理旅游服务纠纷，本身就是代表旅游行政部门为社会提供服务，因此，旅游质量监督管理机构在旅游业发展中起着重要的作用。

　　政策和法规手段

　　依法治旅、依法兴旅是旅游行政管理的重要方式。采用政策和法规手段主要指各级政府及其旅游管理部门根据国家宪法和基本法律原则，从当时当地旅游业发展的实际出发，制定并出台各种旅游行政规章、实施细则、行动准则或措施方案，以此对旅游市场、旅游服务质量、旅游经营行为、旅游内部外部关系、旅游权利义务进行规范和调整。这是国家和地方旅游业朝着法律化、制度化、规范化方向发展的根本保证。

　　规划和预算手段

　　各级政府通常通过制定阶段性旅游业发展规划对国家和地区旅游业的未来发展进行总体构想和布局，提出发展目标以及实现目标的一系列措施。规划对旅游业未来发展起框架性的导向作用。旅游预算是公共财政预算的组成部分，预算规模和投向直接反映出国家和地方政府重视和支持旅游发展的程度。旅游规划和预算是旅游行政管理相辅相成的重要环节和控制工具，对旅游业的长远发展产生重大和直接的影响。

　　指导和引导手段

　　旅游行政管理面对范围广泛、关系复杂的管理对象．使用直接干预和控制的方式是难以推动旅游业发展的。旅游行政指导一般是通过提供合理化建议、专业化信息、规范化要求和技术方法等方式对旅游业的运行进行宏观和中观指引；并通过制定财政、金融、税收、环保等一系列优惠政策培育旅游市场体系，营造良好环境，引导和调整旅游企业的价值取向及经营行为朝着有利于国家和社会发展的大目标前进。

　　沟通和协调手段

　　旅游业是一个与众多行业和部门关联交叉的边缘性行业．在运行中通常会产生内部和外部矛盾冲突。旅游行政管理的经常性工作就是在行业内部和外部、纵向和横向关系上进行连续不断的沟通与协调。通过有效的沟通可以化阻力为助力，通过协调可以平衡各方利益和关系，创造融合、稳定、均衡的旅游发展环境。

　　检查和制裁手段

　　检查和制裁是旅游行政管理的必要措施和执法形式，是依据旅游法规和行业标准对旅游企业和个人的经营行为进行对照、监督和评定的过程，对未达到标准和违反法规者要依法给予行政处罚，包括罚款、警告、停业、查封、整改等方式，以此维护旅游企业和旅游者的合法权益。

　　扶持和服务手段

　　扶持是政府机构通过一定的财政和政策措施对旅游业发展中某些特殊区域、企业、机构和项目进行重点支持，以便在特别的时机造就一定的发展活力和氛围，带动旅游业和谐发展。服务是旅游行政管理的宗旨和基本职能之一，是旅游行政管理机构在旅游业管理中的重新定位。旅游行政管理机构要改变居高临下、自我服务的官僚作风，从主人转变为公仆，将所有的管理对象当作顾客，努力提供各种便利，增强对旅游业发展需要的回应力。

　　以上对旅游行政管理三要素的阐述深化了对旅游行政管理概念的理解，明确了旅游行政管理中的三个关键问题：由谁来实施管理(who)，管理什么(what)和如何管理(how)。简言之，旅游行政管理就是特定的主体通过特定的手段和方式作用于特定的客体，以实现国家和地区旅游业发展的目标。