直接规制

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　　直接规制是指政府直接介入市场失灵的领域，即政府依法直接介入市场主体的决策，如政府依法对企业的市场准入、退出、价格、服务的质和量、以及投资、利润分配、财务会计等活动进行的规制.

　　直接规制又可以分为经济性规制(economic regulation)和社会性规制(social regulation)两大部分。

　　在经济性规制中，公共部门通过对企业的进入、退出、价格、服务质量以及投资、财务会计等活动进行规制，对企业等经济利益主体的决策实施强制性约束。经济性规制主要针对自然垄断、信息不对称问题，其规制对象包括电力、城市燃气、自来水、交通运输和金融等行业。社会性规制以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，规制部门对物品和服务的质量以及与此相关的活动制定一定标准，并禁止、限制某些特定的行为。社会性规制的领域主要包括存在外溢性、信息不对称、有益品等问题的领域。与经济性规制中的情形不同，这里的信息不对称更专注于保护消费者在获取信息和防止灾害方面的基本权益。一般而言，一方面，由于信息搜寻费用昂贵以及消费者自身能力等方面的限制，消费者很难获得有关产品的足够信息；另一方面，对于厂商来说，提供这些信息的成本往往又是很低的。为了保护消费者的基本权益，公共部门有必要对有关信息的披露加以强制性的规制。

　　(一)控制权限与程序

　　直接规制对产业的控制包括产业的价格、投资、收益率、市场准入和竞争等方面，而间接规制的控制则集中在竞争方面。间接规制机构只与法律法规有关．其职能主要是评估企业的行为是否符合法律规定；而直接规制机构则拥有广泛的行政权力．掌握更多可供使用的工具并且有很大的相机行事权．控制的范围也大得多。比如直接规制机构需要限定零售或批发价格．决定企业与消费者之间的利润分成规则，审查企业的投资决策．以及通过发放许可证控制新进人者对某些市场的进入．或者通过限制现有企业的某些活动，控制在这些部门的市场准入。但是．直接规制机构并非没有约束，比如有关法律会对规制程序和过程、规制侵占行为等进行约束，直接规制程序近似于一个立法过程，很多利益相关者可以阐述自己对有关规制决策的观点．从而减少规制机构与利益相关者间的信息不对称。间接规制中。调查与判决一般是分开进行的，但有些主要负责反垄断调查的反垄断机构也对某些特定的行为采取司法行动。而直接规制机构既举办听证会进行调查．同时也进行判决。

　　(二)监控的时间

　　直接规制是一种事先干预行为，而间接规制是一种事后行为。后者通常在事实发生以后评估企业的行为．而前者需要在事先就确定好产业价格、投资和利润分享的规则。当然，这种区别可能比较模糊，比如：对于一些大的兼并活动．企业需要预先告知作为间接规制机构的反垄断机构．只有得到了反垄断机构的批准，兼并活动才能得以进行：直接规制机构在执行规制合同时。有可能否决企业已发生的不谨慎投资行为。在决策过程中，不同的制度有不同程度的不确定性．直接规制的事先性可以减少规制行为的不确定性；加快规制决策过程：可以使规制机构对企业作出一定程度的承诺．防止侵占企业利益；可以减少交易成本：可以使被规制企业披露事后不愿披露的信息。当然．事先干预也存在缺点：干预机构与企业之间容易达成合谋协议．因为事先描述事后可能产生的信息非常困难．事先签订的直接规制合同就是不完全合同．不安全合同存在自由裁量的空间。而事后干预就可以利用事件发生以后逐步得到的新信息，减少规制机构被企业收买的风险。

　　(三)信息结构

　　直接规制有很强的专业性。因此。直接规制机构由较多的专业工作人员构成，对某个特定的产业非常了解：而且直接规制机构与被规制者的关系是长期关系。对企业的监督是连续进行的：此外．直接规制机构要完成产业监督的使命．进行企业核算规制等。需要拥有较多的信息，比如要根据成本确定零售或者批发价格．就必须拥有企业的成本信息。优越的专业知识与内部定量信息显然可以使规制决策更加符合准确与效率原则。但是。这同时也会带来某些问题．如产生“棘轮效应”，即被规制企业如果提高效率、降低边际成本，直接规制机构掌握到有关信息，就会在以后的规制合同中降低价格．从而不利于激励企业提高效率：同样．直接规制机构对企业的过度关注．也会影响企业自主经营的积极性：直接规制机构获得专业知识的方式是由于长期监控企业形成的，但这种长期关系会助长双方的合谋。直接规制机构比间接系统更容易受到利益集团的收买：而且，专业知识的要求会限制规制队伍与制度的建设，尤其是我国在建立新的产业监控制度时，要依托原来行政主管部门的转型，很难摆脱传统思路的局限。而间接规制机构由于与被规制者并非长期连续的关系．缺乏相应的内部信息与专业知识，更愿意接受定性证据如区别定价、操纵价格、垂直限制等，而不愿处理诸如掠夺性定价、默契合谋、接入定价等严格的定量证据。

　　(四)被规制者的参与

　　在间接规制中，企业相对主动，起的作用也比较大，虽然间接规制机构也会对某些可能存在垄断问题的产业主动采取司法行动，但绝大多数进入法庭的案例，都来源于被侵害企业的上诉，即间接规制机构只能考虑已经起诉的案例。而在直接规制中．企业则相对被动得多．当然企业也可以在法庭上对规制决策进行申诉。利益集团对直接规制过程进行干预是希望修改某项规制政策，而参与间接规制则是为了获得货币赔偿。

　　(五)机构的独立性

　　传统上，人们都认为间接规制机构比直接规制机构具有更大的独立性，比如美国联邦贸易委员会等都是独立规制机构。但是，如果反垄断规制机构属于某个政府部门，则它更容易受到政治权力的影响。目前，我国正在实施规制改革，一个重要的任务就是建立合适的规制机构。很多人建议建立像司法系统那样的独立规制机构，限制政府部门对其人事、财务和决策的影响。规制机构独立性的优点是：减少利益集团的影响；提供公平对待所有竞争者的承诺：通过约束规制机构侵占企业所能获得的租金，增加规制机构承诺的可信性：增加规制的专业性和决策的透明度。独立性的缺点是：独立的规制机构可能缺乏全局观念，过于关注自己的目标．而不是整个国家的目标，因此需要对其决策权附加多种约束，包括规范程序、允许企业反诉等。

　　从直接规制制度的产生缘由我们可以看出．直接规制主要是针对具有自然垄断等性质的产业进行的，为了限制垄断性产业对经济福利的损害．减少垄断导致的资源配置的低效率．需要直接规制机构控制这些产业的价格和利润。而间接规制的目标主要是建立与维持竞争秩序．对于垄断性产业来讲。本身就没有引入竞争机制．反垄断政策不可能对垂直整合的垄断企业产生很大的控制作用，因为除了保护消费者利益之外，反垄断、反不正当竞争制度关注不公平竞争．垄断产业不存在竞争，间接规制就无从谈起。因此，传统意义上，两者不存在替代关系，而是分别监控着不同领域。

　　(一)替代说的由来

　　之所以会兴起以间接规制替代直接规制的说法．主要是日益兴起的经济自由化与前面提到的“放松规制”浪潮。其背景，一是技术进步提高了在很多产业部门引入竞争的可能性：二是在直接规制体制中，即使实行了激励性规制．也仍然存在很多阻碍企业提高效率的因素。因此，决策者和经济学家认识到，由于直接规制机构缺少足够的信息，并且容易受到利益集团的收买，也许在垄断产业中引入竞争．并采用规范竞争的间接规制制度能够更好地控制和激励现有的垄断企业。这些产业内引入竞争自然会使我们对直接规制的存在产生疑问。对于自由主义学者来讲，市场的竞争机制自然会使价格下降，质量上升，利润趋于零，而直接规制所要达到的目标也不过如此。因此，如果竞争确实能达到如此目标，那么直接规制只会与市场机制产生冲突．确实没有必要存在．只需要间接规制机构对产业的竞争秩序进行规范和监控．确保企业的行为不会妨碍市场机制的正常运行。

　　(二)单独依靠间接规制无法达到预期目标

　　在这些产业完全自由化以前．也就是竞争机制尚不能发挥作用前．仅仅依靠间接规制手段来控制企业的垄断行为．难以达到预想的目标。因为有效地控制垄断价格和利润需要有足够的监督权和控制权，同时，需要足够的事先监督和保证，才能让企业相信它的效率(努力)收益和(特定资产)投资不至于因为规则机构的侵占行为而受到不应有的损失。显然．间接规制缺乏这样的特性。而且．事实上。即使引入竞争．仍存在很多因素．使得大多数网络与传统的自然垄断产业．在相当长的时间内，单独依靠间接规制来监控，很难形成一个有效的竞争环境。比如，对于前述的瓶颈基础设施的接入问题。仅靠间接规制是难以解决的。首先．要解决接入激励问题．接人费对现有企业和新进入者有双重影响。接入费过高对现有企业不公平．但新进入者本身要投人大量沉淀投资，接入费过高则很难盈利，无法与在位者竞争：其次，解决互联互通需要大量有关成本和需求的信息．间接规制者不可能具有对产业的互联互通进行仔细监控的足够信息：再次．间接规制的事后干预有很大不确定性，会给企业带来额外成本。

　　从理论上说，接人问题可通过企业之间自主协商达成协议、利用仲裁机制决定、利用直接规制确定等方式解决．但是前两种方式都存在问题：先人企业可能在谈判中利用其优势地位达成较高接入费协议，仲裁机构也可能面临要做到接入裁决的专业化就难以保持与利益集团的相对独立性的矛盾。因此，从目前来看．直接规制仍将作为对接入政策实行监控的主要制度。当然．利益集团对规制政策的影响仍有可能存在．不会随着竞争的到来而消失影响。接入费过高对现有企业不公平．但新进入者本身要投人大量沉淀投资，接入费过高则很难盈利，无法与在位者竞争：其次，解决互联互通需要大量有关成本和需求的信息．间接规制者不可能具有对产业的互联互通进行仔细监控的足够信息：再次．间接规制的事后干预有很大不确定性，会给企业带来额外成本。从理论上说，接人问题可通过企业之间自主协商达成协议、利用仲裁机制决定、利用直接规制确定等方式解决．但是前两种方式都存在问题：先人企业可能在谈判中利用其优势地位达成较高接入费协议，仲裁机构也可能面临要做到接入裁决的专业化就难以保持与利益集团的相对独立性的矛盾。因此，从目前来看．直接规制仍将作为对接入政策实行监控的主要制度。当然．利益集团对规制政策的影响仍有可能存在．不会随着竞争的到来而消失。

　　(三)竞争决策与保障的政治难度与现实经济难度

　　另一方面来讲，即使竞争有可能成为更好的制度安排．但是，作出引入竞争的决策并保证有效竞争的形成并非易事。首先，规制机构为保护现有的规制权力，常常会反对竞争．设法维持垄断局面。而规制机构与政策决策者有密切联系．或者本身就参与政策决策。这就是为什么即使在很多网络或垄断产业中．竞争的好处显而易见(比如美国信息业的自由化带动产业的发展．从而对整个经济的持续增长作出巨大贡献)，却仍有许多国家．引入竞争的步伐缓慢，至今仍存在多种形式的行政壁垒；其次，即便规制机构不设置市场准入壁垒，也会存在各种经济性壁垒．比如在需要很大(沉淀)投资的产业中，在位企业依据其先行者优势，在新进入企业尚未达到经济规模之前．以掠夺性定价等行为设置策略性进入壁垒]]，阻碍其他企业进入；再如，对于网络产业．新进入者为获得足够顾客，需要依靠与接入现有企业的网络，才能维持生存与发展。支持规制的人认为．在引入竞争以后，规制机构会很快地作出相应的调整．将效率而不是利益集团的利益作为目标。而对规制持怀疑态度的人则认为．规制机构总是根据利益集团的相对力量偏向不同的利益集团。由于目前原来进行直接规制的产业的反垄断框架尚未完全健全，在这种情况下。废除直接规制制度的做法值得商榷。

　　(四)新型规制制度设计

　　那么．是在直接规制和间接规制中选取一个合适的制度，还是让两者相结合对产业进行监控呢?也就是说，直接规制与间接规制应该相互替代．还是相互补充呢?支持两者之间相互替代的主要是多重委托人理论。它认为，直接规制者与间接规制者都是委托人，被规制者是代理人，如果二者共存．则存在多个委托人。由于存在规制合同的外部性，各个委托人与代理人之间订立的合同会相互影响，各个委托人为代理人提供的激励会相互影响。几乎每个人都知道政出多门所带来的问题。支持两者之间相互补充的论据主要有三个方面：第一，建立多重监督机构可以减少被被规制者收买的可能性，比如如果直接规制机构过于偏向现有运营商，那么新运营商还可以向反垄断机构申诉．这实际上等于增加了被规制企业进行收买的成本；第二．将不同的使命进行分离可以使每个监督机构有更为清晰、单一的使命，这样可以提高监督效率：第三，直接规制干预所具有的事先性和反垄断所具有的事后性．实际上决定了在决策者和评估者之间有一个分工关系，也就是说．直接规制在事先确定一定的游戏规则．而反垄断则在事后认定企业是否有违规行为．如果有的话，还要作出相应的惩罚。

　　经验表明，在很多情况下，如果将这两种职能集中到一个机构，很容易产生欺骗的激励。综上所述．尽管随着自由化的到来．间接规制将在很多方面取代直接规制，但是，二者在很多方面仍具有互补性。事实上，走在“放松规制”前列的各个国家仍然保存着大量的直接规制．甚至出现直接规制回潮的现象。比如，美国1987年行政改革建议通过后，有百年历史的州际商业委员会终止了规制．但仍保留着相当的权威，以便可以重新规制卡车和铁路产业：美国航空规制放松后，出现机场拥挤、航班延误、地面轰响等服务质量下降的问题，消费者要求重新对航空业进行规制，而且．航空业利润水平在开始几年的利润达到高峰后不久便因产业的过度进入、市场饱和导致空前的价格战，业绩大幅滑坡。至20世纪90年代又形成了显著的寡头垄断结构，显然背离了政府放松直接规制的初衷。