財政支農

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財政支農(Fiscal Support)

　　財政支農是指國家財政對農業、農村、農民的支持，是國家財政支持農業農村、農民的主要手段，是國家與農民分配關係的重要內容之一，其主要表現形式為資金投入優惠政策和制度建設。一般可分為兩類：

　　一是用於國家扶持的項目，包括農業企業和事業單位的基本建設支出、事業費、科技三項費用等。

　　二是用於支援農村發展生產的資金，包括：小型農田水利和水土保持補助費、支援農村生產組織資金、農村農技推廣和植保補助費、農村草場和畜禽保護補助費、農村造林和林木保護補助費、農村水產養殖補助費等。

　　財政支農資金實際是指財政支出中直接用於支援農業生產或與農業生產聯繫較為密切的資金。主要有支援農村生產支出、農業綜合開發支出、農林水利氣象等部門事業費、支援不發達地區支出、農口基本建設支出、企業挖潛改造資金、農業科技三項費用、農業研究經費、社會福利救濟費、政策性補貼支出等。

　　按照公共財政原則，進一步優化財政支農結構，突出財政支農重點。

　　(一)支持重點生態工程建設，促進可持續發展。主要內容包括：天然林保護工程建設、退耕還林工程建設、京津風沙源治理工程建設、森林生態效益補助等。

　　(二)支持抗災救災，確保農業農村經濟穩定發展。主要內容包括：特大防訊抗旱資金、動物疫病防治補助資金、農業稅減免補助資金等。

　　(三)增加財政扶貧投入，支持扶貧開發。主要內容包括：中央財政預算安排的扶貧資金，其重點是中央補助地方財政扶貧資金。

　　(四)積極支持農業結構戰略性調整，增加農民收人。主要內容包括：農業科技推廣、農業產業化、農村小型公益設施建設等。

　　(五)支持農業綜合開發，提高農業綜合能力。主要內容包括：土地治理和農業產業化經營兩部分。(六)加大對農村中小學投資，支持農村基礎教育事業發展。主要內容包括：“貧困地區九年制義務教育工程”、農村中小學危房改造等。

　　(七)健全農村衛生服務體系，加大對農村公共衛生的投入力度。主要內容包括：農村公共衛生經費、鄉(鎮)衛生院醫療服務經費、農村衛生事業發展建設資金、農村合作醫療補助經費等。

　　(八)逐步取消農業稅收、減輕農民負擔。主要內容包括：取消農業特產稅改徵農業稅、農業稅降點或條件成熟時將全面取消等。

　　(九)推行扶持糧食生產和農民增收政策，不斷提高農民種糧積極性。主要內容包括：農民種糧直接補貼、良種補貼、大型農機具購置補貼等。

　　(十)支持產糧大縣、財政窮縣，實行“三獎一補”政策，緩解縣級財政壓力。

　　(一) 財政支農的有效投入不足

　　新中國成立以來, 國家財政收入連年增長, 國家財政對農業的投入也在不斷增長。國家財政收入從“一五”的1291. 07 億元, 增長到“九五”的50774. 39 億元。增長了38. 33 倍。同期國家財政農業投入從99. 58 億元增加到4938. 88 億元, 增長了48. 6 倍, 總體上快於財政收入的增長幅度。但是改革開放以來, 國家財政農業投入的增長幅度卻大大慢於國家財政收入的增長幅度, 1978 年、2000年的國家財政收入分別為1132. 26 億元和13395. 23 億元, 增長了10. 8 倍, 而同期國家財政農業投入分別為150 億元和1231. 5 億元, 只增長了7. 2 倍。其中, 中央財政農業投入的增速快於中央財政收入增長速度, 而地方財政農業投入增速慢於地方財政收入增長速度, 特別是到90 年代末, 地方財政農業投入的增長幅度呈萎縮狀態, 不及財政收入增長幅度的一半。可以看出國家財政農業投入不足的問題, 主要是由地方財政農業投入不足造成的。雖然國家對農業的重視程度不斷提高, 但從總量上看,財政農業投入仍沒有達到《農業法》的要求, 即使達到了《農業法》所規定的每年用於農業的支出不得低於經常性財政收入增長的要求, 我國對農業的支持總量仍是低水平的。按照W TO《農業協議》, 我國農業綜合支持量可以達到農業生產總值的8. 5%, 而目前僅有3. 3%, 和發達國家相比差距就更大。

　　2001 年我國財政中用於農業的支出為1456 億元, 占財政總支出大約為7. 71%, 比1990 年的10% 低兩個百分點, 比1980 年的12% 低四個百分點, 沒有達到《農業法》規定的國家財政每年對農業的總投入的增長幅度應當高於國家財政經常性收入的增長幅度”的要求。

　　(二) 財政支農資金的使用效率不高

　　由於我國政府收入分配機制不規範, 缺乏一種與市場經濟相適應的農村公共事業籌資體、使得農村中的低稅高費、以費代稅現象非常普遍。同時, 即使是農民所交的費稅資金也未用之於民, 造成農民負擔沉重, 嚴重挫傷了農民的生產積極性。在投資方面, 由於管理體制的不完善, 導致政出多門, 且各部門之間缺乏統籌規劃, 低水平的重覆建設現象也就不可避免。再加之基層財政部門事權和財權的不統一, 不得不受上級部門的“遙控”指揮制約了基層部門積極性的發揮和資金效益水平的提高。另外, 目前的農業投資政策基本上是單一的技術決策, 缺乏經濟、財務核算, 對農業項目投資存在財務軟約束, 導致對農業項目投入普遍缺乏科學的投資預算決策分析, 造成大量的低效項目的投入而使資金使用效率大打折扣。另據2003 年農業部軟科學課題“我國農村投融資體制研究”項目對全國東部、中部和西部100 個縣的調查顯示: 從1994 年到2002 年8 年間, 百縣財政支出的年均增長達15. 77%,其中直接對農業項目支出的年均支出增長為12. 98% , 而同期百縣農業產值的年均增長僅為6. 98%,遠遠小於財政支農資金的增長速度; 同樣, 從2000 到2002 年3 年間, 百縣對農業的財政支出對於工農業生產總值, 特別是農業產值變動的影響越來越小, 從一個側面可以反映出財政支農資金使用效率低。

　　(一) 運用財稅政策支持農業發展, 改善財政支農行為　

　　1. 財政政策支持。

　　(1) 財政直接投資。與其他投資相比, 財政直接投資可以從社會效益和社會成本角度評價和安排, 可以極大提高國民經濟的整體效益。絕大多數國家在進行農業環境建設時都採用了財政直接投資這種方式。自20 世紀60 年代以來, 法國用於國土整治活動方面的財政支出大幅度增加, 美國政府財政直接投資對減少風蝕, 保護農業生態環境發揮了積極作用。聯邦德國為解決各地經濟發展不平衡、貧富懸殊大的狀況, 制訂並實施了財政平衡政策, 從而保障各地農業水平達到相對平衡的目的。

　　(2) 財政補貼的運用。財政補貼是一種影響相對價格結構, 從而可以改變資源配置結構、供給結構和需求結構的政府無償支出, 它作為一種有效的經濟調節手段, 在農業發展中是十分必要的, 具有積極的作用。

　　2. 稅收政策支持。

　　(1) 征收保護農業稅。一些國家為了保護和支持本國農業的發展,加大對影響農業生產的單位和個人實行征收高額稅款。其目的是為了保護農業生產環境, 促進可持續發展, 通過稅收籌集財政資金, 增加地方財政收入和中央給地方的返還收入, 從而增強農業的自我發展能力。

　　(2) 稅收優惠。絕大多數國家都將此措施作為鼓勵和刺激資金向農業領域流動的主要手段, 具體包括減免稅收、比例退稅、特別扣除及投資減稅或加速折舊等形式。對我國來說, 發達國家的做法和經驗無疑有很多可借鑒之處。我國在財政直接投資、財政貼息和擔保貸款、實行更優惠的稅收政策和推進農村稅費改革等方面都是大有可為的。按照公共財政的要求建立健全財政支農體系, 理清現有財政支農政策和法規, 尤其是加入W TO 後, 要壓縮“黃箱”政策(主要是指與產量、價格因素掛鉤,會影響市場機制的政府補貼) , 增強“綠箱”政策(主要是指那些不引起貿易扭曲, 可免於減讓的政策,如農業研究開發, 病蟲害防治, 農民培訓等等) , 將對中間環節的支持轉向直接生產者, 增加對農民個人的投入, 調節支出結構, 以提高財政支農資金的使用效益。

　　(二) 加強財政支農支出的監管　

　　農業財政支農支出資金有限, 要充分發揮資金使用效益, 就必須不斷完善支農資金監管制度, 使財政支農支出走向規範化、法制化軌道。主要應採取以下幾項對策:

　　1. 加強編製財政預算管理, 確保支農資金占財政總支出的比例必須加強預算編製管理, 加大人大專門機構對預算(草案) 的審議力度,加快早編年度預算的步伐, 以利於進一步細化支農項目, 增強預算的公開性和透明度, 維護法定預算的嚴肅性, 以確保支農資金的比例和數量。

　　2. 以政府採購改進財政支農資金的管理機制。政府採購是政府及法律規定的其他實體以法定方式向社會採購物資、工程或服務的一種經濟行為。對支農資金的使用項目, 如水利建設、大江大河治理、主要堤壩和防洪、抗旱系統等農業基礎設施建設可以採用政府採購方法。採用政府採購, 可運用法律的、行政的、經濟的手段對預算支出實行全程管理和監督, 可改變那種支出指標分配到部門後就不再過問資金使用效果的狀況; 採用政府採購可以規範政府採購行為, 起到節約預算資金, 降低採購成本、防止重覆購置, 優化資源配置和抑制腐敗現象, 防止支農資金被占用和挪用等重要作用。

　　3. 加強財政支農資金檢查驗收制度, 確保資金使用到位, 應杜絕損失浪費, 提高資金使用效益。

　　4. 完善財政內部監督、審計監督與社會輿論監督相結合的財政支農資金監管體系, 要明確界定監管體系各構成部分的職能, 做到責、權、利相統一。各級政府的財政部門要加強對本級政府的財政支農資金管理, 項目資金和支農專項資金實行目標管理, 一律實行資金使用報帳制,在資金使用不當時, 要及時糾正, 要依法行事。建議各級財政部門相對於本級政府要有相對獨立性, 加強人大對各級財政部門的監督, 人大的財經委要發揮應有的作用, 要參與經常性的監督活動, 加強社會輿論監督, 各級政府要增加財政支農資金的使用透明度, 實行公開制, 接受廣大農民的監督。廣大農民可以通過成立農會或農業行業協會來維護自己的權益, 監督支農資金的使用情況。

　　5. 建議成立專門的財政支農監督管理機構。中央、省級財政支農資金很難直接轉到農民手中, 經過各級政府後, 所剩無幾, 很多款項不能專款專用。如果能在財政部門或農業部門獨立出一個管理專項支農款項的機構, 就能保證支農資金快速、準確地到位, 特別是在鄉鎮基層, 建立專門管理機構能起到較強的監管作用。這些機構專門負責農業項目評估, 支農資金預算編製(草案) , 項目招標, 資金使用, 及時調整資金, 使支農資金髮揮最大效益。

　　(三) 財政支農與政策性金融、商業性金融的結合　

　　我國財政支農還沒有區分公共投資和經營投資的界限, 以直接性的項目投資為主, 沒有形成財政與金融的有效連接, 財政支農與金融體系嚴重脫節。因此, 為理順財政支農的行為方式, 必須按照市場經濟的內在要求, 完善農村投融資體系。財政支農的主要問題是資金運用的錯位和無效率, 在市場經濟條件下, 財政投資以公共支出為主, 促進公平。但目前大量的財政支農資金進入經營領域而抑制了農村投融資市場體系的發育。所以財政支農必須定位在這方面的改善上。由於農村金融環境的弱質性, 單純的商業性金融不可能在市場框架下改善農村投融資體系的功能性缺失, 因此必鬚髮揮政策性金融的籌資功能, 改善農村投融資缺口。作為政府的銀行, 農業發展銀行的信貸投放應該借鑒國際的通行做法, 調整農業支持方式, 信貸投放應儘量符合綠箱政策的規定, 調整支農的方向和重點, 以實現財政職能和銀行職能的有效結合。同時也要促進商業性金融的參與, 以利於農村金融體系的創新。

　　30年來，財政支農政策緊緊圍繞黨和國家在不同時期的戰略部署，積極推進農業農村經濟的改革和發展，促進農民持續增收。總的看，財政支農政策的沿革大體可以分為三個階段：從1978至1994年為第一階段，1994年至2002年為第二階段，2003年以來為第三階段。

　　第一階段(1978—1994年)。1978年，中國的改革首先從農業農村拉開了序幕，財政支農政策相應地進入了重要的轉折期。20世紀80年代初，財政高度集中的統收統支管理體制改為財政包乾體制，並明確中央財政和地方財政在農業農村方面的支出重點。例如，中央財政支農支出主要是中央級農業事業費支出和對地方的特大防汛抗旱補助支出。地方財政農業支出主要是支援農村人民公社支出、農業事業費等。此外，國家還將農業基礎設施建設的小型農田水利資金包乾給地方。這一時期，由於中央財政收入相對減少，地方財政對農業支持力度不夠，國家財政支農資金投入出現了下降趨勢。80年代後期，由於農業基礎設施投入不足，我國農業呈現發展後勁不強的局面。為此，中央及時調整了農業投入政策，採取了一系列措施增加和引導地方各級政府對農業的投入。例如，加大了對大宗農產品生產的扶持，國家財政還開徵了耕地占用稅，實施大規模的農業綜合開發。這一時期是現行財政支農政策的形成時期。

　　第二階段(1994—2002年)。這一階段，隨著政府職能的轉變和市場在資源配置中基礎性作用的增強，財政支出保障範圍也相應地進行了調整，“三農”支出、教育、社保等公共服務領域支出逐步成為財政支出的重點。1994年，國家實施了以分稅製為核心的財政管理體制改革。從1998年起，為應對1997年的亞洲金融危機，國家開始實施積極的財政政策，主要是發行建設國債並投資於基礎設施領域，擴大內需。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和國家公共財政框架的逐步建立，財政支農政策隨之不斷調整和完善。一方面，國家通過發行特別建設國債，支持包括重要水利工程設施建設在內的農業基礎設施建設。例如，1998年以來，國家大幅度地加大了對林業的投入，重點支持天保工程、退耕還林工程、京津風沙源治理工程等林業重點工程建設，取得了較為顯著的成效。另一方面，增加對支援農村生產支出、農林水氣等部門事業費、財政扶貧支出、農業綜合開發支出。在增加財政農業投入的同時，在全國範圍開展農村稅費改革試點。2000年，率先在安徽省進行農村稅費改革試點，中央財政通過財政轉移支付，支持試點省進行農村稅費改革。

　　這一時期，財政支農資金總量較大幅度提高，反映了黨中央、國務院重視和加強“三農”投入的總體趨勢；財政支農資金的結構更趨於合理，在繼續支持農業基礎設施建設、農業科技進步、農業抗災救災、農村扶貧開發的同時，加大了對生態建設的支持，加大了對農村改革特別是農村稅費改革的支持；財政支農的機制和方式方面發生了積極變化。例如，在財政扶貧領域和農業綜合開發領域，引入了世界銀行的項目管理辦法，如報賬制、專家評審制、績效評價制度等，效果十分明顯。

　　第三階段(2003年以來)。2003年是具有里程碑意義的一年，黨中央提出了“統籌城鄉發展”的方略，提出要把“三農”問題作為全黨工作的重中之重，我國財政支農政策開始實現戰略性的轉變。2004年以來，中央連續出台了5個“一號文件”，先後出台實施了以“四減免”(農業稅、牧業稅、農業特產稅和屠宰稅)、“四補貼”(種糧直補、農資綜合直補、良種補貼和農機具購置補貼)為主要內容的支農惠農政策，中央對農業投入的力度進一步加大，財政支農工作的指導思想也發生了根本性轉變，農民與政府的“取”、“予”關係發生根本性改變。從政策層面上，把財政支農的重點由原來的以促進農業生產為目標，轉向以促進農業農村的全面發展為目標；把整合財政支農資金，發展現代農業，統籌城鄉發展作為財政支農新的著力點。

　　一是農業稅全面取消。改革農業稅制，取消農業特產稅，進行農業稅減免試點，直至從2006年1月起全面取消農業稅。在中國實行了2600多年的農業稅制度走進歷史博物館，標志著國家與農民的傳統分配關係發生了具有劃時代意義的根本性變革，更加有利於農民減負增收、休養生息，促進“三農”問題解決。

　　二是財政支農力度顯著加大。財政支持“三農”資金總量快速增加，2003—2007年，僅中央財政“三農”支出就達1.6萬億元，主要用於農業、農村基礎設施建設、生產發展、社會事業發展、防災減災等方面。地方各級財政也大幅度增加了支農投入，初步形成了各級財政上下齊動、共同增加投入的良好局面，是我國改革開放以來對“三農”投入增加最多、增長最快的時期之一。

　　三是財政支農支出結構不斷改善。主要是向符合市場經濟發展要求和公共財政原則靠近，對財政支出結構進行了調整，減少對農業生產領域的支持比重，加強了對農業農村基礎設施建設、農業科技進步、農業抗災救災、農村扶貧開發和生態建設等支持。

　　四是建立對農民的直接補貼制度。2002年，中央財政出台了良種補貼制度，不斷完善補貼品種，擴大補貼範圍，在對糧、棉、油等主要農作物實行良種補貼的同時，還出台了生豬和奶牛良種補貼政策。2004年，中央財政設立農機購置補貼專項資金，支持農民和農機服務組織購置農業機械，提高機械化生產水平。同時，國家財政調整了糧食風險基金使用結構，對種糧農民實行直接補貼。2006年，針對部分農業生產資料漲價過快的問題，又對農民實施農資綜合直補。此外，這一階段還出台或繼續實施其他一些直接補助農民的政策，如退耕還林農民的補貼、能繁母豬和後備奶牛飼養補貼、義務教育“兩免一補”、新型合作醫療補助等政策措施。

　　五是逐步將農村事業發展納入公共財政的保障範圍。包括把農村教育、衛生、文化等社會事業納入財政支持範圍，國債資金加大對農村公共基礎設施建設的投入等。目前，以支持糧食生產、促進農民增收、加強生態建設、推進農村改革、加快農村教育衛生文化發展等政策為主要內容的財政支持“三農”政策框架體系已經顯現。

　　總結財政支農政策30年來最基本的經驗，就是始終堅持與時俱進，準確地把握了農業財政政策發展的基本趨勢。

　　(一)財政支農的力度不斷加大。

　　30年來，財政支農投入逐年增加，尤其是近些年來，無論是用於“三農”的財政投入數量增加或是比重提高都非常明顯，開始逐步建立起財政支農投入的良性增長機制。一是《中華人民共和國農業法》規定，縣級以上財政用於農業總投入的增長幅度要高於財政經常性收入增長的幅度，這是縣級以上財政部門對農業資金投入需要遵循的最基本要求，各級財政部門在財政支出預算安排上必須首先保障農業投入的法定增長。二是認真貫徹落實中央提出的“三個高於”政策。2006年中央一號文件提出，國家財政支農資金增量要高於上年，國債和預算資金用於農業建設的比重要高於上年，其中直接用於改善農村生產生活條件的資金要高於上年。在此基礎上，2007年中央一號文件進一步提出，財政支農投入的增量要繼續高於上年，國家固定資產投資用於農村的增量要繼續高於上年，土地出讓收入用於農村建設的增量要繼續高於上年。2008年中央一號文件又進一步強調，財政支農投入的增量要明顯高於上年，國家固定資產投資用於農村的增量要明顯高於上年，政府土地出讓收入用於農村建設的增量要明顯高於上年。三是新增的教育、衛生和文化支出主要用於農村。四是把來之於土地的收入主要用於“三農”。五是運用各種有效手段調動和鼓勵各方面資金投入農業農村。

　　(二)市場化取向逐步增強。

　　隨著社會主義市場經濟體制的建立完善和公共財政體制框架的形成，政府在“三農”發展中的事務逐步明晰，按照市場經濟條件下政府職能的要求，財政支持“三農”開始由過去直接支持農產品生產經營為主向支持農產品生產經營和農業市場體系完善並重轉變，支持重點主要放在農業基礎設施建設、糧食安全和主要農產品有效供給、農業科技進步、生態建設、農產品市場體系建設、農業救災抗災等體現公共財政性質方面，農村生產力得到進一步解放。

　　(三)支持城鄉統籌發展日趨顯現。

　　大力支持城鄉統籌發展，財政投入更多地向基層傾斜、向農村社會事業傾斜、向中西部地區傾斜、向困難群體傾斜，有力地支持了農村教育、農村醫療衛生、農村社會保障、農村文化事業等社會事業發展。與廣大農民群眾密切相關的各種民生問題開始逐步破解，並取得明顯成效。如以建立新型農村合作醫療制度為標誌，開始向人人享有基本醫療衛生服務的方向邁進；以實施農村義務教育“兩免一補”為標誌，開始向實現城鄉教育公平轉變；以建立農民最低生活保障制度為標誌，開始向基本實現覆蓋城鄉的社會保障制度方向努力等，切實做到了讓城鄉居民共沐公共財政陽光、共用改革發展成果，促進了社會主義和諧社會建設。

　　(四)財政支農機制日益靈活。

　　近年來，中央財政進一步完善支農投入民辦公助機制，積極創新財政扶貧開發機制，大力支持集體林權制度改革。同時，進一步改革專項資金管理方式，採取加大貼息資金力度、切塊下達資金、下放項目審批許可權等改革措施，變單一的直接補助方式為綜合性的激勵引導政策，充分發揮了財政支農資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。

　　展望財政支農的政策取向，必須牢固樹立科學的發展觀，切實貫徹統籌城鄉經濟社會發展的方針，把解決好農業、農村、農民問題始終作為重中之重，不斷完善財政支農政策，創新財政支農機制體制。

　　(一)切實完善財政支農的投入機制。

　　要把支持解決“三農”問題作為各項工作的重中之重，進一步建立健全政府農業投入機制。充分發揮政府支農政策的導向功能和支農資金“四兩撥千斤”的作用，積極運用市場機制和投入激勵機制，引導信貸資金、民間資本等投入新農村建設，儘快形成多方位、多元化的中國特色農業現代化建設投入格局。

　　(二)切實完善鞏固支農惠農強農政策。

　　要重點做好“四個大力支持”：一是大力支持糧食生產和農業基礎設施建設。確保國家糧食安全是一項長期的戰略任務。要把確保國家糧食安全與推進農業產業結構調整，提高農業綜合效益和競爭力，實施可持續發展結合起來，切實保護和穩定提高糧食綜合生產能力，加強國家對糧食主產區的扶持，採取有效措施保護好農民種糧積極性。加大農田水利設施投入，不斷提高農業綜合生產能力。加大農業科技投入，增強農業科技在現代農業建設和農村經濟發展中的支撐能力。要認真落實好扶持糧食、生豬、奶業、油料生產政策。支持地方發展優勢特色、安全高效農業，壯大縣域經濟實力。二是大力支持防災減災工作，規範和完善農業災害救助和災後重建制度。三是大力支持扶貧開發工作。提高扶貧開發水平，逐步提高農村扶貧標準，突出解決貧困群眾和貧困地區自我發展、自我反貧能力提高問題。四是大力支持生態環境建設與保護，促進人和自然和諧發展。

　　(三)切實完善支農資金的整合機制。

　　按照“既積極、又穩妥；既整合、又管理”的原則，推進支農資金整合。堅持以縣為主的整合制度，創新財政支持方式，建立資金整合獎補制度，從制度設計上促進形成縣級支農資金整合的內在機制和動力。堅持通過項目帶動省級整合，探索建立省級支農資金整合的長效機制。堅持推進項目審批許可權下放，在中央財政繼續實施支農項目審批許可權下放到省級的同時，重點研究推動省級將支農資金項目審批許可權下放到縣級，充分發揮基層財政的支農決策作用。

　　(四)切實支持農業和農村重大改革。

　　通過深化改革，為農業和農村經濟的發展增添新的動力和活力。一是穩步推進農村綜合改革工作。例如，要大力支持集體林權制度改革，進一步解放和發展林業生產力，促進傳統林業向現代林業轉變。二是建立健全財政與金融聯動機制，推進金融支農機制創新。要著力解決農村金融體系嚴重萎縮，農村金融被抑制，農村信貸服務被“邊緣化”，致使農業龍頭加工企業、農民專業合作組織和農民貸款難的問題。三是大力推進政策性農業保險發展。要在深入調研、總結地方試點經驗並借鑒世界各國農業保險發展經驗的基礎上，研究提出完善政策性農業保險的政策建議。四是要促進形成城鄉統一要素市場。按照黨的十七大要求，進一步穩定和完善土地承包關係，按照依法自願有償原則，健全土地承包經營權流轉市場等，促進形成城鄉統一要素市場，為城鄉一體化發展創造條件。

　　(五)切實強化支農資金監管。

　　牢固樹立新的理財觀念，把“抓資金管理就是抓資金投入、抓資金管理就是抓使用效益、抓資金管理就是抓資金安全”的理念，貫穿於財政支農工作的始終，切實把強化支農資金監管與增加支農資金投入放在同等重要的位置。進一步提高支農資金科學化、精細化管理水平，嚴格預算管理，不斷增強預算的規範性和約束力。建立健全預算執行分析制度和支農支出進度考評制度，繼續推行和完善報賬制、公示制、專家評審制等管理方式。強化支農資金績效考評制度，逐步實現支農資金分配與績效考評掛鉤。充分利用基層財政特別是縣級財政面向第一線、瞭解實際情況的優勢，賦予其更多的監管責任，進一步完善中央財政與基層財政信息對接和溝通的機制。

　　(一)調整國民收入分配格局，加大財政支農力度

　　農業是基礎性產業，具有準公益性，同時，農業與其他產業相比又具有明顯的弱勢，需要政府加強支持和保護。我國已進入工業化發展的中期，政府在構建公共財政框架體系時，應當體現“三農”的優先位置，要隨著經濟的發展和國家財力的增強，不斷加大財政支農力度，確保財政支農支出的增長速度超過財政其他支出的增長速度。要強調依法治農，通過不斷完善立法和嚴格執法，確保財政農業投入優先增長、穩定增長的政策充分落實到位。除了直接投入外，要重視發揮財政支農資金的引導功能，靈活運用貼息、擔保、政策優惠等方式，吸引信貸資金、外資、民資、工商資本投入農業，以拓寬農業投資渠道。

　　(二)完善現行財政制度，統籌城鄉發展

　　依據統籌城鄉發展的思路，在構建和完善我國公共財政體系時，必須把向農村提供公共產品納入財政制度框架內，讓廣大農民能像城鎮居民一樣享受到政府提供的公共產品和公共服務，真正給農民以國民待遇。

　　一是要完善分稅制財政體制。在增強中央財政收入和巨集觀調控能力的基礎上，兼顧地方財政收入狀況，通過對地方稅種進行分類，適當擴大地方財政收入範圍，尤其要保證鄉鎮財政有必要的收入來源。

　　二是科學界定各級政府的財權與事權。從長期看，凡屬全國農村的公共產品，理應由中央財政供給；凡屬地方性的公共產品，理應由地方財政供給。當然，地方性公共產品的供給也必須相應地界定財權和事權。但從近期來看，鑒於欠發達地區、糧食主產區縣鄉財政嚴重困難的實際，可重新對縣鄉的財政職能進行定位，加大中央財政的轉移支付力度，明確中央和省級政府近期在這些地區的財政支農中的主體地位，以保證這些地區農村公共產品能夠穩定和以較快的速度增長。

　　三是通過財政分配的適當傾斜，加快建立符合我國國情的農村社會保障體系。進城打工的農民、鄉鎮企業的職工和城鎮居民一樣，應實行由國家、單位、個人三方面共同負擔的辦法籌措社會保障資金；對純農戶可採取國家負擔為主、農民負擔為輔的辦法建立農村社會保障機制和基本醫療保險制度。四是統一城鄉稅制。第一步，取消農業稅和農林特產稅；第二步，在全國範圍內建立公平合理的城鄉統一的稅制體系。根據國外的經驗，在對農民徵稅時，要照顧農業的特點，要設計有利於農民增收的稅制和徵管辦法。

　　比如，美國一直把農場主列為納稅人，同其他人一樣交納各種賦稅。雖然沒有專門的農業稅收法規，但是，美國聯邦政府和各州及地方政府的稅收制度，都充分考慮到了農業的特殊性，對農業稅收往往規定一些不同於其他行業的條款，給予一定的照顧。如規定對農場主有利的記賬方式、使農業得到好處的成本開支扣除辦法、降低農業負擔的固定資產收益稅減免等讓農民享受稅收優惠，從而有利於農民增收和城鄉協調發展。

　　(三)優化財政支農方式，明確財政支農投入重點

　　針對當前我國嚴重的“三農”問題，重構財政支農政策體系的另一主要政策目標是提高財政支農資金使用效率，以便更好地發揮財政支農政策在增加農民收入、保持農業穩定、提高農業競爭力等方面的作用。我國是世界貿易組織成員，在確定財政支農方式時，也要遵守世界貿易組織的有關規則，逐漸與國際接軌。為了使農民能夠真正享受到政府的支持，提高支農資金的使用效率，財政部門要認真研究WT0《農業協議》關於“綠箱”政策措施的規則，儘量減少間接的和對中間環節的補貼，積極探索對農民直接支持的各種有效辦法，逐步形成有自己特色的財政支農資金補貼模式。財政支農在農業發展不同的階段應有不同的重點。

　　針對我國當前“三農”問題的特殊性，在當前和今後一個時期，財政支農的投入重點應包括以下幾個方面：一是農業和農村基礎設施投入，這是保證農業可持續發展的基礎；二是科研投入，這是增加農業科技含量、提高農業競爭力的手段；三是涉農服務體系建設，這是實現農業生產專業化、社會化的基礎和平臺；四是農民收入保障，這是在市場經濟條件下政府保證農業穩定增長的必要條件，也是世界上所有市場經濟國家的成功經驗之一。　

　　(一)美國

　　美國的現代化起步較早，20世紀40年代就已實現了農業機械化，1959年人均國民生產總值就已超過1000美元，成為世界上農業發達的工業化國家，但農民收入卻長期低於非農業人口收入。20世紀30年代美國農民收入大約是非農民收入的40%，50-60年代為50%-70%，80年代為80%。如果以 20世紀30年代美國出台《農業調整法》，政府致力於農業發展和農民增收為標誌，差不多經歷了70年的努力，工農收入差距才由2.5：1縮小到l：1，期間政府的財政投入功不可沒。

　　1970年，美國財政農業投資為64.3億美元，1982年達145.4億美元，1985年一1989年分別為257.7億美元、341.8億美元、 306.7億美元、208.8億美元和218.9億美元。美國財政農業支出主要用於兩方面：一是用於保護農業的補償性支出，旨在維護農產品價格和農業所得，包括進行價格支持、限制生產、鼓勵出口等。二是投向農業技術進步、資源開發、基礎設施建設、農業教育、科研與技術推廣、資源利用與保護、農村經濟和合作發展服務、舉辦鄉村公用事業等方面，包括：(1)農村基礎教育。美國農村中小學教育主要由政府出資舉辦，保證適齡兒童的上學機會是政府農村財政援助的重點。公立學校的經費來自政府撥款，農村學生和城市學生一樣享受免費的或費用低廉的基礎教育服務，私立學校可以收費也可申請政府補助。聯邦政府通過轉移支付提供基礎教育經常性開支的30%一40%，州政府負擔40%一50%。(2)農村經濟和合作發展服務。向農村提供貸款擔保，鼓勵發展規模經營，創造就業機會。向農村合作社提供技術服務。中介再轉借項目，資助中小型項目，通過借款給非盈利組織和地區級機構，轉借給中小型農業企業等。(3)農村公共設施服務。主要是用於建設自來水、公共衛生、垃圾處理、路燈、道路建設等。(4)農村房屋服務。通過贈款、貸款和擔保的方式服務，如社區設施的資助、租賃房屋、幫助社區農民購買自住房屋。(5)農業科研與技術推廣。美國的公立農業科研項目經費主要來源於政府的預算撥款，30cA，一33ck，來自聯邦農業部撥款和其他聯邦機構，55%一60cA，來自州預算撥款，15%來自民間私人企業合同和贈款等。高等院校農業科研機構的經費來源主要也是聯邦政府預算和國家科學基金撥款，其他還有各種基金組織、個人或企業的資助。

　　美國的農業投資使美國擁有了發達的農業，農業技術和勞動生產率得以大幅度提高。巨額的投資使美國農村地區的基礎設施與城市差別不大，提高了農民的生活水平。大量的出口補貼使美國成為世界最大的農產品出口國，增強了農產品的圉際競爭力。

　　(二)法國

　　法國素有“歐洲的中國”之稱，是歐洲的農業大國。但在農業現代化的道路上，法國卻曾遠遠落後於歐美其他發達國家，到20世紀初仍是小農經濟加手工勞動占主要地位。由於農業生產率低，加上天災人禍，在二戰後的初期法國競出現了農產品不能自給、糧食依賴進口、不得不實行配給制的嚴峻局面。此後，法國政府加強國家干預，出台了一系列引導農業發展的措施，不僅在較短的時間內全面實現了農業的現代化，而且成為歐洲第一農業強國和僅次於美國的世界第二大農產品出口國。在法國農業現代化歷程中，政府財政支持發揮了重要的作用。

　　1.增加國家農業投資。

　　二戰前，法國農業以私人投資為主。二戰後，政府重視對農業的投資，決定把農業投資正式納入國家預算，農業投資在國家預算中所占的比重不斷提高。1975年用於農業的財政支出達339.79億法郎，用於農業投資的新增貸款150億法郎，農業財政投資占當年農業投資總額662.79億法郎的51.3%，如果算上新增貸款，國家投資占73.9%。1980年、1985年、1986年、1987年法國政府農業財政投資分別為134億、150 億、260億、269億法郎。在對農業的投資過程中，法國政府強調使用效率，註重引導、激勵其他投資主體參與。國家通過“經濟社會發展基金”獎勵向農業投資。1965年，該“基金”向私人農場的投資達1.9億法郎，發給補助金達0.19億法郎，獎金占10.1%；同期，該“基金”向合作農場的投資達2.4 億法郎，發給補助金達O.28億法郎，獎金占11.5%，投資總額共4.3億法郎，其中補助和獎金占20.5%。

　　2.完善農村教育體系。

　　二戰後，為了提高農民素質、提升農業科技實力，法國出台了一系列相關政策措施。一是建立以中等農業職業技術教育、高等農業教育和農民成人教育為主要內容的農業教育體系，培養農牧林等各個領域、各個層次的人才。除了正規農業院校教育外，法國每年還有10多萬農民接受職業培訓，這對推動農業發展起到了十分重要的作用。二是對從事農業的經營者提出一定的資格要求。法國政府規定：農民必須接受職業教育，取得合格證書後，才能獲得經營農業的資格，以及享受國家補貼和優惠貸款。相當於高中一年或兩年的“農業職業能力證書”和“農業職業文憑”持有者，只能在農場或農業企業中當雇工；相當於高中兩年以上學歷的“農業技師證書”持有者，或通過農業職業和技術會考的學生，才有資格獨立經營農場。法國有的農場繼承人在接受基礎教育之後，還要再上5年農校，再經過3年學徒期，考試合格並取得綠色證書才有從事農業經營的資格。

　　3.建立完整的農業科研體系和健全的推廣體系。

　　法國在農業研究方面，形成以國家農業研究院(INRA)為主體的農業科研創新體系，擁有數量眾多且類型各異的農業科研機構和龐大的農業科技人員隊伍。國家農業研究院現有工作人員近l萬人，年度預算達30多億法郎。其主要任務是為法國農業現代化提供基礎研究和應用研究，內容涉及從國土調查到各種高科技在農業中的應用。該研究院每花費1法郎，可給農業部門增加100法郎的效益。法國在農業技術推廣方面，積極探索教育、科研、推廣三位一體的農業科研新機制。政府鼓勵地方和私人在農業地區創辦農業科學研究機構，為此還設立了“科學研究活動地方獎金”，規定凡投資額在 1000萬法郎以上的科研企業可獲得-占設備投資的15%一25%的該項獎金。國家和地方政府、農業行業組織和工業企業從各自不同的角度參與農業技術的推廣和普及，全國形成了一個農機、農藥、化肥、良種和先進農藝的綜合推廣網路。法國的農業科研和技術推廣經費大部分都是政府提供的。政府的相應撥款都有穩定的渠道，每年政府要按規定從農業耕地稅和產品稅中划出10%撥付給農業發展署和聯合會，專門用於農業科研和技術推廣。

　　4.實施農業保護政策。

　　在農業現代化、農業生產力和產量提高方面，法國政府對農業實行的政策性補貼起著重要作用。20世紀60年代初，法國政府出台了一系列針對農業領域的補貼政策：一是鼓勵土地兼併，對失去土地的農民給予賠償和生活補貼。為了擴大農場經營規模，法國政府和國家銀行高價購買“無生命力農場”，並優先賣給大農場主，出售土地的農場主可得到35年的預備年金。鼓勵年老體衰者提前退休，給予終身生活補助。允許安置青年農民的土地5年內免交 50%的土地稅。二是動用國家財力(低息貸款或無償投資)協助建立各種類型的農業合作社和互助組織，引導農民走向互助和合作。三是對農作物、畜產品和加工品進行補貼，農作物按面積補，牲畜按頭數補，葡萄酒按質量補。四是建立一系列服務型的機構，從金融機構、道路交通到農產品加工，為法國農業、農村和農戶服務。五是對購買農業機器設備、農用燃料、化肥採取補貼或免稅等優惠辦法，如購買農機具給予15%的補貼，使用燃料給予免稅等優惠待遇。

　　1.政府財政支農支出穩定增長，絕對數增長較快。美國從20世紀50年代開始致力於實現農業的現代化，農業支出的絕對數1986年為253億美元，比 1960年的14.8億美元增長了大約16倍。

　　2.財政農業投資的重點主要是農業基本建設。包括農田水利、生態環境、鄉村道路等農村基礎設施建設，以改善農村生產、生活環境。同時，工業化程度比較高的國家把財政農業投資的較大份額用於農業科研與推廣、農村衛生、農村教育，包括農民的職業技術教育、農產品流通網路建設等，以實現農業的高度現代化。

　　3.財政農業投資用於支持銀行對農業的貸款。財政對銀行補助，銀行對農業實行低息貸款、貼息貸款等。財政以這種方式支持農業要比直接以資金支持農業的方式靈活，提高了資金的使用效率。美國通過“無追索權貸款”的辦法，農戶可以用剩餘農產品作為抵押向銀行貸款，解決了農戶剩餘農產品的銷售問題。

　　4.財政農業投資的目的因農業發展水平而有所不同。一個國家對農業的財政投資無非是保護農業或發展農業。這兩個目的在美國農業發展的進程中表現得非常明顯，在美國農業發展的早期，農業財政投資主要是發展農業；在農業發展到一定階段後，財政投資主要是對農業保護。

　　5.重要公共產品的供給由各級政府共同承擔。美國聯邦政府主要從基礎教育、基礎設施建設等方面對農村投入。據有關部門專家估計，美國州和市、縣、鎮政府的總支出中，教育、衛生、各種社會保障和社會管理支出占比高達70%以上。1990年聯邦政府基礎教育投入占6.1%，州政府和地方政府的投入分別占 47.1%和46.5%。聯邦政府、州、縣政府是農學院、農業實驗站與農技推廣站的共同資助者。其中，州政府是主要資助者，而聯邦農業部則設有大筆教育、科研、推廣基金。在美國《2002年農業法》中，聯邦政府增加了鄉村發展計劃，對農業基礎設施建設給予支持。

　　6.實行專門支持農業發展的公共政策。為了促進農村發展，縮小城鄉差距，發達國家普遍制定了專門支持農村發展的政策。農村社會救濟和社會福利資金全部由財政承擔，醫療保險和各種收入保障方面約1/3的費用由中央財政直接補貼。