糧食風險基金

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　　所謂糧食風險基金，是指中央和地方政府用於平抑糧食市場價格，維護糧食正常流通秩序，實施經濟調控的專項資金。

　　在國發[1994]31號《糧食風險基金實施意見》文件中，第一次明確提出要建立糧食風險基金制度。糧食風險基金是中央和地方政府用於平抑糧食市場價格，補貼部分吃返銷糧農民因糧食銷價提高而增加的開支，是促進糧食生產穩定增長，維護糧食正常流通秩序，實施經濟調控的專項資金。這是我國針對關係國計民生的重要商品而建立的第一個專項巨集觀調控基金^[1]。

　　糧食風險基金的用途主要有：

　　用於國家儲備糧油、國家專項儲備糧食的利息、費用支出和在特殊情況下需動用中央儲備糧調節糧食市場價格時所需的開支，用於地方政府為平抑糧食市場價格吞吐糧食發生的利息、費用和價差支出，對貧困地區吃返銷糧的農民由於糧價提高而增加的開支的補助。當年節餘的糧食風險基金結轉到下年度滾動使用。

　　糧食風險基金的建立為國有糧食購銷企業的發展帶來了一定的優惠政策，尤其是對於糧食主產區。但在接下來的一段時間里，我國面臨到連續幾年的糧食大豐收，給國有糧食收儲企業造成了收購上的難度，糧食收購難度加大，為此，國家專門調整了糧食風險基金的使用範圍。

　　在國辦發[1998]17號文件中，明確規定糧食風險基金必須專項用於：

　　第一，支付省級儲備糧油的利息、費用補貼；

　　第二，糧食企業執行敞開收購農民餘糧的政策，致使經營周轉糧庫存增加，流轉費用提高，而又不能通過順價出售予以彌補的超正常庫存的利息、費用補貼。

　　根據糧食風險基金用途，按照豐年向產區傾斜、歉年向銷區傾斜的原則分配中央財政補助資金。當年節餘的糧食風險基金，如數結轉到下年滾動使用，但不得抵頂下年應到位資金。

　　國務院國發[1999]11號《國務院關於進一步完善糧食流通體制改革政策措施的通知》中又明確，中央對地方糧食風險基金補助，在合理確定補助基金技術的前提下，從1999年起，實行地方政府包幹辦法。實行包乾後各地節餘的糧食風險基金只能用於糧食方面的支出，不得挪作他用。原國家發展計劃委員會、財政部、國家糧食局、中國農業發展銀行國糧調[2000]87號文件《關於進一步做好陳化糧處理工作的意見》中，對處理陳化糧價差虧損明確規定，陳化糧發生的價差虧損，中央儲備糧和地方儲備糧分別由中央財政和地方財政負擔；糧食購銷企業周轉庫存糧由糧食風險基金適當補助。對糧食企業周轉庫存中陳化糧價差虧噸補貼，原則上由糧食風險基金負擔。

　　在《國務院關於進一步深化糧食流通體制改革的意見》(國發[2001)28號)文件中明確，適當增加中央對糧食主產區的糧食風險基金補助，由地方包乾使用。根據建立省級人民政府對糧食生產和流通全面負責的要求，為給糧食主產區更大的支持，從2001年開始，中央適當增加對糧食主產區的糧食風險基金補助，由地方包乾使用。節餘的糧食風險基金，要用於陳化糧價差虧損補貼、糧食出口補貼和消化糧食財務掛賬等糧食方面的開支，不准挪作他用。

　　在國發[2001]28號文件下發後，由財政部、國家計委、糧食局、中國農業發展銀行等四部門制定了《糧食風險基金監督管理暫行辦法》，以法律法規的形式確立了糧食風險基金在國家對糧食進行巨集觀調控中的作用。財政部財建[2004]75號文件《實行對種糧農民直接補貼，調整糧食風險基金使用範圍的實施意見》中，明確：實行對農民直接補貼及糧食流通體制市場化改革後，糧食風險基金的使用範圍調整為：

　　1．對種糧農民的直接補貼。

　　2．省級儲備糧油的利息費用補貼。

　　3．對政策性掛賬的利息補貼。包括陳化糧掛賬利息開支；改革前按保護價購進的庫存糧食銷售發生的價差虧損，經省級人民政府審核後，允許掛賬，掛賬利息從糧食風險基金中列支；1998年6月以後，新發生的虧損掛賬，經省級人民政府認定為政策性掛帳的，掛賬利息從風險基金中列支。

　　4．按保護價收購的老庫存糧食在銷售之前，補貼的利息費用仍從風險基金中列支，費用補貼標準要適當降低，具體標準由省級人民政府根據本省情況自行確定。

　　5．對國有糧食購銷企業分流人員給予的適當補助，超過有關部門審批額度的補助，不允許從糧食風險基金中列支，由地方自籌資金解決。

　　6．為做好對農民直補工作，與直補相關的工作經費，如宣傳費、紙張費、印刷費、核實種糧面積所需的必不可少的經費，原則上由地方財政預算安排，中央財政適當補助。地方財政安排有困難的，在從緊控制的前提下，允許從糧食風險基金中列支，具體列支金額由省級財政部門提出申請，報財政部核定。節餘的糧食風險基金，要用於陳化糧差價虧損補貼、消化糧食財務掛賬等糧食方面的開支，不准挪作他用。

　　為推動糧食流通體制市場化改革，糧食風險基金的補貼方式和使用範圍也不斷進行調整。作為農發行相當一部分貸款利息收入來源於財政補貼，糧食風險基金補貼政策的調整對基層行業務經營有較大的影響。

　　（一）糧食風險基金使用範圍不斷調整，包乾基數長期不變，造成地區間不平衡。1999年，財政部對各省實行糧食風險基金包乾，是按照1998糧食年度的基數作為核定依據。隨著糧食風險基金使用範圍不斷調整，特別是實行對種糧農民直補、掛賬貸款剝離以後，造成糧食風險基金包乾額與實際需求相差較多，出現地區間糧食風險基金支出不均衡，部分掛賬貸款收息無來源。

　　（二）直補農民比例不斷提高，糧食財務掛賬從企業剝離到主管部門，“老賬”消化處理矛盾實出。按財政部要求，2006年對種糧農民的直補資金達到糧食風險基金的50%，中央財政不再借款。特別是糧食政策性財務掛賬從企業剝離到糧食主管部門後，需要使用糧食風險基金補貼的掛賬利息大副增加，糧食風險基金供需矛盾更加突出。本身糧食風險基金就有缺口，這樣一來缺口加大，基層行的業務經營難上加難了。

　　（三）糧食風險基金撥付不及時，“一邊掛賬貸款欠息，一邊糧食風險基金大量滯留專戶”現象普遍存在。由於各個地方的經濟發展的不平均，就造成了財政配套資金上劃不及時，以致於糧食風險基金許多地方不能按時到位。另一方面，在基金到位後還需與財政部門的溝通、協調，也影響了資金的及時劃撥。還有部分行因考慮目標任務的完成情況，將大量風險分解到專戶後，不及時收息，大量滯留在專戶。

　　　幾點建議

　　（一）提高認識，把財政補貼管理工作當做農發行防範信貸風險，改善經營狀況的工作來抓。由於糧食補貼方式的轉變，糧食風險基金補貼用於農發行收息的比例降低，部分行業務部門對財政補貼管理工作重視程度降低。出現了監督放鬆，流於形式。各級行要轉變觀念，高度重視財政補貼資金管理工作，財政補貼資金仍是現階級農發行收息的重要來源。

　　（二）積極協調，主動彙報，促請地方政府和有關部門解決糧食風險基金政策調整後出現的新問題。一是對糧食風險基金包乾不平衡，農發行掛賬貸款不能落實利息補貼問題。各地基層行要積極促請當地政府根據實際需求調整市對縣的包乾基數。也可以促請當地政府統籌撥付掛賬利息補貼，解決糧食風險基金包乾不平衡問題。對確實無法解決的缺口資金，促請當地政府向上級財政部門借款解決。二是對掛賬貸款利息地方政府不能到位的，積極督促到位。並從多方面著手，爭取在在此基礎上有所實破。