旅游规制

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　　旅游规制是政府利用行政性资源和行政手段，从维护旅游者的公共利益和国家的整体利益出发，纠正或缓解市场失灵与市场缺陷带来的不经济和不公正，从而维护旅游经济和旅游市场秩序的稳定，增进所有旅游者的福利水准。^[1]

　　(1)法定性

　　在依法治国，加强法制建设，转变政府职能的宏观背景下，旅游规制应具有法定性的特点。旅游规制的法定性，可以表述为2个方面。一方面是政府有关部门要获得规制者的资格，行使相应的行政权力，必须要有法律的授权，取得相应的法律地位，并且其规制的权力范围和职责也应由法律加以明确。另一方面，政府在进行规制时，其行为必须要符合法律的规定。旅游规制者既不能任意扩大自己的权力范围，也不能恣意对旅游市场主体的行为加以干预，干扰正当的旅游市场竞争。旅游规制的法定性，可以说既是旅游规制的特点，也是旅游规制的原则和要求。

　　(2)强制性

　　旅游规制一般是政府根据旅游管理目标，依从市场机制、法律机制和行政机制的要求，由具体的行政管理部门实施的。它由相关部门以行政手段和司法手段加以执行，具有普遍的约束力。任何旅游市场主体的行为都必须服从既定的规则，否则，将受到国家强制力的干预和制裁。

　　(3)稳定性

　　旅游规制的目的是维护旅游市场秩序，保护善良的市场主体，增进社会的福利。要实现这个目的，就要求规制的内容要根据当时的旅游经济条件和市场环境加以制订，只有当旅游经济条件和市场环境发生了较大的变化，原有的规制内容不能适应旅游经济的发展变化，不能实现规制的目的时，旅游规制才会发生相应的变化。同时，频繁变化的规制也不利于市场主体调整自己的行为，实现旅游市场秩序的稳定。因此，旅游规制具有稳定性的特点。

　　(4)综合性

　　旅游规制是由多种规制手段组成的一个综合性的体系。它既运用经济的手段，也运用行政的、法律的手段，各种手段之间、各种制度之间相互联系和相互协调、配合，共同对旅游经济的运行产生影响。

　　(1)明确旅游规制边界的原则

　　明确旅游规制边界，即明确旅游规制的范围和力度。前已述及政府失灵的存在，政府对旅游经济的规制也存在一个失灵的问题，超过一定范围和力度的旅游规制，只会给旅游经济的正常运行带来干扰和损害。同时，政府规制是政府提供的公共产品，也需要生产成本，当规制的成本大于规制带来的收益时，这种范围和力度的旅游规制是不经济的。因此，旅游规制应在“适度”的原则下进行。

　　(2)系统性原则

　　旅游规制是一个系统工程，要使被规制者的行为符合规制者的要求，就需要旅游规制的各方面内容相互协调，相互配合，相互统一。否则，被规制者只会在互相矛盾的行为规范面前无所适从，从而出现被规制者无法明确自己的行为取向，或者有选择地接受规制的情况。旅游规制违反系统性原则，还会加剧旅游规制中的“人治”现象，导致旅游规制的随意性和寻租行为的大量出现。旅游经济具有跨行业、跨部门的特点，而我国由于长期的计划经济体制又形成了旅游经济中条块分割的现象，这就造成了我国旅游规制目前政出多门，各自为政的局面。因此，要符合旅游规制的系统性原则，就要打破旅游规制条块分割的现状，明确各规制部门的职权范围和职责，强化旅游主管部门在旅游规制中的主导地位，加强各规制部门之间的协调。

　　(3)公正、透明原则

　　旅游规制会对旅游消费者、旅游厂商以及规制者——政府的利益带来各种影响。旅游规制实际上是一个多方讨价还价的过程。但是被规制者——旅游企业利益集团往往有更大的权力，因此旅游厂商对政府管制有特殊的影响力，而政府规制者有各种利己的动机，于是规制者可能反而会被被规制者控制，这就是所谓的政府规制被俘理论。在现实生活中政府规制被俘现象是存在的，如我国20世纪90年代对电信行业的规制。要避免旅游规制被俘，使旅游规制能保护旅游消费者的利益，提高经济的效率而不是仅仅改变利益分配格局，就必须要求在旅游规制制订过程中遵循公正、透明的原则，真正体现广大旅游消费者的利益和社会公共利益。就必须要求旅游规制部门在决策时，应广泛听取民间的意见，建立推广听证制度、公示制度、旅游企业信用登记及控制制度、建立公正的行政裁决机构和制度等。只有这样，旅游规制才能真正实现提高市场效率，维护旅游消费者利益的目的。

　　(4)直接规制与激励性规制相结合的原则

　　直接规制的作用力是最强的，它规定了被规制者的具体行为内容，直接代替被规制者做出选择。直接规制有见效快、约束力强、易于执行的优点，但直接规制忽视了不同的市场主体面临的环境和具备的条件是变化着的、有区别的，这样一刀切的做法可能会使被规制者的效率受到损失，甚至引起被规制者的各种抵制。激励性规制则是致力于提高旅游企业内部效率的诱导型规制。其具体方法一是竞争刺激，二是诱导企业提高经营效率。例如，旅游主管部门在旅游者意见的基础上对旅游企业的服务质量进行评比并公示，以此来引导需求，给予旅游企业提高效率，改进服务的压力，从而实现规制的目的。激励性规制有效地利用了市场机制的作用。在我国旅游市场逐渐成熟的过程中，旅游规制部门应相应地侧重于使用激励性规制手段。

　　建立各种旅游规制是解决旅游经济市场失灵的一个有效方法。对于“规制”的认识，理论界大致有两种不同的观点?一种是以芝加哥大学的斯蒂格勒教授为代表的观点，即规制是产业所需要的并为其利益所设计和主要操作的法规，其中心思想是政府规制产生于特殊利益集团的需要，因为这些集团有强大的势力和强烈的动机寻求政府的所谓规制来维持自身的优势。这种观点对旅游经济活动中一些特定的经济性规制——如我国对铁路、民航、景点景区的进入规制和价格规制——确实有很强的诠释力和揭批力。另一种观点以Breyer教授为代表，即规制是对市场失灵或缺陷的回应，是通过一定的和适当的政府行为提高资源配置效率以增加全社会的福利。

　　鉴于旅游业具有综合性、配置性和服务性的特点以及国民化的趋势，对旅游规制的定性我们倾向于后种观点，即旅游规制是政府利用行政性资源和行政手段，从维护旅游者的公共利益和国家的整体利益出发，纠正或缓解市场失灵与市场缺陷带来的不经济和不公正，从而维护旅游经济和旅游市场秩序的稳定、增进所有旅游者的福利水准。由此，旅游规制主要表现在经济性和非经济性两个方面。

　　从经济性上来说，旅游经济的公共物品属性和外部性主要表现为是旅游地的形象建设；旅游经济相关链接领域的文化塑造；进行产品创新、市场开发培育和市场秩序维护以及旅游环境保护和一些公用、基础设施的建没等方面。对于具有外部性的行为，如果任其由市场机制自行调节，其结果必然出现一种“智猪博弈”(boxed pigs game)，即中小旅游企业等着由大的旅游集团和大的旅游企业进行旅游市场的培育、旅游目的地或客源地形象的维护与建设以及各种新产品的研发，而自己却不花成本或花极少的成本搭便车、跟风和模仿。在这种情况下，市场规则的紊乱使竞争机制无法充分实现资源的有效配置，其结果是旅游市场无论是供给还是需求都将为之付出更多的代价。如果不对公共品产权进行排他性地界定，则会导致对该资源的过度使用。但如果完全由(私人)厂商来提供公共品，厂商间博弈的解是公共品的纳什均衡供给小于帕累托最优供给，且二者之间的差额随提供者数量的增加而增加，私人提供公共品将造成供给不足。这时，只有政府规制的介人才是有效的解决之道。有一些公用或基础设施，兼有公共品和私人物品的特征，被称为俱乐部物品，如公园门外的停车场、城市内的主题公园，既能给所有者带来好处，也能给周围的非所有者带来便利或好处。为了保证或提高俱乐部物品使用的效率，最有效的办法是通过某些制度安排以实现其排他性消费。

　　一般认为，旅游业具有较高的固定成本。旅行社虽然不具有高固定成本，但随着旅游向个性化、多样化和高新化的发展以及市场全球化和竞争白热化的趋势，产品研发、客户维护、服务深化和宣传推广的费用将成为决定旅行社生存而需投入的固定成本，而这些成本显然是巨大的。因此，未来的旅游业必将是高固定成本且高沉没成本的产业。此外，旅游业是劳动密集型和信息密集型产业，对人力资源、创新和信息的依赖性很强，这些因素使旅游业内完全有条件形成垄断和寡占的市场格局。垄断使整个旅游产业的产出不足，造成就业的不充分；垄断的高额垄断租金效应使整个旅游产业的经济效率降低，从而影响旅游经济增长的势头。旅游业作为重要的吸纳就业、拉动需求和促进经济增长的支柱产业，形成垄断是与国家的宏观经济目标及人民的福利目标相左的。既然市场机制自身不能消除旅游业的垄断现象，那就需要政府制定反垄断法、反托拉斯法和智力成果保护法，引进竞争性规制，以形成良好的市场格局和市场秩序，有效地达到规范市场、促进经济的目的。

　　旅游经济中普遍存在信息不对称，为此将会出现旅游需求的逆向选择，阻碍旅游者享受到低价优质的旅游产品。针对旅游者的逆向选择，提供低价优质产品的旅游企业就必须通过代价高昂的前期投入(如大做广告)和过程投入(如打造品牌、建立信用)实现信号传递。但是由于信道质量、受众分布、传输时滞等因素的影响，信号传递是不充分的。在这种情况下，旅游者获取有关低价优质旅游产品等有效信息的搜寻成本就会加大，此类现象在旅游业内屡见不鲜。由于旅游生产与旅游消费具有同步性，旅游供给方自己又处于信息优势，因此质量差的供给方易于做出过多的承诺，更“热衷”于低价竞争以扰乱市场秩序。为了减少旅游市场上的信息不对称，节约旅游厂商和旅游者的交易成本，引人政府规制的行为是必要的。政府可以通过旅游信息预报制度、运输部门价格听证制度、旅游企业年审制度、评选优秀旅游企业制度，降低由信息不对称所形成的成本，提高旅游经济的效率。

　　从非经济性上来说，政府干预市场的必要性与社会的价值观和和道德体系建设有关c旅游经济的正常发展是与社会的价值观和道德体系相联系的。社会价值观和道德体系如果不受任何约束和引导，逐利竞争的无限发展势必引致市场秩序的极度紊乱。一个社会内在价值观和道德体系的建立可以减少旅游市场机制运行成本。社会价值观和道德体系的建立不会在市场机制内自动形成，但完全可以经由政府通过适当的制度安排在市场机制下达成。政府在社会价值观和道德体系方面规制旅游市场健康运行的必要性也在于此。政府有理由也有能力在树立和规范旅游业供需双方向上而健康有序的道德思想上发挥自己的作用。

　　应当说，旅游规制不仅表现在政府对旅游经济的干预，在我国的现实国情下，它更表现于对以往行政主管部门直接管制旅游经济的松绑、对行政垄断和政企不分的破除、对主管部门设租等公共失灵的纠正。从计划经济中产生的政府对市场的“看得见的脚”，其负面作用的消除仍然是“解铃还须系铃人”。旅游规制不是单方面表现在对市场的规制，还表现在对政府自身行为的规制上，其目的绝不是要限制市场机制的运行，而是为了使市场机制能更有效地运行。

　　从经济学的角度看，旅游规制是一种公共物品，也是一种正规的制度。制度是人为建立的规则，用以抑制组织成员可能有的机会主义行为，对不服从行为实施某种惩罚。因此，旅游规制权对各经济部门而言显然是一种稀缺资源，掌握旅游规制权的好处表现在三个方面：一是拥有了在旅游市场上寻租的资本，二是可以参与旅游经济丰厚的利润分配，为本部门带来好处，三是拥有了权衡和调整相关利益群体的更大能力和余地。另外，一旦掌握了某种旅游规制权，该部门就能使之按自己的利益路径“依赖”下去，形成对本部门的长期利益回报。旅游规制跨越的行业宽，部门多，对规制权的争夺相对地更普遍更激烈。旅游规制权最终在各部门间的分配及其变更，将致使旅游规制的变迁方式和方向按不同的部门利益标准进行。比如，国家旅游局和公安部对出境游管理权的争夺最终很大地影响了出境游的规制方式和演进轨迹。

　　旅游规制是要付出成本的，这里的成本主要指旅游规制实施过程中的协调成本。首先，旅游规制的形成需要一定的信息成本。在旅游经济中，旅游规制方从各类渠道获取信息并按不同要求进行公示是旅游规制方的必要的过程。透明信息是旅游规制方的规制目标之一，作为一个提供公共产品与服务、致力于提高消费者福利的政府机构，旅游规制方有义务向旅游者提供产品与服务质量、标准、生产过程、旅游安全、服务商信誉等方面的信息，以弥补旅游者在交易中所处的信息弱势、同时，旅游规制方必须掌握大量信息以监督被规制企业执行规制政策、法规的情况。旅游规制方可要求受规制的个人和企业主动向自己提供相关信息。例如，酒店的星级审批就要求申请酒店提供详细的相关信息。信息提供和信息收集都会形成大量的成本。其次，建立和执行制度的成本。要进行旅游规制，必然要建立起一个完整的组织制度体系和与之相配套的执行机构，规划、设计、开发和组织实施不同时期的旅游规制要耗费巨大的成本。旅游规制作为一种制度安排，在其执行和演进的过程中还包括更正、调整旧制度的成本、消除制度改革阻力的成本和营造新制度进入机制的成本。第三，进行裁决的成本。旅游规制的行政裁决要运用到多种资源，如调查，取证、听证以及发布、执行，监督裁决措施都要耗费时间、精力和金钱，这构成了裁决的成本。

　　效益是规制作用评价标准。旅游规制的效益是指通过制度安排，实现行政资源的最优配置。如果能够通过旅游规制在无人因此而降低效益的同时使更多的旅游者和旅游企业提高了效益，则旅游规制就是有效益的。作为一种制度要素，旅游规制的实际效益表现在通过合理界定旅游行政管理部门和旅游市场主体的运行边界、对行政资源和经济资源权利的分配，可以打破行政垄断、削弱不正当竞争的市场力量、减少无效竞争和外部性效应从而实现公平交易和有效竞争，在提高旅游规制自身效益的同时实现旅游市场的效率。因此，在制定旅游的规制政策时一定要兼顾市场的效率，如：使制定的价格政策利用收入效应来发挥作用，尽量消除替代效应的作用，以使价格仍能反映资源的稀缺程度，不破坏市场的效率。