直接規制

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什麼是直接規制[1]

  直接規制是指政府直接介入市場失靈的領域,即政府依法直接介入市場主體決策,如政府依法對企業的市場準入、退出、價格、服務的質和量、以及投資、利潤分配、財務會計等活動進行的規制.

直接規制的分類[2]

  直接規制又可以分為經濟性規制(economic regulation)和社會性規制(social regulation)兩大部分。

  在經濟性規制中,公共部門通過對企業的進入、退出、價格、服務質量以及投資、財務會計等活動進行規制,對企業等經濟利益主體的決策實施強制性約束。經濟性規制主要針對自然壟斷、信息不對稱問題,其規制對象包括電力、城市燃氣、自來水、交通運輸和金融等行業。社會性規制以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生以及保護環境和防止災害為目的,規制部門對物品和服務的質量以及與此相關的活動制定一定標準,並禁止、限制某些特定的行為。社會性規制的領域主要包括存在外溢性、信息不對稱、有益品等問題的領域。與經濟性規制中的情形不同,這裡的信息不對稱更專註於保護消費者在獲取信息和防止災害方面的基本權益。一般而言,一方面,由於信息搜尋費用昂貴以及消費者自身能力等方面的限制,消費者很難獲得有關產品的足夠信息;另一方面,對於廠商來說,提供這些信息的成本往往又是很低的。為了保護消費者的基本權益,公共部門有必要對有關信息的披露加以強制性的規制。

直接規制與間接規制的區別[3]

  (一)控制許可權與程式

  直接規制對產業的控制包括產業價格投資收益率市場準入和競爭等方面,而間接規制的控制則集中在競爭方面。間接規制機構只與法律法規有關.其職能主要是評估企業行為是否符合法律規定;而直接規制機構則擁有廣泛的行政權力.掌握更多可供使用的工具並且有很大的相機行事權.控制的範圍也大得多。比如直接規制機構需要限定零售批發價格.決定企業與消費者之間的利潤分成規則,審查企業的投資決策.以及通過發放許可證控制新進人者對某些市場的進入.或者通過限制現有企業的某些活動,控制在這些部門的市場準入。但是.直接規制機構並非沒有約束,比如有關法律會對規製程序和過程、規制侵占行為等進行約束,直接規製程序近似於一個立法過程,很多利益相關者可以闡述自己對有關規制決策的觀點.從而減少規制機構與利益相關者間的信息不對稱。間接規制中。調查與判決一般是分開進行的,但有些主要負責反壟斷調查的反壟斷機構也對某些特定的行為採取司法行動。而直接規制機構既舉辦聽證會進行調查.同時也進行判決。

  (二)監控的時間

  直接規制是一種事先干預行為,而間接規制是一種事後行為。後者通常在事實發生以後評估企業的行為.而前者需要在事先就確定好產業價格、投資和利潤分享的規則。當然,這種區別可能比較模糊,比如:對於一些大的兼併活動.企業需要預先告知作為間接規制機構的反壟斷機構.只有得到了反壟斷機構的批准,兼併活動才能得以進行:直接規制機構在執行規制合同時。有可能否決企業已發生的不謹慎投資行為。在決策過程中,不同的制度有不同程度的不確定性.直接規制的事先性可以減少規制行為的不確定性;加快規制決策過程:可以使規制機構對企業作出一定程度的承諾.防止侵占企業利益;可以減少交易成本:可以使被規制企業披露事後不願披露的信息。當然.事先干預也存在缺點:干預機構與企業之間容易達成合謀協議.因為事先描述事後可能產生的信息非常困難.事先簽訂的直接規制合同就是不完全合同.不安全合同存在自由裁量的空間。而事後干預就可以利用事件發生以後逐步得到的新信息,減少規制機構被企業收買的風險

  (三)信息結構

  直接規制有很強的專業性。因此。直接規制機構由較多的專業工作人員構成,對某個特定的產業非常瞭解:而且直接規制機構與被規制者的關係是長期關係。對企業的監督是連續進行的:此外.直接規制機構要完成產業監督的使命.進行企業核算規制等。需要擁有較多的信息,比如要根據成本確定零售或者批發價格.就必須擁有企業的成本信息。優越的專業知識與內部定量信息顯然可以使規制決策更加符合準確與效率原則。但是。這同時也會帶來某些問題.如產生“棘輪效應”,即被規制企業如果提高效率、降低邊際成本,直接規制機構掌握到有關信息,就會在以後的規制合同中降低價格.從而不利於激勵企業提高效率:同樣.直接規制機構對企業的過度關註.也會影響企業自主經營的積極性:直接規制機構獲得專業知識的方式是由於長期監控企業形成的,但這種長期關係會助長雙方的合謀。直接規制機構比間接系統更容易受到利益集團的收買:而且,專業知識的要求會限制規制隊伍與制度的建設,尤其是我國在建立新的產業監控制度時,要依托原來行政主管部門的轉型,很難擺脫傳統思路的局限。而間接規制機構由於與被規制者並非長期連續的關係.缺乏相應的內部信息與專業知識,更願意接受定性證據如區別定價操縱價格、垂直限制等,而不願處理諸如掠奪性定價默契合謀、接入定價等嚴格的定量證據。

  (四)被規制者的參與

  在間接規制中,企業相對主動,起的作用也比較大,雖然間接規制機構也會對某些可能存在壟斷問題的產業主動採取司法行動,但絕大多數進入法庭的案例,都來源於被侵害企業的上訴,即間接規制機構只能考慮已經起訴的案例。而在直接規制中.企業則相對被動得多.當然企業也可以在法庭上對規制決策進行申訴。利益集團對直接規制過程進行干預是希望修改某項規制政策,而參與間接規制則是為了獲得貨幣賠償。

  (五)機構的獨立性

  傳統上,人們都認為間接規制機構比直接規制機構具有更大的獨立性,比如美國聯邦貿易委員會等都是獨立規制機構。但是,如果反壟斷規制機構屬於某個政府部門,則它更容易受到政治權力的影響。目前,我國正在實施規制改革,一個重要的任務就是建立合適的規制機構。很多人建議建立像司法系統那樣的獨立規制機構,限制政府部門對其人事財務和決策的影響。規制機構獨立性的優點是:減少利益集團的影響;提供公平對待所有競爭者的承諾:通過約束規制機構侵占企業所能獲得的租金,增加規制機構承諾的可信性:增加規制的專業性和決策的透明度。獨立性的缺點是:獨立的規制機構可能缺乏全局觀念,過於關註自己的目標.而不是整個國家的目標,因此需要對其決策權附加多種約束,包括規範程式、允許企業反訴等。

直接規制與間接規制的關係[3]

  從直接規制制度的產生緣由我們可以看出.直接規制主要是針對具有自然壟斷等性質的產業進行的,為了限制壟斷性產業對經濟福利的損害.減少壟斷導致的資源配置的低效率.需要直接規制機構控制這些產業的價格利潤。而間接規制的目標主要是建立與維持競爭秩序.對於壟斷性產業來講。本身就沒有引入競爭機制.反壟斷政策不可能對垂直整合的壟斷企業產生很大的控製作用,因為除了保護消費者利益之外,反壟斷、反不正當競爭制度關註不公平競爭.壟斷產業不存在競爭,間接規制就無從談起。因此,傳統意義上,兩者不存在替代關係,而是分別監控著不同領域。

  (一)替代說的由來

  之所以會興起以間接規制替代直接規制的說法.主要是日益興起的經濟自由化與前面提到的“放鬆規制”浪潮。其背景,一是技術進步提高了在很多產業部門引入競爭的可能性:二是在直接規制體制中,即使實行了激勵性規制.也仍然存在很多阻礙企業提高效率的因素。因此,決策者和經濟學家認識到,由於直接規制機構缺少足夠的信息,並且容易受到利益集團的收買,也許在壟斷產業中引入競爭.並採用規範競爭的間接規制制度能夠更好地控制和激勵現有的壟斷企業。這些產業內引入競爭自然會使我們對直接規制的存在產生疑問。對於自由主義學者來講,市場的競爭機制自然會使價格下降,質量上升,利潤趨於零,而直接規制所要達到的目標也不過如此。因此,如果競爭確實能達到如此目標,那麼直接規制只會與市場機制產生衝突.確實沒有必要存在.只需要間接規制機構對產業的競爭秩序進行規範和監控.確保企業的行為不會妨礙市場機制的正常運行。

  (二)單獨依靠間接規制無法達到預期目標

  在這些產業完全自由化以前.也就是競爭機制尚不能發揮作用前.僅僅依靠間接規制手段來控制企業的壟斷行為.難以達到預想的目標。因為有效地控制壟斷價格和利潤需要有足夠的監督權和控制權,同時,需要足夠的事先監督和保證,才能讓企業相信它的效率(努力)收益和(特定資產)投資不至於因為規則機構的侵占行為而受到不應有的損失。顯然.間接規制缺乏這樣的特性。而且.事實上。即使引入競爭.仍存在很多因素.使得大多數網路與傳統的自然壟斷產業.在相當長的時間內,單獨依靠間接規制來監控,很難形成一個有效的競爭環境。比如,對於前述的瓶頸基礎設施的接入問題。僅靠間接規制是難以解決的。首先.要解決接入激勵問題.接人費對現有企業和新進入者有雙重影響。接入費過高對現有企業不公平.但新進入者本身要投人大量沉澱投資,接入費過高則很難盈利,無法與在位者競爭:其次,解決互聯互通需要大量有關成本需求的信息.間接規制者不可能具有對產業的互聯互通進行仔細監控的足夠信息:再次.間接規制的事後干預有很大不確定性,會給企業帶來額外成本

  從理論上說,接人問題可通過企業之間自主協商達成協議、利用仲裁機制決定、利用直接規制確定等方式解決.但是前兩種方式都存在問題:先人企業可能在談判中利用其優勢地位達成較高接入費協議,仲裁機構也可能面臨要做到接入裁決的專業化就難以保持與利益集團的相對獨立性的矛盾。因此,從目前來看.直接規制仍將作為對接入政策實行監控的主要制度。當然.利益集團對規制政策的影響仍有可能存在.不會隨著競爭的到來而消失影響。接入費過高對現有企業不公平.但新進入者本身要投人大量沉澱投資,接入費過高則很難盈利,無法與在位者競爭:其次,解決互聯互通需要大量有關成本和需求的信息.間接規制者不可能具有對產業的互聯互通進行仔細監控的足夠信息:再次.間接規制的事後干預有很大不確定性,會給企業帶來額外成本。從理論上說,接人問題可通過企業之間自主協商達成協議、利用仲裁機制決定、利用直接規制確定等方式解決.但是前兩種方式都存在問題:先人企業可能在談判中利用其優勢地位達成較高接入費協議,仲裁機構也可能面臨要做到接入裁決的專業化就難以保持與利益集團的相對獨立性的矛盾。因此,從目前來看.直接規制仍將作為對接入政策實行監控的主要制度。當然.利益集團對規制政策的影響仍有可能存在.不會隨著競爭的到來而消失。

  (三)競爭決策與保障的政治難度與現實經濟難度

  另一方面來講,即使競爭有可能成為更好的制度安排.但是,作出引入競爭的決策並保證有效競爭的形成並非易事。首先,規制機構為保護現有的規制權力,常常會反對競爭.設法維持壟斷局面。而規制機構與政策決策者有密切聯繫.或者本身就參與政策決策。這就是為什麼即使在很多網路或壟斷產業中.競爭的好處顯而易見(比如美國信息業的自由化帶動產業的發展.從而對整個經濟的持續增長作出巨大貢獻),卻仍有許多國家.引入競爭的步伐緩慢,至今仍存在多種形式的行政壁壘;其次,即便規制機構不設置市場準入壁壘,也會存在各種經濟性壁壘.比如在需要很大(沉澱)投資的產業中,在位企業依據其先行者優勢,在新進入企業尚未達到經濟規模之前.以掠奪性定價等行為設置策略性進入壁壘]],阻礙其他企業進入;再如,對於網路產業.新進入者為獲得足夠顧客,需要依靠與接入現有企業的網路,才能維持生存與發展。支持規制的人認為.在引入競爭以後,規制機構會很快地作出相應的調整.將效率而不是利益集團的利益作為目標。而對規制持懷疑態度的人則認為.規制機構總是根據利益集團的相對力量偏向不同的利益集團。由於目前原來進行直接規制的產業的反壟斷框架尚未完全健全,在這種情況下。廢除直接規制制度的做法值得商榷。

  (四)新型規制制度設計

  那麼.是在直接規制和間接規制中選取一個合適的制度,還是讓兩者相結合對產業進行監控呢?也就是說,直接規制與間接規制應該相互替代.還是相互補充呢?支持兩者之間相互替代的主要是多重委托人理論。它認為,直接規制者與間接規制者都是委托人,被規制者是代理人,如果二者共存.則存在多個委托人。由於存在規制合同外部性,各個委托人與代理人之間訂立的合同會相互影響,各個委托人為代理人提供的激勵會相互影響。幾乎每個人都知道政出多門所帶來的問題。支持兩者之間相互補充的論據主要有三個方面:第一,建立多重監督機構可以減少被被規制者收買的可能性,比如如果直接規制機構過於偏向現有運營商,那麼新運營商還可以向反壟斷機構申訴.這實際上等於增加了被規制企業進行收買的成本;第二.將不同的使命進行分離可以使每個監督機構有更為清晰、單一的使命,這樣可以提高監督效率:第三,直接規制干預所具有的事先性和反壟斷所具有的事後性.實際上決定了在決策者和評估者之間有一個分工關係,也就是說.直接規制在事先確定一定的游戲規則.而反壟斷則在事後認定企業是否有違規行為.如果有的話,還要作出相應的懲罰。

  經驗表明,在很多情況下,如果將這兩種職能集中到一個機構,很容易產生欺騙的激勵。綜上所述.儘管隨著自由化的到來.間接規制將在很多方面取代直接規制,但是,二者在很多方面仍具有互補性。事實上,走在“放鬆規制”前列的各個國家仍然保存著大量的直接規制.甚至出現直接規制回潮的現象。比如,美國1987年行政改革建議通過後,有百年曆史的州際商業委員會終止了規制.但仍保留著相當的權威,以便可以重新規制卡車和鐵路產業:美國航空規制放鬆後,出現機場擁擠、航班延誤、地面轟響等服務質量下降的問題,消費者要求重新對航空業進行規制,而且.航空業利潤水平在開始幾年的利潤達到高峰後不久便因產業的過度進入、市場飽和導致空前的價格戰,業績大幅滑坡。至20世紀90年代又形成了顯著的寡頭壟斷結構,顯然背離了政府放鬆直接規制的初衷。

參考文獻

  1. 張忠軍.經濟法學.中國城市出版社,2004.5.
  2. 張馨.財政學 第二版.科學出版社,2010.04.
  3. 3.0 3.1 裴艷麗.流通產業的競爭與規制.外語教學與研究出版社,2007.11.

  

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