旅游行业管理

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　　旅游行业管理是指政府通过规划、法律、政策，引导市场趋势，建立市场规则，进而协调、监督、维护市场秩序，以规范企业行为，维护旅游者的权益，为旅游产业快速、健康、持续发展树立良好形象，创造良好的经营环境。简言之，旅游行业管理就是在遵循市场经济规律的前提下，协调和规范旅游行业内各经营主体的关系，解决各经营主体无法自行解决的行业性问题，提供各种有效服务，以实现旅游行业利益的最大化和行业的健康发展。旅游行业管理和旅游规制既有区别又有联系，二者都体现了对旅游经济和旅游市场主体行为的干预，但前者的管理主体既有政府各职能部门，又包含各类行业性组织(如行业协会)，后者仅仅包含政府机关；前者更强调利用市场经济规律，培育旅游市场，对企业的行为进 行引导，以实现整个行业的良性发展，而后者则侧重于政府对市场失灵的补充，以实现产业内的公平竞争，资源的有效配置，保护旅游消费者和社会公共利益的目的。对旅游市场主体的规制，可以涉及众多的政府职能部门，如工商、质监、环保、物价等，而旅游行业管理，主要是由旅游行业主管部门和行业协会牵头负责。实际上在一些场合，旅游行业管理和旅游规制常常被看作是对同一事物的不同侧面的认识。^[1]

　　旅游行业管理的主体是各级旅游行政部门和旅游行业组织。因此，旅游行业管理有以下主要特征。

　　(1)综合性

　　旅游行业管理具有综合性的特征。旅游业是一个关联性极强的行业，旅游业的六大要素“食、住、行、游、购、娱”使旅游行业管理涉及的面非常广泛，旅游行业管理不仅涉及旅游行业内部，还涉及其他相关行业。

　　(2)宽泛性

　　旅游行业管理幅度具有宽泛性特征。旅游活动是涉及多个地区、多个部门的活动，由此旅游行业管理涉及的职能部门广泛，旅游行政管理部门协调难度大，在现实中存在较为严重的“政出多门”“多头管理”的现象。

　　(3)动态性

　　旅游行业管理具有动态性特征。旅游行业管理是一个动态的管理，涉及旅游企业运行的全过程。比如，以旅行社为例，旅游行业管理从许可证的审批、质量保证金的收缴、年检、投诉处理、不合格企业的处理等，形成了一个动态的管理过程。

　　(4)脆弱性

　　旅游行业管理具有脆弱性的特征。旅游产业的综合性使旅游部门的行业管理应是一个综合性的管理，但目前我国旅游主管部门却没有综合部门的职权，其职权范围仅仅涉及旅行社、饭店、景区等级评定、旅行社准入等旅游核心领域，其他相关领域则由其他政府职能部门按相关法规和授权各自管理，没有形成大旅游、大市场的格局。这种情况使得旅游行业管理的困难较大，管理基础比较脆弱。

　　(5)滞后性

　　旅游行业管理方式和手段具有滞后性特征。我国目前旅游行业管理还带有一定的计划经济色彩，在行业管理过程中政府对市场主体的微观经营行为直接干预过多，行业协会的管理协调职能薄弱，政企不分等现象还较为突出。随着我国旅游市场的逐步发展，应对目前的行业管理模式进行相应的改革。

　　一般来讲，旅游行业管理的对象有狭义与广义之分。狭义的旅游行业管理对象是指直接从事旅游经营活动的企业；广义的旅游行业管理对象不仅包括直接从事旅游经营活动的企业，而且还包括为旅游经营活动服务的社会机构。

　　根据经营业务范围来分，狭义的旅游行业管理对象可以分为旅行社业、以饭店为代表的住宿业、旅游交通运输业、旅游景区业等四大旅游经营行业的企业。广义的旅游行业管理的对象不仅包括上述四大行业，还包括娱乐业、旅游商品、旅游信息(通信、新闻媒体等传播机构)、旅游咨询业(诊断、策划、规划、设计、认证等机构)、旅游教育、法律服务、医疗服务等行业的社会机构，下图反映了广义的旅游行业管理对象的逻辑关系。

　　旅游行业管理的主体分为两大类：一是政府管理机构；二是行业组织。

　　政府的基本功能是行政管理。从所发挥作用的领域看，行政管理可划分为政治功能、经济功能、文化功能、社会功能等。其中，经济功能是通过政府管理经济的部门实施领导、组织和管理社会经济来实现的。行业管理也是政府经济功能的体现。

　　行业组织是行业成长和市场发育的自然结果，有很多种类型，如行业服务性组织、行业信息性组织、行业销售性组织、行业联谊性组织等，行业管理组织是其中之一。

　　行业管理组织作为行业管理主体之一，既是政府管理职能的延伸，又是行业整体利益的代表，因此，行业管理组织的实质是介于政府和企业之间的市场中介性组织。

　　完整的行业管理主体应当是政府的行业管理机构与市场自发形成的行业管理组织的有机结合。这是因为，市场自然形成的行业管理组织虽然有活力，但缺乏权威性；而政府的行业管理机构虽然有权威，但难以兼顾每一个具体行业的实际情况，缺乏应对市场竞争所必需的灵活性。

　　旅游行业管理的基础是四种资源：体制性资源、政策性资源、信息性资源和市场性资源。

　　从发展的趋势看，体制性资源和政策性资源始终存在，但所发挥的作用将会逐步弱化；而市场性资源和信息性资源则会越来越多，所发挥的作用也将越来越大。利用得好，这两种资源也会产生权威性，而且，这种权威性是企业认同的，能够更有效地发挥作用。例如，我国国家旅游局组织开展的“饭店星级评定活动”、“内河旅游船星级评定”、“旅游景区评级活动”、“优秀旅游城市创建活动”等一系列活动，在旅游行业内引起了很大的反响，有力地促进了旅游业的发展。

　　(1)促进旅游产业规范化

　　目前我国旅游供求存在着总量和结构的失衡，旅游竞争较为激烈、无序，市场处于相对混乱的状态，行业内外对维护旅游行业秩序的要求很强烈。因此，应加快旅游行业法制建设，加强对旅游行业的监督和执法力度，给旅游业的发展创造一个良好的环境。

　　(2)提供行业服务

　　随着我国市场机制的逐步成熟，旅游行政管理部门对旅游企业的直接干预应逐渐减少，行业管理的重点将向为旅游行业的健康发展提供行业性服务转移。这些行业性服务包括以下内容。

• 旅游信息服务包括

　　旅游信息的统计和发布，旅游信息市场和信息平台的建设等，这是行业管理部门服务整个行业，提供公共产品的重要方面。

• 旅游宣传

　　包括旅游产品的促销以及国家和旅游地的形象宣传。

• 协调有关部门的关系

　　旅游业涉及众多的产业部门，旅游管理职能也涉及众多的政府部门，旅游行政主管部门应在这些错综复杂的关系中做好协调工作。

• 旅游教育培训工作

　　对行业的从业人员进行教育培训是一个行业可持续发展的重要保证之一，因教育培训有较强的外部性和准公共物品的属性，旅游行业管理部门应加大这方面的投入，通过适当的机制鼓励市场主体的参与。

• 旅游标准化工作

　　旅游标准化对于规范旅游企业的经营行为，明确旅游企业和旅游消费者之间的权利义务关系，形成统一的旅游市场等具有重要的意义，旅游主管部门和旅游行业协会应加大旅游行业标准的制订和执行力度。

　　(3)编制实施旅游规划

　　各国政府都重视旅游规划的编制和实施。旅游规划是旅游业发展的重要指导文件，是各级政府确定旅游业发展方向，实现旅游业发展目标和旅游生产力布局，实施宏观调控，引导企业行为的重要手段。

　　(4)促进旅游业的国际交流

　　在全球经济一体化的背景下，旅游市场的竞争已经不再仅仅局限于一国之内，而是上升为包括国家与国家之间，本国企业与外国企业之间的竞争。同时，旅游业的国际合作和交流也日趋紧密。提升本国旅游业的国际竞争力，促进旅游业的国际交流与合作，是旅游行业管理的又一重要内容。

　　(5)保护旅游资源，实现可持续发展

　　在旅游资源的开发和使用过程中，政府职能部门应对企业的行为进行有效的监督和管制。要协调好短期利益与长期利益、个别利益与公共利益的关系，为旅游业的可持续发展打下基础。

　　管理手段是与管理主体相联系的，其具体形式受到管理主体自身性质的深刻影响。旅游行业管理主体有政府的相关职能部门和民间的行业管理组织。政府的行业管理部门，主要是以行政手段为中心建立旅游管理手段体系；行业管理部门，主要是以服务为中心，依靠协会章程和规则来建立旅游管理手段体系。具体而言，我国目前的行业管理主要有以下手段。

　　(1)旅游市场准入手段

　　为了保证旅游经营者和从业人员的基本素质，确保旅游产品质量，我国旅游管理部门制定实施了相应的旅游政策和法规，建立了旅游市场准入制度，主要有旅行社许可证制度、导游人员资格证制度、旅游定点和饭店星级评定制度。旅游市场准入制度是通过授予相关主管部门行政审批权来实现的。

　　(2)旅游市场监督管理手段

　　对于已经进入旅游市场的经营者和从业人员，我国旅游行业管理部门也形成了一套规范监督其行为的机制。比如，旅游投诉制度、旅行社质量保证金制度、年检与复核制度、旅游市场专项整治制度等。旅游市场监督管理制度集中体现了政府运用行政权力对市场主体行为的规范和约束。

　　(3)旅游市场引导和服务手段

　　除强制性的行政管理手段外，我国还形成了一些引导旅游企业行为，服务旅游市场的制度和惯例，例如，制定出台各级各类旅游规划、开展旅游标准化工作、旅游市场推广和旅游信息服务等。旅游市场引导和服务手段，体现了政府职能和行业管理方式的转变，更适应我国市场经济体制的发展状况，在今后的工作中应该得到进一步的强化。

　　在我国现有的旅游行业管理制度中，行业管理的范围较宽，基本全由政府行使管理职能，政府主导明显，各级行业协会在行业管理中的作用非常有限。管理的手段以行政手段为主，在相当程度上一方面干预了市场主体的正常经营行为，一方面在政府“失灵”存在的情况下，可能会出现决策失误、寻租、部门利益争夺等现象，降低了行业管理的有效性和效率。随着我国市场经济的逐步完善，我国旅游行业管理体系需要做出相应的改革。

　　世界各国由于各自的政治经济制度、旅游发展阶段、政府干预经济的程度不同等原因，旅游行业管理模式和特点不尽相同。其中有3种管理模式具有代表性：一是以泰国为代表的政府权威管理模式；二是以日本为代表的政府与民间协管模式；三是以美国为代表的市场规制模式。

　　(1)泰国模式

　　泰国政府对旅游业实行高度集中的宏观管理。泰国政府旅游管理部门主要有泰国旅游管理委员会和泰国旅游局。

• 泰国旅游管理委员会

　　该机构是政府部门之间的旅游协调与领导机构，负责旅游产业的协调和制订旅游业发展的大政方针，管理和监督旅游局的工作，对政府总理负责。

• 泰国旅游局

　　该机构是旅游行政管理机构，在全国设立办事处，独立于地方政府，管理和指导地方旅游业。其主要职责是旅游推广、制订地方旅游发展计划和行业管理。泰国旅游局受理旅游投诉，对旅游企业实行严格的市场准入和监督管理，全国旅行社和导游全部统一编号注册，统一管理。

　　(2)日本模式

　　同我国类似，日本旅游业经历了优先发展国际入境旅游、继之发展国内旅游、最后发展国际出境旅游3个阶段。因国内市场经济较为发达，日本形成了一种官民协管的旅游管理体制，政府、企业和各种行业管理组织彼此协调，相互约束，共同促进旅游业的发展。日本政府的旅游管理部门主要有以下3个。

• 内阁观光对策省厅联络会议

　　该机构直接对内阁负责，主要负责旅游方针政策的审议制订，协调各省、厅在旅游管理中的相互关系。

• 运输省

　　是日本旅游业的行政主管部门，下设的国际运输观光局负责具体的方针政策的实施和行业管理，统筹旅游规划、资源开发、设施建设、景点整顿，对旅行社、饭店及旅馆进行审批、注册、指导、监督和培训，国际交流与对外宣传，旅游调研与统计等。在旅游企业市场准入方面，根据《旅行代理商法》，对旅行社实行“双重注册制度”、定期注册制度(3年)和营业保证金制度。在规范旅游企业经营行为方面，政府颁布一般旅游业标准合同和旅游代理店旅游合同，其余由商法和国家公平交易委员会进行监督。

• 行业协会

　　日本旅游企业必须是相关行业协会的会员，大量的行业协会履行着行业管理的职能，比如日本导游资格考试和培训由运输省委托国际观光振兴会主持，旅行主管资格考试由日本旅行代理商协会主持。

　　(3)美国模式

　　美国市场经济发达，政府对旅游行业的管理主要依靠市场的作用。目前美国的政府机构中没有旅游局。在市场准入方面政府认为旅游企业只是普通的企业，进入旅游行业属于企业行为，只需在工商部门注册登记并受其管理，因此没有特殊的旅游企业进入许可制度。旅游从业人员也没有资格考试，是否合格以及能胜任何种职务由市场自行决定。在企业经营行为方面，政府对旅游企业的干预主要是通过法律和法令的形式，约束与干预的重点是调整竞争关系和反垄断，旅游企业的经营活动完全由企业根据市场状况自行决定。旅游行业协会发挥重要作用，协会代表行业利益，履行行业自律、监督和协调等职责，一些行业协会甚至参与或影响国家的相关立法，旅游行业协会有时还负责代替政府具体实施部分法律法令。