旅游規制

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　　旅游規制是政府利用行政性資源和行政手段，從維護旅游者的公共利益和國家的整體利益出發，糾正或緩解市場失靈與市場缺陷帶來的不經濟和不公正，從而維護旅游經濟和旅游市場秩序的穩定，增進所有旅游者的福利水準。^[1]

　　(1)法定性

　　在依法治國，加強法制建設，轉變政府職能的巨集觀背景下，旅游規制應具有法定性的特點。旅游規制的法定性，可以表述為2個方面。一方面是政府有關部門要獲得規制者的資格，行使相應的行政權力，必須要有法律的授權，取得相應的法律地位，並且其規制的權力範圍和職責也應由法律加以明確。另一方面，政府在進行規制時，其行為必須要符合法律的規定。旅游規制者既不能任意擴大自己的權力範圍，也不能恣意對旅游市場主體的行為加以干預，干擾正當的旅游市場競爭。旅游規制的法定性，可以說既是旅游規制的特點，也是旅游規制的原則和要求。

　　(2)強制性

　　旅游規制一般是政府根據旅游管理目標，依從市場機制、法律機制和行政機制的要求，由具體的行政管理部門實施的。它由相關部門以行政手段和司法手段加以執行，具有普遍的約束力。任何旅游市場主體的行為都必須服從既定的規則，否則，將受到國家強制力的干預和製裁。

　　(3)穩定性

　　旅游規制的目的是維護旅游市場秩序，保護善良的市場主體，增進社會的福利。要實現這個目的，就要求規制的內容要根據當時的旅游經濟條件和市場環境加以制訂，只有當旅游經濟條件和市場環境發生了較大的變化，原有的規制內容不能適應旅游經濟的發展變化，不能實現規制的目的時，旅游規制才會發生相應的變化。同時，頻繁變化的規制也不利於市場主體調整自己的行為，實現旅游市場秩序的穩定。因此，旅游規制具有穩定性的特點。

　　(4)綜合性

　　旅游規制是由多種規制手段組成的一個綜合性的體系。它既運用經濟的手段，也運用行政的、法律的手段，各種手段之間、各種制度之間相互聯繫和相互協調、配合，共同對旅游經濟的運行產生影響。

　　(1)明確旅游規制邊界的原則

　　明確旅游規制邊界，即明確旅游規制的範圍和力度。前已述及政府失靈的存在，政府對旅游經濟的規制也存在一個失靈的問題，超過一定範圍和力度的旅游規制，只會給旅游經濟的正常運行帶來干擾和損害。同時，政府規制是政府提供的公共產品，也需要生產成本，當規制的成本大於規制帶來的收益時，這種範圍和力度的旅游規制是不經濟的。因此，旅游規制應在“適度”的原則下進行。

　　(2)系統性原則

　　旅游規制是一個系統工程，要使被規制者的行為符合規制者的要求，就需要旅游規制的各方面內容相互協調，相互配合，相互統一。否則，被規制者只會在互相矛盾的行為規範面前無所適從，從而出現被規制者無法明確自己的行為取向，或者有選擇地接受規制的情況。旅游規制違反系統性原則，還會加劇旅游規制中的“人治”現象，導致旅游規制的隨意性和尋租行為的大量出現。旅游經濟具有跨行業、跨部門的特點，而我國由於長期的計劃經濟體制又形成了旅游經濟中條塊分割的現象，這就造成了我國旅游規制目前政出多門，各自為政的局面。因此，要符合旅游規制的系統性原則，就要打破旅游規制條塊分割的現狀，明確各規制部門的職權範圍和職責，強化旅游主管部門在旅游規制中的主導地位，加強各規制部門之間的協調。

　　(3)公正、透明原則

　　旅游規制會對旅游消費者、旅游廠商以及規制者——政府的利益帶來各種影響。旅游規制實際上是一個多方討價還價的過程。但是被規制者——旅游企業利益集團往往有更大的權力，因此旅游廠商對政府管制有特殊的影響力，而政府規制者有各種利己的動機，於是規制者可能反而會被被規制者控制，這就是所謂的政府規制被俘理論。在現實生活中政府規制被俘現象是存在的，如我國20世紀90年代對電信行業的規制。要避免旅游規制被俘，使旅游規制能保護旅游消費者的利益，提高經濟的效率而不是僅僅改變利益分配格局，就必須要求在旅游規制制訂過程中遵循公正、透明的原則，真正體現廣大旅游消費者的利益和社會公共利益。就必須要求旅游規制部門在決策時，應廣泛聽取民間的意見，建立推廣聽證制度、公示制度、旅游企業信用登記及控制制度、建立公正的行政裁決機構和制度等。只有這樣，旅游規制才能真正實現提高市場效率，維護旅游消費者利益的目的。

　　(4)直接規制與激勵性規制相結合的原則

　　直接規制的作用力是最強的，它規定了被規制者的具體行為內容，直接代替被規制者做出選擇。直接規制有見效快、約束力強、易於執行的優點，但直接規制忽視了不同的市場主體面臨的環境和具備的條件是變化著的、有區別的，這樣一刀切的做法可能會使被規制者的效率受到損失，甚至引起被規制者的各種抵制。激勵性規制則是致力於提高旅游企業內部效率的誘導型規制。其具體方法一是競爭刺激，二是誘導企業提高經營效率。例如，旅游主管部門在旅游者意見的基礎上對旅游企業的服務質量進行評比並公示，以此來引導需求，給予旅游企業提高效率，改進服務的壓力，從而實現規制的目的。激勵性規制有效地利用了市場機制的作用。在我國旅游市場逐漸成熟的過程中，旅游規制部門應相應地側重於使用激勵性規制手段。

　　建立各種旅游規制是解決旅游經濟市場失靈的一個有效方法。對於“規制”的認識，理論界大致有兩種不同的觀點?一種是以芝加哥大學的斯蒂格勒教授為代表的觀點，即規制是產業所需要的併為其利益所設計和主要操作的法規，其中心思想是政府規制產生於特殊利益集團的需要，因為這些集團有強大的勢力和強烈的動機尋求政府的所謂規制來維持自身的優勢。這種觀點對旅游經濟活動中一些特定的經濟性規制——如我國對鐵路、民航、景點景區的進入規制和價格規制——確實有很強的詮釋力和揭批力。另一種觀點以Breyer教授為代表，即規制是對市場失靈或缺陷的回應，是通過一定的和適當的政府行為提高資源配置效率以增加全社會的福利。

　　鑒於旅游業具有綜合性、配置性和服務性的特點以及國民化的趨勢，對旅游規制的定性我們傾向於後種觀點，即旅游規制是政府利用行政性資源和行政手段，從維護旅游者的公共利益和國家的整體利益出發，糾正或緩解市場失靈與市場缺陷帶來的不經濟和不公正，從而維護旅游經濟和旅游市場秩序的穩定、增進所有旅游者的福利水準。由此，旅游規制主要表現在經濟性和非經濟性兩個方面。

　　從經濟性上來說，旅游經濟的公共物品屬性和外部性主要表現為是旅游地的形象建設；旅游經濟相關鏈接領域的文化塑造；進行產品創新、市場開發培育和市場秩序維護以及旅游環境保護和一些公用、基礎設施的建沒等方面。對於具有外部性的行為，如果任其由市場機制自行調節，其結果必然出現一種“智豬博弈”(boxed pigs game)，即中小旅游企業等著由大的旅游集團和大的旅游企業進行旅游市場的培育、旅游目的地或客源地形象的維護與建設以及各種新產品的研發，而自己卻不花成本或花極少的成本搭便車、跟風和模仿。在這種情況下，市場規則的紊亂使競爭機制無法充分實現資源的有效配置，其結果是旅游市場無論是供給還是需求都將為之付出更多的代價。如果不對公共品產權進行排他性地界定，則會導致對該資源的過度使用。但如果完全由(私人)廠商來提供公共品，廠商間博弈的解是公共品的納什均衡供給小於帕累托最優供給，且二者之間的差額隨提供者數量的增加而增加，私人提供公共品將造成供給不足。這時，只有政府規制的介人才是有效的解決之道。有一些公用或基礎設施，兼有公共品和私人物品的特征，被稱為俱樂部物品，如公園門外的停車場、城市內的主題公園，既能給所有者帶來好處，也能給周圍的非所有者帶來便利或好處。為了保證或提高俱樂部物品使用的效率，最有效的辦法是通過某些制度安排以實現其排他性消費。

　　一般認為，旅游業具有較高的固定成本。旅行社雖然不具有高固定成本，但隨著旅游向個性化、多樣化和高新化的發展以及市場全球化和競爭白熱化的趨勢，產品研發、客戶維護、服務深化和宣傳推廣的費用將成為決定旅行社生存而需投入的固定成本，而這些成本顯然是巨大的。因此，未來的旅游業必將是高固定成本且高沉沒成本的產業。此外，旅游業是勞動密集型和信息密集型產業，對人力資源、創新和信息的依賴性很強，這些因素使旅游業內完全有條件形成壟斷和寡占的市場格局。壟斷使整個旅游產業的產出不足，造成就業的不充分；壟斷的高額壟斷租金效應使整個旅游產業的經濟效率降低，從而影響旅游經濟增長的勢頭。旅游業作為重要的吸納就業、拉動需求和促進經濟增長的支柱產業，形成壟斷是與國家的巨集觀經濟目標及人民的福利目標相左的。既然市場機制自身不能消除旅游業的壟斷現象，那就需要政府制定反壟斷法、反托拉斯法和智力成果保護法，引進競爭性規制，以形成良好的市場格局和市場秩序，有效地達到規範市場、促進經濟的目的。

　　旅游經濟中普遍存在信息不對稱，為此將會出現旅游需求的逆向選擇，阻礙旅游者享受到低價優質的旅游產品。針對旅游者的逆向選擇，提供低價優質產品的旅游企業就必須通過代價高昂的前期投入(如大做廣告)和過程投入(如打造品牌、建立信用)實現信號傳遞。但是由於通道質量、受眾分佈、傳輸時滯等因素的影響，信號傳遞是不充分的。在這種情況下，旅游者獲取有關低價優質旅游產品等有效信息的搜尋成本就會加大，此類現象在旅游業內屢見不鮮。由於旅游生產與旅游消費具有同步性，旅游供給方自己又處於信息優勢，因此質量差的供給方易於做出過多的承諾，更“熱衷”於低價競爭以擾亂市場秩序。為了減少旅游市場上的信息不對稱，節約旅游廠商和旅游者的交易成本，引人政府規制的行為是必要的。政府可以通過旅游信息預報制度、運輸部門價格聽證制度、旅游企業年審制度、評選優秀旅游企業制度，降低由信息不對稱所形成的成本，提高旅游經濟的效率。

　　從非經濟性上來說，政府干預市場的必要性與社會的價值觀和和道德體系建設有關c旅游經濟的正常發展是與社會的價值觀和道德體系相聯繫的。社會價值觀和道德體系如果不受任何約束和引導，逐利競爭的無限發展勢必引致市場秩序的極度紊亂。一個社會內在價值觀和道德體系的建立可以減少旅游市場機制運行成本。社會價值觀和道德體系的建立不會在市場機制內自動形成，但完全可以經由政府通過適當的制度安排在市場機制下達成。政府在社會價值觀和道德體系方面規制旅游市場健康運行的必要性也在於此。政府有理由也有能力在樹立和規範旅游業供需雙方向上而健康有序的道德思想上發揮自己的作用。

　　應當說，旅游規制不僅表現在政府對旅游經濟的干預，在我國的現實國情下，它更表現於對以往行政主管部門直接管制旅游經濟的鬆綁、對行政壟斷和政企不分的破除、對主管部門設租等公共失靈的糾正。從計劃經濟中產生的政府對市場的“看得見的腳”，其負面作用的消除仍然是“解鈴還須系鈴人”。旅游規制不是單方面表現在對市場的規制，還表現在對政府自身行為的規制上，其目的絕不是要限制市場機制的運行，而是為了使市場機制能更有效地運行。

　　從經濟學的角度看，旅游規制是一種公共物品，也是一種正規的制度。制度是人為建立的規則，用以抑制組織成員可能有的機會主義行為，對不服從行為實施某種懲罰。因此，旅游規制權對各經濟部門而言顯然是一種稀缺資源，掌握旅游規制權的好處表現在三個方面：一是擁有了在旅游市場上尋租的資本，二是可以參與旅游經濟豐厚的利潤分配，為本部門帶來好處，三是擁有了權衡和調整相關利益群體的更大能力和餘地。另外，一旦掌握了某種旅游規制權，該部門就能使之按自己的利益路徑“依賴”下去，形成對本部門的長期利益回報。旅游規制跨越的行業寬，部門多，對規制權的爭奪相對地更普遍更激烈。旅游規制權最終在各部門間的分配及其變更，將致使旅游規制的變遷方式和方向按不同的部門利益標準進行。比如，國家旅游局和公安部對出境游管理權的爭奪最終很大地影響了出境游的規制方式和演進軌跡。

　　旅游規制是要付出成本的，這裡的成本主要指旅游規制實施過程中的協調成本。首先，旅游規制的形成需要一定的信息成本。在旅游經濟中，旅游規制方從各類渠道獲取信息並按不同要求進行公示是旅游規制方的必要的過程。透明信息是旅游規制方的規制目標之一，作為一個提供公共產品與服務、致力於提高消費者福利的政府機構，旅游規制方有義務向旅游者提供產品與服務質量、標準、生產過程、旅游安全、服務商信譽等方面的信息，以彌補旅游者在交易中所處的信息弱勢、同時，旅游規制方必須掌握大量信息以監督被規制企業執行規制政策、法規的情況。旅游規制方可要求受規制的個人和企業主動向自己提供相關信息。例如，酒店的星級審批就要求申請酒店提供詳細的相關信息。信息提供和信息收集都會形成大量的成本。其次，建立和執行制度的成本。要進行旅游規制，必然要建立起一個完整的組織制度體系和與之相配套的執行機構，規劃、設計、開發和組織實施不同時期的旅游規制要耗費巨大的成本。旅游規製作為一種制度安排，在其執行和演進的過程中還包括更正、調整舊制度的成本、消除制度改革阻力的成本和營造新制度進入機制的成本。第三，進行裁決的成本。旅游規制的行政裁決要運用到多種資源，如調查，取證、聽證以及發佈、執行，監督裁決措施都要耗費時間、精力和金錢，這構成了裁決的成本。

　　效益是規製作用評價標準。旅游規制的效益是指通過制度安排，實現行政資源的最優配置。如果能夠通過旅游規制在無人因此而降低效益的同時使更多的旅游者和旅游企業提高了效益，則旅游規制就是有效益的。作為一種制度要素，旅游規制的實際效益表現在通過合理界定旅游行政管理部門和旅游市場主體的運行邊界、對行政資源和經濟資源權利的分配，可以打破行政壟斷、削弱不正當競爭的市場力量、減少無效競爭和外部性效應從而實現公平交易和有效競爭，在提高旅游規制自身效益的同時實現旅游市場的效率。因此，在制定旅游的規制政策時一定要兼顧市場的效率，如：使制定的價格政策利用收入效應來發揮作用，儘量消除替代效應的作用，以使價格仍能反映資源的稀缺程度，不破壞市場的效率。