旅游规划

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　　旅游规划是指对一定范围地域的旅游业在未来若干年内建设和发展的总体部署和策划，对旅游休闲资源、相关设施和服务，以及其他相关资源进行合理配置和使用，力求旅游休闲业经济、社会和环境效益实现最大化。规划的目的就是合理开发利用该区域的旅游休闲资源，处理好该地区旅游休闲业发展与经济、环境和社会之间的关系。旅游规划的意义表现在：对于规划地区经济、社会和环境的发展意义重大。它是旅游休闲区建设和发展的纲领，各项建设一旦按照规划落实，就既成事实，与周围环境的关系也已确立，对周围经济、社会、环境影响也已显现，再做调整必须花费巨大的代价。所以规划事关重大，必须慎重从事。^[1]

　　旅游规划具有地域性、综合性、战略性、科学性、整合性、公益性和层次性等特点。

　　地域性：任何一个旅游休闲规划都有一定的地域范围，根据该地域旅游休闲资源特点、地域社会、经济发展状况等制作而成，体现出该地域的适用性，与其他地域规划的差异性，具有鲜明的地域性特征。

　　综合性：同旅游休闲一样，旅游规划也体现出牵涉面广的特点，经济、环境、社会效益要兼顾，地理、历史、文化、建筑、园林、交通、商业、社会、经济、信息等多学科内容皆有涉及，体现出综合性特点。

　　战略性：旅游规划是对规划地域的旅游休闲发展做出的战略决策，时间长、影响深远，搞得好，就能实现预期的目标即良好的经济、社会和环境效益；搞得不好，就会给该地域的旅游休闲发展带来长远的不利影响，如生态环境恶化、社会矛盾众多、经济亏损等，要改变这种状况，必须付出巨大代价。

　　科学性：旅游规划必须按照旅游休闲及其所依附的社会经济发展客观规律，实事求是地进行，防止违反科学精神的主观想象和臆断因素干扰，保证规划的科学性。

　　整合性：由于旅游规划内容的综合性特点，它的成功实施需要多部门互相配合，如文化、园林、农林水利、工业、交通、卫生、工商、保险、金融、公安等，共同参与规划的制作和实施，否则，规划有可能成为一纸空谈。

　　公益性：旅游规划所关注的不仅仅是经济效益，更要关注事关和谐社会建设、人文关怀建设的社会效益和环境效益，以确保旅游休闲业自身的可持续健康发展，应体现出明显的公益性特色。

　　层次性：旅游规划的范围、内容和时间都体现出层次性特点，范围上，每一个大地域都是由若干小地域构成，范围不同，规划的内容也不同；内容上，有总体规划和分项规划；时间上，有长期规划、中期规划和短期规划。

　　国家旅游局于1999年3月底颁布了《旅游发展规划管理暂行办法》，使我国旅游规划的管理有了一定的法规依据。其第二章《旅游发展规划的范围》规定：旅游发展规划应当确定旅游业在国民经济中的地位、作用，提出旅游业发展目标，拟定旅游业发展规模、要素结构与空间布局，安排旅游业发展速度，指导和协调旅游业健康发展。

　　旅游规划的类型不一样，其内容也存在一定的差别，但其规划的基本内容都可以归纳为若干部分，只不过每一部分在具体研制过程中侧重点各不相同。吴必虎提出的规划之鹰形象直观地表达了旅游规划的基本内容(图)。其把旅游目的地的开发建设视为雄鹰之飞翔，鹰头就是旅游吸引物和对旅游者具有吸引力意义的活动；鹰要飞翔，要靠左右两翼，左翼就是交通条件和其他基础设施；右翼就是住宿设施、其他旅游设施和服务；当地的社会经济因素相当于鹰尾，影响着鹰的飞翔速度和方向。在鹰的前方，就是客源市场的指向作用，鹰会朝着它指向的方向飞翔。最后，在鹰的上下左右围绕着它的大气就是旅游目的地的自然、文化和社会经济环境(支持系统)。

　　结合国家法规和工作实践，北京大学旅游规划研究中心认为旅游规划的主要内容就是“确定一个发展目标、进行两个基本分析、做好三个发展板块设计、构建一个支持系统”，可以概括为1231工作模式。

　　(1)确定一个发展目标

　　旅游规划的作用在于用它来指导、规范今后相当长一段时间内，政府对旅游事业发展的宏观管理和科学决策，以实现规划时段和规划期末的具体目标。这一目标的确定将决定旅游业的产业地位和发展速度，是整个规划都要围绕它展开的核心中的核心，是旅游发展的纲领性指标体系。旅游规划的目标包括总目标和分目标两部分，总目标提出规划期末规划地区希望实现的综合地位；分目标则分别就旅游活动的经济、社会和环境影响提出需要实现的蓝图。

　　(2)进行两个基本分析

　　制定了发展目标之后，就应该就怎样实现这些目标提出操作性的方案和行动计划。首先应该对旅游市场和旅游资源进行仔细的调查研究，无论是市场还是旅游资源，其调查研究都应该分为里层分析和表层分析两个层面。

　　对于市场研究来说，其表层的内容就是对客源市场的过去、现在和未来态势进行分析、预测；市场的里层研究通常称为“定调子”，就是通过对受众的调查，设计区域旅游发展的主旋律。分析里层的内容就是确立目的地的旅游形象，并向潜在的游客市场进行有效的市场营销，使潜在市场转变为真实的客源市场。

　　对于旅游资源的研究来说，其表层的内容就是对各类旅游资源现状进行调查、评价；里层的内容就是对旅游资源的进一步开发利用进行综合功能配置，构架空间网络，布局重点开发地段。旅游资源的里层研究，可以通俗地称为“定盘子”，就是从空间角度确定资源的利用和布局规划，就像围棋比赛中考虑好以后若干步的布局走法。这样可以避免出现类似重复建设、主题单一、产品简单等问题。在旅游开发布局中，不能仅仅依赖旅游资源的赋存情况就贸然开发，一项旅游资源是否可以布局为开发对象，除了评价其本身品位外还必须分析其与市场的距离、可进人性、同类产品是否供求平衡等一系列相关问题。

　　(3)设计三个发展板块

　　在分别对市场和旅游资源进行分析评价的基础上，就应该提出今后旅游发展的各种规划方案或政策措施。其中最主要的内容包括三个板块。

　　第一板块为前位板块，它是直接吸引旅游者前来参与旅游活动的旅游吸引物，即狭义的旅游产品和开发项目。

　　第二板块为中间板块，它是指为前来的旅游者提供各种旅游服务，包括交通、住宿、餐饮、娱乐、购物等服务的旅游相关行业、设施和服务。

　　第三板块为后位板块，它是指旅游区内外的物质环境和社会环境。

　　以上三个板块层层紧扣、相互依存、构成了旅游发展的主要支撑。

　　(4)构建一个支持系统

　　上述三板块的规划方案能否得到有效实施，有赖于规划的管理和支持保障措施的落实。规划方案及政策的施行，将会对规划区域的社会、经济、环境等各方面带来影响，采取何种政策和措施控制这些影响，也是需要加以监测和管理的问题。这些支持系统的内容包括政府管理与政策、法规，人力资源，投资金融，社区支持，科技保障等。

　　旅游规划按空间层次分，可分为国际旅游规划、国内旅游规划、区域旅游规划以及其他旅游地的土地利用规划。

　　旅游规划按性质内容分，可分为总体规划与专题规划。总体规划是对旅游资源开发，以及与此相关的旅游的全面发展所作的全面性、战略性和总体性的计划和安排。因各规划区的具体情况不同，总体规划编制的内容、深度有所差异，但一般都要提出发展战略及其目标，要规定发展的阶段、内容、规模、性质、速度、步骤、措施等。一般地说，总体规划是各部门制定子规划或专门规划的重要依据。

　　专题规划是对旅游资源开发以及与此相关的某一专题、某一方面的规划。专题规划通常有以下几种：土地利用规划、旅游景点开发、旅游功能区布局规划、旅游设施规划、旅游资源保护与环境保护规划、旅游交通规划、绿化规划、旅游线路规划、旅游业资金吸引规划、旅游市场拓展规划、旅游产品营销规划、旅游人才培训规划等等。

　　王兴斌等一些学者主张把旅游规划分为旅游发展规划与旅游开发建设规划。其中旅游发展规划是区域旅游产业或旅游经济发展规划，可分为一国、一省、一市、一县、一乡、一镇或跨行政区域的规划，其主要内容是确定旅游业在该区域内的产业地位、发展目标、发展阶段、总体形象、资源品位、市场定位、总体布局、主导产品、旅游基础和服务设施建设、发展旅游业的战略措施和保障体系等。

　　关于旅游发展规划，国家旅游局2000年10月26日颁布《旅游发展规划管理办法》规定：

　　旅游发展规划是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所做的安排(第六条)。

　　旅游发展规划应当确定旅游业在国民经济中的地位、作用，提出旅游业发展目标，拟定旅游业的发展规模、要素结构与空间布局，安排旅游业发展速度，指导和协调旅游业健康发展(第七条)。

　　旅游发展规划一般为期限五年以上的中长期规划(第八条)。

　　旅游发展规划按照范围划分为全国旅游发展规划、跨省级区域旅游发展规划和地方旅游发展规划(第九条)。

　　此外，该文件还规定编制旅游开发建设规划应当服从旅游发展规划。

　　科学的旅游规划具有指导、推动和保证作用。

　　1．指导作用

　　旅游规划是各级政府及其旅游管理部门发展旅游业的纲领和蓝图。通过旅游规划的制定、颁布和实施，各级政府部门和社会各界提高和统一了对发展旅游业的认识，明确本地区发展旅游业的目标，为该地旅游业发展打下良好基础。

　　2．推动作用

　　科学的旅游规划明确制定旅游发展的目标、战略和步骤，提出各发展阶段的内容、性质、速度和措施，安排旅游开发的时间序列和空间布局，使各级政府部门和旅游业有明确的奋斗目标，使有关人员对所要达到的目的、要求、作法、措施、责任等心中有数，可有效地调动一切积极因素，推动旅游业不断向前发展，

　　3．保证作用

　　科学的旅游规划根据各地具体情况拟定旅游业的发展规模，并对旅游开发的方方面面作出合理安排．还为该地今后旅游项目立项提供依据。实施科学旅游规划，可以避免旅游开发的盲目性，保证旅游资源开发有序、有效、顺利地进行。

　　(一)编制人员的组成

　　目前，我国旅游规划的编制大体上有四种方式：

　　(1)委托旅游规划专业单位编制；

　　(2)由本地或本部门的专业人员编制；

　　(3)由本地管理干部与旅游规划单位和专家联合编制；

　　(4)通过招标投标方式编制。

　　这四种方式有时结合使用。如《四川省旅游发展总体规划》，先由四川省人民政府与世界旅游组织签订委托编制协议，再由世界旅游组织以招标形式组织运作。

　　这四种方式的编制人员大多来源于高等院校的旅游教学科研单位、科研院所(主要是城市规划设计院所、风景园林和林业规划设计院所等)或旅游管理部门及有关部门等。国家旅游局2000年lo月正式颁布的《旅游发展规划管理办祛》说明国家旅游局将对编制旅游发展规划的单位进行资质认定，并予以公告，这为旅游规划编制朝规范化方向发展，迈出了有效的一步。在此之前(1998年7月)，国家旅游局统计司还公布了旅游规划机构信息库第一批名单，可供各地参考。

　　从旅游规划的性质、内容、要求出发，旅游规划班子的组成应体现四个结合：

　　(1)旅游管理部门和相关管理部门的结合

　　旅游涉及“行”、“游”、“住”、“食、“购”、“娱”等许多方面。旅游细0必须与当地的国民经济、城市建设、土地、交通、文化、环保和绿化等方面的规划相衔接，实行政府主导原则，由地方政府的主要或分管领导负责，组成旅游管理部门和相关管理部门结合的规划编制机构，反复征求各相关部门的意见，达成共识，形成共同认可的行动纲领。

　　(2)旅游规划专家与当地旅游管理干部的结合

　　地方上的旅游管理干部熟悉该地情况，旅游规划专家熟悉编制规划的一般规范和常规技术，两者相互结合，可取长补短，相得益彰。

　　(3)旅游专家与相关学科专家的结合

　　旅游规划内容的综合性，要求编制班子必须由旅游专家与相关学科专家共同组成。针对不同开发地的不同情况，有所侧重地吸引旅游资源、旅游市场、基础设施建设、项目策划、经营管理政策法律和教育培训等方面的专业人员参加。在自然旅游资源丰富而奇特的地区，还要吸收地理学、地质学、生物学和生态学等方面的专业人员参加；在历史文化资源丰厚的地区，要吸收历史学、考古学、古文化学和古建筑学等方面的专业人员参加；在多民族地区，要吸收民俗学和民族文化专业的人员参加等等。

　　(4)本国专家与外国专家相结合

　　外国专家的市场意识、产业意识、服务意识和可持续发展意识，以及先进的操作方式和技术手段，值得我国旅游界学习和借鉴。中国专家对中国国情，尤其对中国的历史和民族文化，对影响旅游业发展的错综复杂的社会环境．对已成为中国旅游业主体的国内旅游市场，对一地区与其周边地区互补与竞争的关系等，有深切的了解。中外专家结合，可互相弥补，编制出既先进，又符合中国客观实际情况的旅游规划。

　　(二)编制的内容

　　1．旅游发展规划的编制内容

　　国家旅游局制定的《旅游发展规划管理办法》规定旅游发展规划应当包括如下基本内容：

　　(1)综合评价旅游业发展的资源条件与基础条件。

　　(2)全面分析市场需求，科学测定市场规模，合理确定旅游业发展目标。

　　(3)确定旅游业发展战略，明确旅游区域与旅游产品重点开发的时间序列与空间布局。

　　(4)综合平衡旅游产业要素结构的功能组合，统筹安排资源开发与设施建设的关系。

　　(5)确定环境保护的原则，提出科学保护利用人文景观、自然景观的措施。

　　(6)根据旅游业的投入产出关系和市场开发力度，确定旅游业的发展规模和速度，提出实施规划的政策和措施。

　　2．旅游开发建设规划的编制内容 　　国家旅游局制定的《旅游发展规划管理办法》对旅游开发建设规划尚未有明确的界定，只指出编制旅游开发建设规划应当服从旅游发展规划。另一方面，则视风景名胜区、自然保护区、文化宗教场所、文物保护单位等规划为专业规划。如前文所言，依一部分学者的意见，诸如风景旅游区、森林公园等的规划设计即旅游开发建设规划。由于开发范围、开发规模、开发重点、背景条件的不同，各种旅游开发建设规划内容难以统一。若国家有规定的，应尽可能遵从国家有关技术标准的要求。如1985年国务院发布了《风景名胜区管理暂行条例》，对各级风景名胜区规定了规划的具体内容：

　　(1)确定风景名胜区性质。

　　(2)划定风景区范围及其外围保护带。

　　(3)划分景区和其他功能区。

　　(4)确定保护和开发利用风景名胜区资源的措施。

　　(5)确定旅游接待容量和旅游活动的组织管理措施。

　　(6)统筹安排公用、服务及其他设施。

　　(7)估算投资和效益。

　　(8)其他事项。如风景区规划所处的外界大环境。它包括经济、政治、客源国及市场的变化；区域经济综合体；旅游人才培养；旅游商品开发；以及能源、交通、通讯、水电供应状况等。这些都应作为规划前期考虑并长期注重的内容。

　　3．规划内容的结构体系

　　规划内容可组成不同的结构体系。如《四川省旅游发展总体规划》，该硼0由四川省人民政府委托世界旅游组织，再由世界旅游组织用招标形式组成编制组进行编制。编制组成员由来自菲律宾、澳大利亚和丹麦等国的生态旅游、世界文化遗产、交通和基础设施、土地使用、经济分析、市场营销和人力资源等方面的7名专家组成，选定在菲律宾执业的亚太设计公司路德维希·雷德先生任专家组组长，先由7位专家各提交一篇专题报告，然后由雷德先生总纂。该《规划》由“远期规划(1999-2015)”、“近中期实施计划(1999-2005年)”和“六处土地使用规划”三篇组成，并含十多份附件及图表。第一篇阐述四川省旅游业现状、前景、总体目标、发展战略、主要旅游城市规划和旅游的经济、社会文化及环境影响评估；第二篇阐述川西自然生态旅游区、乐山一峨眉旅游区、自贡／竹海旅游区和成都口岸旅游区4个优先开发地区的规划，其内容包括交通和公共设施、旅游服务设施、人力资源、组织机构、促销方案和投人估算；第三篇对九寨沟、成都大熊猫繁殖基地、峨眉山、自贡恐龙公园、海螺沟冰川公园和大邑刘氏庄园等6个优先开发项目，逐一进行资源评估、问题分析、项目策划和可行性分析，每个项目均配有一张“概念性土地使用规划图”(即总体布局图)。

　　(三)旅游规划编制的成果

　　国家旅游局制定的《旅游发展规划管理办法》规定旅游发展规划成果应包括规划文本、规划图表和附件。文本是旅游规划的主要成果，要求提纲挈领、思路明晰、文字简明、用语规范，着重讲清“是什么”、“做什么”。图表也是规划成果的重要部分。规划图及其比例没有很固定要求，区域旅游发展规划一般须绘制下列图纸：区位图，即旅游资源分布和评价图，旅游功能区布局和重点项目、服务设施布局图；旅游线路规划图；旅游交通道路规划图；旅游客源市场结构图等。附件的内容按现今拟定的要求，至少应包括规划说明、基础资料。此外，若有相关文件也可收人。随着规划技术手段的提高，现今的规划还经常提供音像资料。如《青海省旅游业发展与布局总体规划》，该规划是中国科学院地理科学与资源研究所旅游规划中心、青海省发展计划委员会和青海省旅游局共同编制的，提交的成果包括文字报告、遥感图、规划系列图、上网光盘及专题电视片等，其中文字报告20种约80万字，主体部分共10章。

　　(四)旅游规划的审批

　　1．可行性论证

　　可行性论证是旅游规划编制过程一个必不可少的环节。《旅游发展规划管理办法》第二十二条规定：“旅游发展规划上报审批前应进行经济、社会、环境可行性论证，由各级旅游局组织专家评审，并征求有关部门意见。”可见可行性论证在细0编成之后、报审批之前举行。

　　2．评审的组织者与评审人员

　　旅游规划由各级旅游局组织专家评审。参加评审的专家，一般省级规划以15-19人为宜，地市级规划以11—15人为宜，县级规划以7-11人为宜。人员总数应为单数。评委会成员中，外地专家、本地专家和有关行政管理部门的代表，以各占三分之一为宜。规划编制单位的成员不宜参加评审会。评审前，主持单位应先组织评委会成员对规划区域的主要旅游资源、设施和环境进行实地考察。规划编制组代表应就规划编制的过程、指导思想和基本内容向全体评委作出说明，并向全体评委展示规划图纸及有关声像材料。规划编制组的代表有义务回答评委们的提问，也有权对评委的意见作出答辩。此外，还必须征求有关部门的意见。

　　3．评审的主要内容

　　评审的主要内容是对经济、社会、环境进行可行性论证。科学的旅游规划应具有经济、社会、环境方面的效益，缺一不可。

　　在实际操作中，规划如通过评审，编制组应根据评委会的意见和建议，对规划作修改补充，使之更完善。评审后的修正稿一般需再经专家审查，如有重大的原则性的修改，可把修正稿送评审委员会审阅认可。

　　旅游规划如不能通过评审，应由委托方与受托方按照协议书的规定或双方协商决定处理办法。未通过评审的规划经修改后，必须重新举行评审会。

　　4．旅游规划的审批

　　《旅游发展规划管理办法》中规定：“旅游发展规划实行分级制定和审批。全国旅游发展规划，由国家旅游局制定。跨省级区域旅游发展规划，由国家旅游局组织有关地方旅游局编制，征求有关地方人民政府意见后，由国家旅游局审批。地方旅游发展规划由地方各级旅游局编制，在征求上一级旅游局意见后，报同级人民政府批复实施。”

　　《旅游发展规划管理办法》中又规定：“国家确定的重点旅游城市的旅游发展规划，在征求国家旅游局和本省(自治区、直辖市)旅游局意见后由当地人民政府批复实施。国家确定的重点旅游线路、旅游区发展规划由国家旅游局征求地方旅游局意见后批复实施。”地方各级旅游局，“可以根据市场需求的变化对旅游规划进行调整，报同级人民政府和上一级旅游局备案，但涉及旅游产业地位、发展方向、发展目标和产品格局的重大变更，须报原批复单位审批。”还规定，旅游发展规划经批复后，由各级旅游局负责协调有关部门纳入国土规划、土地利用总体规划和城市总体规划等相关规划。旅游发展规划所确定的旅游开发建设项目应当按照国家基本建设程序的规定纳入国民经济和社会发展计划。

　　(五)旅游规划的修编

　　旅游规划评定之后，接下来的任务就是将规划付诸实施。在实施的过程中，要按照旅游规划的要求对旅游系统进行控制，以及时了解各部分的发展状况和趋势，对实施过程中出现的问题与偏差，给与及时调整和纠正。

　　监管包含下述内容：

　　(1)对开发建设活动的监管。

　　(2)对经营活动的监督检查。

　　(3)接受社会监督。

　　(4)统计工作与偏差监控。

　　(5)具体发展项目的立项与可行性论证。

　　(6)年度计划的制订与实施。

　　对规划的实施进行监管，是现代规划理念的体现。不仅仅因为规划需要实践来检验，而且因为规划对象是一个不断发展演变的过程。此外，人的价值取向、评判标准也会随时间而变化。对某一个具体的旅游规划而言，其方案在一定时期可能是达到目标的最佳方案，但在另一个时期却可能难以符合实际。

　　规划在实施过程中出现问题，可通过年度计划解决。若年度计划不能解决的，就需要对旅游规划的某些方面进行调整或修编，或开始新—轮的旅游规划工作。

　　国家旅游局制定的《旅游发展规划管理办法》中规定：“地方各级旅游局可以根据市场需求的变化对旅游规划进行调整，报同级人民政府和上一级旅游局备案，但涉及旅游产业地位、发展方向、发展目标和产品格局的重大变更，须报原批复单位审批。”肯定了旅游规划修编的合理性以及不同修编涉及的不同修编方法及不同处理方法。一些专家提出，按照目前的旅游市场变化幅度和预测技术的精度，参照我国的规划计划体系的变化周期和旅游规划的实施经验，旅游规划每5年要进行一次综合评估和规划修编。

　　国家旅游局(2003)旅游规划通则中旅游发展规划是根据旅游业的历史、现状和市场要素的变化所制定的目标体系，以及为实现目标体系在特定的发展条件下对旅游发展的要素所作的安排。“规划”是一种人为的活动，其特征是“事先考虑”，而不是针对环境状况做出本能和自发的反应。规划活动的历史悠久，但旅游规划的历史却并不长。旅游业是世界上最大的产业，而旅游规划则是一个相对比较新的概念。早期旅游业的发展以基本假设为基础，即旅游业本质上就是种商品，换句话说旅游业不能做错事。早期的旅游业发展对不断变化的市场采取一种即兴的反应，事先没有充分的准备，总是事后有了“后见之明”，很显然失去了很多机遇，因此通常被视为不可持续发展的旅游业。直到20世纪60年代中期，才开始盛行发展的统一规划。人们意识到有必要考虑旅游业发展给地区和环境带来的“外部效应”。20世纪80年代末90年代初，旅游者和公众的经验更加多样化，也更加意识到旅游业发展的不利影响，因此从20世纪90年代开始一直到现在，旅游业都以“最优发展”为发展目标。人们开始接受在可持续发展背景下，需要通过旅游规划来实现一系列的旅游发展的目标。旅游规划的目的在于对未来发展进行预测、协调并选择为达到一定的目标而采用的手段。最早的旅游规划源于欧洲，法国、英国和爱尔兰是这一领域的先驱。但即使是在这些国家，旅游规划也是在第二次世界大战以后才出现，20世纪60年代才逐渐发展到北美的加拿大，再向亚洲、非洲国家发展。就目前的情况来看尤其在发展中国家更需要强调旅游规划。