旅游法規

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　　旅游法規是指由國家制定或認可，體現發展旅游業的意志，以國家強制力保證實施的涉及旅游活動的行為準則。在這個定義中，要註意理解以下幾個方面：

　　1．旅游法規是國家發展旅游業意志的體現

　　旅游法規把國家發展旅游業的意志上升到立法上來。例如，《美國全國旅游政策法》第一篇規定：全國旅游政策將“促使旅游業和娛樂業為繁榮經濟、平衡國家的國際收支作出更大貢獻”。

　　2．旅游法規是國家制定或認可的

　　世界上各個國家在制定旅游法律、法規、規章文件的時候，都要根據該國憲法有關立法的規定，由一定的國家機關按照規定的立法程式進行。經過一定的法律程式加以認定，也是世界各國旅游規範性文件形成的一種形式。此外，旅游法規還包括各個國家為發展旅游業參加或承認的國際旅游公約或旅游規章。

　　3．旅游法規是憑藉國家強制力保證實施的

　　旅游法規的強制性是以國家強制力為後盾的。一方面，各國的仲裁機關、檢察機關和司法機關的仲裁、檢察和審判活動是旅游法規強制性得以實現的保證；另一方面，旅游、工商、財政、稅務、金融等行政管理部門的業務管理活動是旅游法規強制性得以實現的重要條件。

　　4．旅游法規是旅游活動、旅游經營和旅游管理的行為準則

　　旅游法規具體、確切地規範旅游者、旅游經營者和旅游管理者的行為，從而使他們知道在旅游活動中允許什麼、禁止什麼，哪些行為是合法的、哪些行為是違法的，違法行為應當受到怎樣的製裁等。這樣才能使得旅游業能夠持續、健康、有序地發展。^[1]

　　旅游法規，是國家為了體現發展旅游經濟的意志，制定和頒佈的調整旅游活動中各種經濟社會關係的法律與規定的總稱，是以強制力規範旅游活動和旅游管理的行為準則。旅游法規同其他法規相比較，具有以下幾方面的特點：

　　(一)專業性

　　旅游法規作為旅游活動和旅游管理的行為準則與依據，其充分反映了旅游活動和旅游管理的業務特色，因而具有突出的專業性特點。在旅游資源開發利用和保護，旅游設施興建和管理，旅游經營和服務提供，旅游人才教育和培訓，旅游市場建設和管理等方面，旅游法規不僅要反映自然規律、科學技術規律和經濟社會發展規律的客觀要求，更要反映和體現旅游活動與旅游發展的內在規律性，才能促進和保證旅游活動和旅游管理依法進行，從而走上旅游法制化的軌道。

　　(二)強制性

　　旅游法規同其他法規一樣，具有國家強制性的典型特征。一方面，旅游法規的強制性，能夠有效地調整旅游活動中的各種矛盾關係，從而維護良好的旅游秩序，保證旅游活動和旅游管理的正常進行。另一方面，旅游法規為旅游行政管理部門和相關行政執法部門提供了執法的依據，如旅行社條例、導游人員管理條例、中國公民出境旅游管理規定等法律法規，對旅游經營許可制度、旅行社營業保證金制度、導游資格證書制度等都具有一定的強制性，從而保證了旅游活動規範有序地進行。

　　(三)調控性

　　旅游法規的調控性，是根據旅游發展的實際和旅游巨集觀管理的要求，通過旅游法規來規範旅游活動，鼓勵或限制某些旅游經營業務的開展。例如，國家為了促進旅游服務貿易，制定有關發展國際入境旅游的法律法規；國家為刺激國內消費需求的增長，通過制定鼓勵國內旅游和出境旅游的法律法規，引導人們的旅游消費；國家為了促進旅游產品結構調整，制定鼓勵旅游度假區開發的法律法規，加快休閑度假旅游產品發展等。因此，旅游法規是國家進行旅游巨集觀調控的重要方式，是促進旅游經濟健康運行和旅游發展的重要手段。

　　(四)靈活性

　　旅游法規的靈活性，是指各種有關的旅游法律性規定，可以適應旅游發展的需要而及時進行修改、補充和完善。一方面，由於旅游業是一個新興產業，為了適應旅游活動和旅游管理的需要，旅游法規必鬚根據實際而不斷進行調整。另一方面，由於旅游活動和旅游管理的複雜性和廣泛性，因此對單項旅游法規在體例、結構、內容和形式上沒有統一的要求，使其更加適應旅游發展的實際需要。需要註意的是，旅游法規的靈活性並不能排斥其相對穩定性，即旅游法規在一定時期內必須保持相對穩定，才能確保有法可依、有法必依、違法必究落在實處。

　　(五)效益性

　　在現代旅游管理中，一切經營和管理都必須講求旅游效益，這是旅游活動規律的客觀要求。但是，旅游活動是一種經濟社會活動，其不僅要講求經濟效益，也必須註重社會效益和環境效益。在一般情況下，人們往往過分關註經濟效益而忽略社會效益和環境效益，因此通過旅游法規的制定和頒發實施，能夠把經濟效益與社會效益、環境效益有機結合起來，並以法律法規形式促使人們在旅游發展中註重三種效益的統一，促進和實現旅游的可持續發展。

　　旅游活動是一項涉及面廣的經濟社會活動，因此其依據和遵循的法規內容複雜而廣泛。從旅游活動開展和旅游經濟運行角度看，旅游法規的內容主要應包括以下三方面：

　　(一)規範旅游市場主體行為的法規

　　在旅游活動中，旅游市場主體的權利和義務是其從事旅游活動必備的前提和條件。為了維護旅游活動中各市場主體的權利和義務，保障其在權利受到侵犯時能得到充分的法律保護，就必須建立和完善規範市場主體行為的法規，創造一種平等競爭的市場法制環境。目前，我國已頒發的規範旅游市場主體行為的法規主要有：一是規範旅游者行為的法規，如《民法通則》、《公民出入境管理法》、《外國人出入境管理法》、《消費者權益保護法》等；二是規範旅游經營者行為的法規，如《公司法》、《價格法》、《合同法》及有關旅行社、賓館飯店、旅游景區(景點)、旅游車船等方面的法規。

　　(二)規範旅游市場秩序的法規

　　在市場經濟體制中，旅游市場主體的活動及旅游市場機制的運行都要求具有正常、規範的旅游市場秩序，否則就會阻礙旅游市場機制的有效發揮。從目前看，規範旅游市場秩序的法規主要有：一是有關旅游市場進出的法規，即對各旅游市場主體進出市場的審查、成立、管理、破產等法律法規，如《公司法》、《破產法》、《旅行社管理條例》、《導游人員管理條例》、《風景名勝區管理條例》等；二是有關旅游市場競爭秩序的法規，即規範旅游市場競爭行為，維護公平的市場競爭秩序，促使各市場主體公平地參與市場競爭的法規，如《產品質量法》、《反不正當競爭法》、《食品衛生法》、《道路安全法》、《航空法》等；三是有關旅游市場交易秩序的法規，即規範旅游市場的交易秩序，明確各市場主體在交易中的權利和責任的有關法律法規，如《合同法》、《價格法》、《保險法》等。

　　(三)規範旅游巨集觀管理的法規

　　旅游經濟是一種法制經濟，因此必須通過建立和完善有關旅游巨集觀管理的法規，使旅游巨集觀管理建立在充分運用法律手段的基礎上。具體講，有關旅游巨集觀管理的法規主要有：一是規範政府管理行為，創造良好的旅游活動和旅游經濟運行環境的法規，如《行政許可法》、《行政訴訟法》、《行政覆議法》、《行政處罰法》等；二是有關加強旅游巨集觀調控能力的法規，如旅游價格、稅收、外匯、信貸及開發建設等方面的法規，其既保證國家對旅游經濟的巨集觀調控，又為旅游企業經營的規範性、靈活性、自主性提供法制保障；三是有關促進旅游業對外開放的法規，如加大旅游業利用外資、引進技術、擴大交流和對外合作方面的法規等。

　　旅游法規的調整對象是旅游活動領域內的各種社會關係。這些社會關係錯綜複雜，其間既有公法性關係，又有私法性關係；既有縱向關係，又有橫向關係；既有國內關係，又有國際關係。具體來說，主要有以下幾種：

　　1．政府旅游主管部門和旅游企業之間的關係

　　這是一種縱向的法律關係，在此類關係中，雙方的地位並不是平等的，前者更多地表現為權，而後者更多地表現為義務。如，旅游行政主管機構有權要求旅游企業在成立、經營、結束業務等方面履行有關規定，卻不需要負對等義務；旅游企業則有義務向政府稅務主管部門納稅而無要求回報的權利。

　　2．旅游者和旅游企業之間、各旅游企業相互之間以及旅游企業與其他企業之間的關係

　　這三類關係均屬於橫向的法律關係。當事人的法律地位是平等的，權利義務也是對等的。例如，根據旅游合同，旅游者在享受旅游企業提供的服務時，需承擔交付旅游費用的義務。在橫向法律關係中應遵守平等互惠、等價有償和誠實信用的原則。

　　3．旅游企業內部的關係

　　它包括旅游決策部門和執行部門之間的關係，各執行部門之間的關係，企業和職工之間的關係。旅游企業內部的法律關係既有橫向的，也有縱向的。因此，要有統籌的視野，避免相互之間的抵觸。

　　4．外國旅游者與旅游接待國之間的關係

　　這是一種涉外的旅游法律關係。外國旅游者到旅游接待國游覽，一方面要辦理當地法律規定的一系列入境手續，另一方面在人境後應視為自動類同該國公民，不能要求任何特權。旅游接待國則應根據國際法上的國民待遇原則與互惠原則，或根據該國締結或參加的有關條約、公約之規定，以法律形式確定外國旅游者的權利和義務。

　　5．旅游接待國與旅游客源國之間的關係

　　這是國家間的法律關係。在這類關係中，國家主權平等和利益均沾是重要的原則。從國際旅游實踐看，當旅游接待國與旅游客源國分屬於發展中國家和發達國家時，雙方的關係往往會因為利益配額問題而充滿矛盾。作為發展中國家的旅游接待國希望通過提供旅游服務賺取國家建設所需的外匯資金，而作為發達國家的旅游客源國卻會千方百計地壓低旅游服務價格；發展中國家需要旅游設施設備和技術管理經驗等方面的援助，而發達國家卻會藉此機會提高其價格並憑藉手中的資金、技術和管理經驗對前者進行控制。

　　世界上各國的法律制度有所差異，旅游法規的表現形式不盡相同，一般主要由五個部分組成。

　　1．憲法中有關旅游的規定

　　我國《憲法》第43條規定：“中華人民共和國勞動者有休息的權利。國家發展勞動者休息和休養的設施，規定職工的工作時間和休假制度。”世界上不少國家在憲法中也都有關於旅游的條文。

　　2．綜合性的旅游基本法

　　旅游基本法是規定一個國家發展旅游事業的根本宗旨、根本原則和旅游活動領域中各方的根本的權利和義務的法律，有人將它形象地喻為“旅游活動關係的憲法”。各國的旅游基本法在名稱和所側重的問題上可以有差異，但一般都包括這些內容：規定國家發展旅游事業的根本宗旨和原則；規定旅游主管機構的性質、任務和許可權；規定旅游經營部門的行為準則；規定對旅游者合法權益的保護；規定對旅游資源的保護；規定獎懲措施等。目前，世界上許多國家制定了旅游基本法，如日本是在1963年制定的《旅游基本法》。我國旅游業起步較晚，正在積極推進旅游法制工作，但目前還沒有正式頒佈旅游基本法。

　　3．旅游部門單行法規

　　即有關旅游行業的專門法規。例如，日本的《旅游業法》、《翻譯導游法》、《自然公園法》等。我國的《旅行社管理條例》、《風景名勝區管理暫行條例》、《導游人員管理條例》和《娛樂場所管理條例》等。

　　4．旅游相關單行法規

　　有些法規雖然不是專為旅游行業頒佈的，但它們涉及旅游事項。例如，我國的《中華人民共和國公民出境入境管理法》、《中華人民共和國外國人入境出境管理法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國民用航空法》、《中華人民共和國鐵路法》、《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》、《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》、《鐵路旅客運輸損害賠償規定》等，也是我國旅游法的組成部分。

　　5．地方旅游法規

　　由地方立法機關或地方政府公佈、僅限於在其轄區內運用的地方性旅游法規，如，《貴州省旅游管理條例》、《雲南省旅游行業管理暫行規定》等。

　　6．旅游標準

　　旅游標準是旅游法規的重要組成部分，是旅游執法的依據。如，我國的《綠色飯店等級評定規定》、《旅游區(點)質量等級的劃分與評定》等。

　　7．與旅游相關的國際條約和國際協定

　　國際旅游法規的表現形式主要有四種：其一，國際旅游條約，一般指由兩個或少數幾個國家間就旅游中一些重大原則性問題締結的雙邊、多邊條約，也包括為數眾多的國家間締結的國際公約，如《統一國際航空運輸某些規則的公約》；其二，國際旅游協定，即國際間針對某些較具體的旅游問題所訂立的協定，如《關於旅館合同的國際協定》。其三，國際旅游宣言、決議或法案，通常是由國際旅游組織或國際旅游會議通過並頒佈實施，如1980年在馬尼拉通過的《世界旅游宣言》，1985年世界旅游組織在索非會議上通過的《旅游權利法案》等。其四，國際旅游慣例，系指有確定的內容，在國際旅．游長期實踐中約定俗成併在世界各國反覆使用的，對當事人有約束力的不成文規定，如在國際旅館中的客房預訂規則。

　　根據國際《條約法公約》規定，國家已簽字加入的、與旅游相關的國際條約和協定也是國家旅游法的重要組成形式，一經簽字，需按約享受權利和承擔責任。

　　旅游法規的建立和健全，對促進各國、各地區和國際旅游活動以及旅游業的健康發展發揮著重要作用。這些作用主要表現在如下幾個方面：

　　(1)通過旅游立法對旅游業的發展進行巨集觀調控，促進社會的和諧發展。任何國家都可以通過制定和實施旅游法律法規和其他規範性文件，確定旅游業發展的基本原則、基本方針和產業政策，對旅游業的發展能夠起到促進作用。對我國而言，旅游立法和執法活動可以極大地促進我國和諧社會的建立和發展。

　　(2)通過旅游立法和執法確定旅游活動各主體的權利、義務和責任，推動旅游業的健康發展。在旅游活動領域中，凡屬合法有效的行為，其主體都會在法律的保護下順利實現其利益和目標。反之，凡屬違法無效的行為，法律將不予保護。如果這種行為侵犯了其他主體的合法權益，法律將會給予必要的製裁，以保護相關主體的權益。

　　(3)為旅游業發展創造良好的法律環境，把旅游業納入法治軌道。旅游法律法規明確規定了各個主體的權利、義務和責任，使各個主體在法律允許的範圍內從事自己的活動，各享其權，各盡其責，各得其利，因而從根本上保證了旅游活動的正常秩序，為旅游業的發展創設了一個良好的法律制度環境。

　　(4)豐富和健全國家的部門法律體系。凡是調整特定的同一類的社會關係的全部現行法律規範，可組織成一個獨立的法律部門。在現實社會關係中，雖然旅游法律關係有許多可以分別納入民事法律關係、經濟法律關係和行政法律關係乃至刑事法律關係等範疇之中去，但是旅游活動本身的特殊性，又使得它同一般的民事、經濟和行政法律關係有所區別。因此，通過旅游立法確定起來的法律規範，在事實上已形成一個相對獨立的法律部門，從而在一定程度上豐富和完善了國家的法律體系。

　　世界上許多旅游業發達國家或地區都十分重視旅游立法工作。概括起來，大體有三種立法體系：一是制定單行旅游法規；二是在基本法里專章規定有關旅游業的法律條款，並制定相關的旅游單行條例、法規與之配套；三是制定自成體系的旅游法，即建立以旅游基本法為龍頭，單行旅游法規做配套，相關法規做補充的旅游法體系。

　　1．日本的旅游法規

　　《旅游基本法》是日本旅行觀光的大法。1963年，為適應發展日本觀光業的要求，確立旅行觀光在日本國民經濟中的地位，經國會通過頒行《旅游基本法》。1959年，頒行了《國際觀光振興會法》，該法規定國際觀光振興會為特殊法人，代表政府行使一部分管理旅游業的許可權。此外，主要還有《運用民間資金整修旅游設施臨時措置法》、《綜合療養地域整修法》、《翻譯導游法》、《國際觀光飯店整備法》、《旅行業法》等。

　　2．美國的旅游法規

　　1979年，美國政府頒佈了《全美旅游政策法》，該法明確規定，旅游業和娛樂業對美國很重要，是美國人民日常生活中不可缺少的部分。該法提出的旅游政策總原則包括：關於旅游業作用的規定；關於設立全國旅游政策委員會的政策規定；關於旅游資源的規定；關於旅行游覽發展公司的政策規定；關於旅游者的政策規定。美國政府還制定了一些單行法規，例如，保護公園和游覽地的法律，對旅游資源的開發、利用和游覽地的環境保護都做了具體規定；食住業的法律，對餐館、旅館的開業、經營做了具體規定；旅行社的法律，對旅行社的經營、開辦等都做了規定，尤其是對旅行社所需要的足夠資本，合格的、具備經營能力的管理人員，至少要有兩個以上航空公司予以承認等開辦條件，規定得非常具體。此外，與旅行有關的行業也有單行法規，例如運輸業法、商業法等。

　　3．新加坡的旅游法規

　　新加坡政府主要通過法律手段來對旅游業實行巨集觀調控，並通過嚴格執法，使旅游業得以健康發展。其主要的法律法規是：旅游促進局法，該法規定旅游業管理機構組成和職能、各種協會的組成、旅游業的地位及其範圍，以及旅游業法律制度，如賠償金制度、旅行社申領執照制度、導游管理制度等。此外，還有旅行社法、旅游促進稅法、飯店法、導游管理和頒發執照規則、旅游投訴制度等。

　　隨著我國旅游業的發展，國家及旅游行政主管部門根據我國旅游業發展的實際需要，制定了一系列的法律法規，這套法律法規在實踐中已逐漸形成體系。

　　1．旅游基本法

　　旅游基本法是調整旅游活動領域內根本性權利義務關係的法律。它是規定一個國家發展旅游業的根本宗旨、根本政策原則和旅游活動各主體根本性權利義務關係的法律。顯然，中國的旅游基本法《中華人民共和國旅游法》，必須由全國人民代表大會或其常務委員會制定頒佈，在全國範圍內施行。國家旅游局1982年開始起草“旅游法”，經十幾次修改，1994年報國務院法制局，待國務院審批後報全國人大立法委員會審批，迄今尚未頒佈。

　　2．與旅行游覽有關的法律法規(通用性法律法規)

　　與旅行游覽有關的法律法規有入(出)境管理法、海關法、衛生檢疫法、民用航空法、鐵路法、風景名勝區管理條理、營業性歌舞娛樂場所管理辦法等。

　　3．旅游行業管理法律法規

　　旅游行業管理法律法規有旅行社管理條例及其實施細則、旅行社質量保證金暫行規定、導游人員管理條例、旅游安全管理暫行辦法、旅行社投保旅行社責任保險規定、各省、市、自治區旅游行業管理條例等。

　　4．旅游相關法律法規

　　旅游相關法律法規有消費者權益保護法、經濟合同法、勞動法、稅法等。

　　5．旅游糾紛處理法律法規

　　旅游糾紛處理法律法規有民法通則、行政覆議法、行政訴訟法、旅游投訴暫行規定等。

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