政策性農業保險

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　　政策性農業保險是以保險公司市場化經營為依托，政府通過保費補貼等政策扶持，對種植業、養殖業因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失提供的直接物化成本保險。政策性農業保險將財政手段與市場機制相對接，可以創新政府救災方式，提高財政資金使用效益，分散農業風險，促進農民收入可持續增長，為世貿組織所允許的支持農業發展的“綠箱政策”。

　　(一)農業風險的內容與可保險範圍

　　農業是弱質產業，其風險可分為四種：

　　一是自然風險。即由自然災害(包括農作物病蟲害等)造成的欠產歉收，主要表現為區域性、難以預見性的特點。

　　二是市場風險。主要指因農產品市場價格波動導致農民收入的減少。

　　三是社會風險。有時又稱為行為風險，是指由於個人或團體的社會行為不當所造成的風險。

　　四是制度風險。即制度在變革過程中,由於其結果的不可預見性,使制度的實際收益與預期收益發生背離的可能性。

　　一般而言，農業保險主要是保前兩種風險，即自然風險和市場風險。其中對自然災害的保險最為普遍和重要。

　　(二)政策性農業保險和商業性農業保險的區別

　　所謂政策性農業保險是指國家為了實現保護和發展農業的目的，對其實行一定政策和資金扶持的農業保險險種。它與商業性保險有著本質的區別：

• (1)從保險目的上來看，政策性農業保險以實施貫徹政府政策為首要目標，有著明確的公共利益取向；而商業性保險是以贏利為目的，屬於保險公司的個體行為。
• (2)從保險形式上看，政策性農業保險既可採取強制性形式，也可採用自願參保的方式；而商業性保險則表現為自願和非強制性的特點。
• (3)從保險費的賠償設計上來看，政策性農業保險通常帶有相對固定金額的特點；而商業性保險的保費設計具有對稱的、非固定金額的特征。

　　(一)我國現有農業風險保障機制不足以保護農民利益，實現農業可持續發展

　　目前我國農業風險保障機制主要存在以下缺陷：

　　1.農業保險公司經營虧損、導致業務萎縮，承包面積下降。

　　1994年1月1日實行了新的財務核算體制，保險業取消了“收益共用，風險共擔”的財政兜底政策。出於對自身的經濟效益及生存和發展的考慮，作為商業保險公司開始對農業保險的結構進行戰略性調整。至此農業保險的險種、機構、從業人員及保費收入不斷萎縮，承保面大幅度減少，農業保險發展陷入低谷。導致我國農業保險市場萎縮的主要原因有兩個方面：

　　首先，農業保險固有的性質與商業保險公司的經營目標之間的矛盾致使保險公司經營虧損，無利可圖，難以為繼。我國農業的生產經營方式以家庭經營為主，農業風險又具有分散性的特點，其結果必然加大保險業務機構或保險人的經營和管理成本。而個體農戶和合作經濟組織的經濟力量又大多比較薄弱，無力承擔高額的保費。這就出現了一面想保而無力保，一面願保而不敢保的尷尬局面。這就說明，農業保險原本就不適應完全的以贏利為目標的市場化運作。

　　其次，農業保險的再保險機制尚未建立。多年來我國主要重視直接保險市場的建設，而再保險市場卻發展滯後。特別是在農業保險方面，目前尚無有效的再保險機制，使得風險過於集中在農業保險經營主體自身，難於分散風險。

　　2.財政救助和緊急貸款缺少穩定性和風險共擔機制。

　　在農業保險萎縮的情況下，我國目前對於農業自然風險(包括氣候風險和生產風險)，主要採取財政救助和緊急貸款的形式。這些形式存在著以下缺陷：第一，財政救助主要解決受災農民的基本生活需要，很難解決受災農民再生產資金的需要問題。第二，財政救助與緊急貸款基本上是現收現支，呈現出臨時性的特點，沒有一個預警機制，財政預留的資金的多少也缺乏科學依據，當大災發生時，容易引起財政資金和銀行資金的調度困難。第三，對我國這樣災害頻繁、政府財政資金有限的發展中國家來說，主要依靠財政救濟撥款，會增加財政壓力，不利於巨集觀調控，也不利於保證農業的穩定發展和農民收入的穩步提高。第四，單純的財政救助缺少風險分擔、利益共用機制，會加大依賴性。不利於發揮農戶和保險公司積极參与經營管理，共防風險的積極性，致使資金使用的效率不高。

　　3.其他與農業有關的風險保障制度發育不足，作用微弱。

　　由於我國正處於市場經濟體制的建設過程中，農業風險保障機制還很不健全，能力有限。例如農產品期貨市場規模不大，農民難以加入操作；農村最低生活保障機制不完善；投資興建農田水利、研究和推廣抗病蟲害的新品種等受到地方財力的限制，這些都制約著我國農業風險保障的有效程度。

　　綜上所述，我國農業風險的保障不能單純只靠財政救濟和銀行貸款，必須建立一種政策性農業保險體系，從制度上予以保障。

　　(二)建立政策性農業保險對發展我國農業生產、增加農民收入的意義

　　農村經濟的發展必須要依靠“三駕”馬車，一是農業科技的進步和運用，它是農村經濟發展的“動力加速器”；二是農村金融體制的建立和完善，它是農業發展的“潤滑劑”；三是農業保險機制，它是農業發展的“穩定器”，此三者缺一不可。而“穩定器”是農業發展的基礎條件。

　　1.建立政策性農業保險是發展農業的一個重要“穩定器”。

　　多年來，我國農業保險基本上是靠商業方式運作的，從理論上來說，它難以適應我國農村經濟的發展。由於農業其原生的弱勢基礎地位、多功能特點以及它的高風險性，必須要依靠一個以政府為主導的、專一的、分擔的政策保險機製做保障，有利於農村經濟的穩定、發展以及農民收入的提高。

　　2.建立政策性農業保險有利於化解商業性農業保險的困境，糾正商業性農業保險供給的不充分狀況。

　　從理論上來說，由於農業保險屬於高風險、分散化的險種，經營主體難以自行消化其經營的虧損，所以不適宜完全的商業化運營。再加上農業涉及到國家戰略安全，其保險制度具有寄生性，作為一種誘致性保險制度，只能通過社會的公共部門——政府來提供低保費下的保險供給，這就是政策性保險，這種以政府為主導的政策性保險可以在一定程度上補救農業保險的不充分狀況。

　　建立政策性農業保險還有助於減輕農業保險中的逆向選擇和道德風險問題。逆向選擇是指大多高風險地區農戶投保的積極性高，而低風險地區的農戶投保的積極性低；其結果是使風險高度集中，原來測算的費率被扭曲，保險人為避免超賠而被迫提高費率，致使農戶的投保積極性受挫。另一方面，由於存在被保險人在投保後欺騙保險公司、或者對保險標的的管理不善或不積極，而給保險公司可能帶來的道德風險。這種道德風險在農業保險中是普遍存在，難以控制的，它將造成農業保險定損困難，加上保險公司在出險以後又難以及時趕到現場，容易受地方保護主義及農民道德意識的影響，定損偏高，這更將加大保險公司運作的難度和成本。政府在建立政策性農業保險的過程中，可以對保險制度加強規範，還可以採取一些政府特有的手段，如實行強制保險、嚴格監管等，來減輕農業保險中難度大，成本高的逆向選擇和道德風險問題，推動農業保險健康發展。

　　3.我國加入 WTO以後迫切要求發展政策性農業保險，以保護和促進我國農業的可持續發展。

　　加入世界貿易組織對我國農業來講，可謂機遇與挑戰並存。從機遇方面看，世貿的有關規則對農業生產的國內補貼有明確的條款支持。按照有關世貿組織的規定，我國今後農業的投入可達460多億，這與我國近3年在農業基礎設施建設、糧食儲備、自然災害救濟等國內補貼方面平均每年投入只有27 0多億元相比，存在多達190億的缺口。 這個缺口正好為我國農業發展提供了一個非常寬鬆的運作空間，也給財政補貼型的政策性農業保險提供了政府資金支持。從挑戰方面來看，政府必須積極介入，充分利用WTO農業協議中所提供的綠箱政策，發展政策性農業保險，促進農業可持續發展。

　　近年來，農業保險在各級政府政策的大力支持下保持了較快發展勢頭。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》明確提出“探索建立政策性農業保險制度”，這標志著我國農業保險的第三輪試驗開始。此後從2004年到2009年，連續六年的中央一號文件均對農業保險的發展提出要求，其中2009年中央一號文件明確提出“加快發展政策性農業保險，擴大試點範圍，增加險種，加大中央財政對中西部地區保費補貼力度，加快建立農業再保險體系和財政支持的巨災風險分散機制，鼓勵在農村發展互助合作保險和商業保險業務”。目前，農業保險的承保險種明顯增多，業務規模不斷增大，覆蓋領域逐步拓寬，保險主體日益多元，功能作用逐步發揮，各項試點逐步推進，具體表現在以下幾個方面。

　　(一)政策性農業保險試點工作逐步推進

　　2008年，中央財政在2007年基礎上大幅增加對農業保險的補貼支持，保費補貼經費預算由2007年的21.5億元增加到60.5億元，對種植業政策性農業保險的保費補貼由2007的25%提高到35%，政策性農業保險試點已由2007年的6個省區擴展至16個省區和新疆生產建設兵團。截至2008年底，農業保險實現簽單保費110.7億元，同比增長 112.5%，承保各類農作物5.32億畝，約占全國耕地面積的25%，參保農戶達9000萬戶次，為農民提供了2397.4億元風險保障，三項指標分別比2007年增加了130%、80.7%和113%。

　　(二)政策性農業保險服務領域不斷拓寬

　　目前。市場上存在的農業保險險種達160多個，基本涵蓋了種養兩業的各個領域。種植業方面，2008年中央財政支持的政策性農業保險所涵蓋的主要農作物，在2007年初期的玉米、水稻、小麥、棉花、大豆5個品種的基礎上，又新增加了花生、油菜達到7個品種；養殖業方面，2008年在鞏固發展能繁母豬、奶牛等養殖業保險的基礎上，積極開展家禽、淡水養殖和地方特色農業等領域的保險服務，截至2008年8月22日，能繁母豬保險第一個承保周期結束，全國共承保能繁母豬4355萬頭，提供風險保障4373億元，承保覆蓋面超過90%。另外，除主要農作物外，各地還結合當地實際情況，開展了林木、煙葉、葡萄、西瓜、青稞等特色險種，進一步拓寬了農業保險的服務領域。例如北京市2008年政策性農業保險工作新增了豆類、柿子、大桃等險種，承保險種已達到16個，全年實現保費收入2.495億元，惠及農戶16.4萬戶，已覆蓋全市主要農業資源的30%。

　　(三)政策新農業保險組織形式向多元化方向發展

　　在鼓勵人保、中華聯合等全國性保險公司積極開展政策性農業保險的同時，自2004年以來，保監會先後批准了5家專業經營農業保險的公司，黑龍江陽光農業互助保險公司、吉林安華農業保險公司、上海安信農業保險公司、法國安盟保險成都分公司、安徽國元農業保險公司，此外，浙江等地結合本地農業發展特點，在“政府推動+市場運作+農民自願”原則的指導下。採用“共保經營”和“互助合作”兩種方式，開展政策性農業保險試點工作。中國漁業互保協會也在積極開展漁業保險經營的探索。目前，經營政策性農業保險的保險組織形式主要有：股份制的商業保險公司形式、專業農業保險公司、農業保險合作組織、政策性農業保險公司、外資或合資農業保險公司等，政策性保險經營主體日益豐富，並形成向多元化發展的態勢，推動我國政策性農業保險穩步向前邁進。

　　(四)政策性農業保險的功能作用逐步發揮

　　政策性農業保險的發展。增強了農民抗風險能力和災後恢復能力，確保了農業生產和農民生活的穩定，促進了國家農業產業政策、糧食安全戰略和支農惠農政策的落實。2004-2008年，農業保險賠付共計117.26億元，僅2008年農業保險為1400餘萬受災農戶支付賠款70億元。其中，種植業保險賠款 46億元，養殖業保險賠款24億元(其中能繁母豬保險賠款17.5億元。奶牛保險賠款1.5億元)。在應對2008年初低溫雨雪冰凍自然災害和 “5·12”四川汶川大地震中，僅能繁母豬保險賠款一項就近1億元，有力地支持了災區重建工作。同時，保險公司發揮在防災防損和風險管理方面的專業優勢，大大提升了農業防災救災的能力。例如，黑龍江陽光相互保險公司自成立以來，先後投入5000多萬元購買相關設備及實施防災作業，極大提高了農戶在防損救災方面的能力。

　　農業保險是處理農業非系統性風險的重要財務安排，是市場經濟條件下現代農業發展的三大支柱(農業科技、農村金融和農業保險)之一，是世貿組織允許各國支持農業的“綠箱”政策之一。自2004年政府在全國範圍內積極開展政策性農業保險試點改革以來，我國政策性農業保險可以說取得了巨大的實質性進展。在政府各種利好政策的推動下我國政策性農業保險迎來了黃金發展機遇期。但隨著試點工作的進一步推進和深入，諸多制約政策性農業保險向前發展的問題也逐漸顯露出來。

　　(一)對政策性農業保險的認識不夠明確

　　政策性農業保險是指在政府扶持和財政補貼下。對農業生產過程中因自然災害或意外事故造成的經濟損失提供經濟補償的一種保險制度。建立政策性農業保險制度，是健全國家農業支持保護體系的重要組成部分，對於確保農業經濟的持續增長和農民收入的穩定增加具有重大的現實意義。儘管政策性農業保險這幾年在我國取得了一定的進展，但各方對政策性農業保險的認識仍然不夠明確，這表現在兩方面：

　　 1，地方政府對於政策性農業保險的政策目標和導向不明確。為什麼要試驗舉辦政策性農業保險?這種農業政策性保險的政策目標和導向是什麼?這些都是試點政策性農業保險的各地政府至今仍不統一或存在眾多疑惑的問題。因此有的地方政府把舉辦農業保險當作一種“額外負擔”，把徵繳農業保險費看成是一種“濫收費”。加之中央沒有相關配套政策，地方政府害怕遇到大災“吃不完兜著走”。使得地方上的積極性會打折扣，目前這點有限的積極性也很難持久。更有甚者有的地方政府不僅沒有能力給農業保險試驗以補貼，甚至還想從中得到一些好處(例如個別地方政府存在的“釣魚”問題)，這就更難期待農業保險試驗的真正啟動。

　　2，農業保險的政策性經營方式不夠明確。迄今為止，我國的農業保險試點一直沒有突破“政策性保險+商業化經營”的框架，“以險養險”加政府補貼的思路一直占據主導地位。這樣，政策性保險業務和商業性保險業務之間沒有明確的核算界限。政府在提供補貼時無法準確判斷經營政策性保險業務的商業保險公司的虧損究竟是來自政策性業務，還是商業性業務，難以確定合適的補貼額度，難以科學評價商業保險公司經營政策性保險的績效，最終可能會影響政策性農業保險業務的開展。

　　(二)農民收入水平低，保險意識淡薄

　　在政策性農業保險試點地區逐漸鋪展的進程中，農戶對於政策性農業保險有效需求不足的現實仍掣肘農業保險的發展，主要原因如下。

　　1，政策性農業保險的高成本、高費率與農戶家庭低收入之間的矛盾。農業生產自身的高風險性、空間的分散性、時間的季節性、定損的複雜性，造成了農業保險的高成本性，於是決定了農業保險實現正常運營必須以高費率為保障，各國的經驗表明，一切險農作物的保險費率在2-15%之間，比之家庭財產、企業財產的保險費率(1‰左右)高出十幾倍到幾十倍，而我國目前正處於傳統農業向現代化農業過渡時期，農業和農村發展處在艱難的爬坡階段，農業基礎薄弱，生產力水平低。2008年，我國農村居民人均純收入僅4454元，不到城鎮居民的三分之一，而且地區間發展極不平衡，收入差距很大，農民在較低的收入水平並且扣除了購買各項生活生產資料、供養子女上學等必要開銷之後，其可支配收入微乎其微，所以即便是在現階段政府財政給予50%的保費補貼的前提下，1%-7.5%的政策性農業保險費支出也大大超過了其消費能力。

　　2，依賴思想嚴重和保險意識淡薄是制約我國政策性農業保險發展的重要因素。一方面，由於計劃經濟體制的影響，我國長期實行的是發生自然災害損失時由中央財政直接撥款救濟災民的制度，養成了農民一遇災害坐等救濟的依賴心理，缺乏主動防範和規避風險的意識；另一方面，由於宣傳力度不夠，加上農民受傳統觀念的束縛，僥幸思想根深蒂固，保險意識淡薄，缺乏投保積極性，嚴重地制約著政策性農業保險的發展。對此筆者深有感觸，在歲末年初北方主要冬麥區遭遇了幾十年不遇的特大旱災之後，筆者曾在山東農村老家(山東日照，不屬於農業保險試點地區)做過一項問卷調查，調查的結果著實令筆者震驚。筆者抽樣調查的問卷結果顯示，有近73%的被調查農戶準備自己承擔種植業和養殖業生產的風險，另有20%的被調查者對待上述風險的態度是聽天由命；在所抽樣調查的農戶中聽說過農業保險的占85%。知道農業保險是如何運作的只占聽說過的52%，而有意購買農業保險的農戶為 7%；在有保費補貼的前提下願意購買農業保險的也僅僅占到所調查戶數的18%左右。

　　3，農業生產規模小、效益低，難以承擔額外保險成本。在政府大力發展農業保險的今天，上述結果和反應出的問題不得不令人深思：三是我國農村實行的家庭聯產承包體制使得農業生產分散化經營，超小規模的土地經營客觀上弱化了農業保險的經濟保障功能。狹小的經營規模使農民產生較低的預期收益，而且隨著我國市場經濟體制在農村的不斷深入和發展，農業生產的比較收益在不斷的下降，客觀上造成了農戶不願付出現實的保險成本去化解農業經營中的風險。由於農民的保險意識較弱，收入水平低。導致農民對農業保險的有效需求不足，造成農業保險覆蓋面窄，難以滿足保險經營所依賴的大數法則理論，使得農業保險經營風險集中，政策性農業保險發展緩慢。

　　(三)保險公司經營管理技術水平落後

　　農業保險的保險利益有別於一般財產險的保險利益，是一種事先難以準確確定的預期利益。農業保險的標的大多是活的生物，它們的生長、飼養都離不開人的行為作用，而且農業風險大多來源於人類難以駕馭的大自然，如洪災、旱災、雹災、疫災等，具有風險單位大、區域性強、發生頻率高、損失規模大等特點。因此，農業保險經營有其獨特的技術要求，普通財產保險經營技術難以奏效。而我國目前農業保險的專業人才匱乏，農業保險經營技術還非常落後。

　　1，農業風險監測技術落後。主要表現在農業風險的識別、衡量、預測、預警以及信息統計與管理等方面，遠遠不能滿足我國農業保險發展的需要。例如，由於沒有建立自然災害預報警報系統，致使防災防損變得十分被動：由於沒有建立災害損失信息的統計分析與管理系統，以致農業保險定價所要求的歷史風險損失資料難以滿足。

　　2_農業保險定價技術落後。農業保險定價要以風險區劃前提、以精算理論為基礎，而由於各種主客觀原因我國農業風險區劃幾近空白，精算技術甚為薄弱，叉缺乏完備的統計數據資料支持，費率的釐定帶有很大程度的主觀性和盲目性，未能準確反應保險標的的真實風險水平，導致嚴重的逆選擇。

　　3，產品開發技術落後。集中表現在產品質量低、針對性差，真正根據農民收入水平、風險狀況量身定做的產品少之又少，難以滿足農民的保障需求。四是定損理賠技術落後，我國不僅農業災害損失的測定技術落後，而且沒有制定統一的賠償標準，理賠中出現很大的隨意性，引發嚴重的道德風險。據統計，我國農作物保險中道德風險給保險公司造成的經濟損失占保險賠款的20%以上，牲畜保險中更為嚴重。

　　(四)缺乏完善的法律法規支持

　　政策性農業保險作為一種農業發展和保護制度，它對相關法律法規具有很強的依賴性。國內外理論與實踐已經充分證明，農業保險是準公共物品，帶有明顯的公益性，它是國家農業和農村發展政策的有機組成部分，法律法規的制定與完善是政策性農業保險發展的前提和保證。而我國對政策性保險業務至今尚無一套完整的法律、法規及相應政策予以扶持。《中華人民共和國農業法》對農業保險的規定是，“農業保險必須自願加入，任何人不得強制”。現行的2002年二版《中華人民共和國保險法》，主要是規範商業性保險公司的經營行為。對農業保險的規定十分籠統，其中只有第155條規定：“國家支持為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。在剛剛修訂將於2009年10月1日起實行的《中華人民共和國保險法》中，僅有一處提及到“農業保險”，即第186條規定“國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定”。而且原本計劃在2007年底出台的《政策性農業保險條例》也由於種種原因暫時擱置。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農業保險法律法規，農業保險經營一直無法可依，法律法規建設的缺位，極大地影響了農業保險的規範化、制度化發展。

　　(五)地方政府對政策性農業保險的財政補貼缺乏長效機制

　　2005年以來。積極推進政策性農業保險試點的各省、市、自治區，雖然對參保農戶的保險費支出給予了一部分財政補貼(有的補貼保險費的50%，有的補貼35%)，但是試點如果全面鋪開以後，財政補貼的壓力必然增加，而中央的財政扶持手段和力度是一個未知數，沒有任何有關的政策期許和支持承諾最重要的是在沒有建立巨災補償基金和農業保險法定再保險的條件下，真的發生大災需要巨額賠付時，地方財政的力量有限。使得“保費補得起，但來了大災卻賠不起”。因此，儘管中央要求積極扶植政策性農業保險的發展，沒有政策上的支持，大多數地區不敢貿然行事，大多是等待觀望。這是農業保險發展緩慢的又一個重要原因。

　　(六)巨災風險分散體系和農業保險再保險機制的缺失

　　農業生產易受巨災風險事故的襲擊，大面積旱災、水災在我國各地的發生頻率都很高。例如在1997-2006年間，旱災對農業的影響占所有災害影響的 54%，因此，農業保險必須建立巨災風險分散機制。對此。加拿大曼尼托巴省的農業保險實例給我國提供了很好的教材，該省從1959年開始舉辦政策性農業保險，在起初的26年裡，大部分年份保險費支付賠款後略有結餘，但是由於1986和1988兩年大旱，不僅將26年的積累花光而且舉債，這些債務在此後多年才償還完。而2009年初我國北方主要冬麥區所遭受的罕見的旱災再次暴露了我國巨災風險分散體制的“缺位”。據有關部門統計，截至2月5日，全國農作物受旱面積1.55億畝，其中冬麥主產區受旱面積1.43億畝，重旱4635萬畝、乾枯116萬畝，在特大旱災面前，農民們並沒享受到政策性農業保險的雨露。在十多個遭受旱災的省(市、區)中，只有安徽省明確將旱災列為政策性農業保險的保險責任，而其產生的旱災賠付款目前也只有區區2.4萬元。而目前，尚無一個省、市、自治區、直轄市在試驗之初就著手建立“巨災補償準備金”。同時，部分試驗的省、市、區也沒有安排再保險。缺乏巨災賠償準備，也無分散風險的其他安排，這樣的農業保險試驗經營無疑成了一著“險棋”，等於將風險都集中到了各級地方政府身上，這也是目前地方政府試驗政策性農業保險的隱憂所在。

　　(七)目前政策性農業保險保費補貼方式存在諸多隱患

　　目前我國政策性農業保險在實際的執行過程中，形成了一種“政府財政補貼+保險公司商業經營+農戶自願參保”的制度安排。為使得這一制度安排更好的發揮效力，有關部門要求，必須在農民繳足保費、基層財政補貼到位之後，中央和省級財政的補貼才會隨之落實的一種“補貼聯動”的補貼方式，這種補貼方式雖然有避免地方政府道德風險和“釣魚”問題的設計意圖，但其中也存在著諸多弊端：一是這種方式使得政策性農業保險的保費來源陷入中央政府、地方政府和農戶的博弈之中，不利於建立農民對政策性農業保險的信任機制；二是上級財政資金撥付存在滯後性，例如2008年，全國政策性農業保險政府財政補貼未到位資金為 10.48億元，約占當年保費的十分之一，這不僅影響政策性農業保險資金的到位率，也會導致政策性農業保險的基層管理部門和保險公司在制定保險保障水平和保險補償方案時過於保守；三是這種“補貼聯動”方式將產生不公平現象，使得相對富裕的地區先一步和過多享受上級政府財政的補貼，而那些糧食主產區或西部經濟落後地區。雖然更需要政策性農業保險，但限於財力可能會導致上級財政補貼的不到位或到位不及時，產生明顯的補貼累退效應。同時，財政狀況良好的地區，往往農民的收入水平也相應較高，自身抵禦農業風險的能力也相應較強，從而限制了政策性農業保險保障功能的發揮效力。

　　(一)加快農業保險立法進程

　　由於農業保險的政策性屬性，各國在發展農業保險時都是立法先行，給予充分的制度保障。如美國的《聯邦農作物保險法》、日本的《農業災害補償法》等，都在各自的農業保險發展過程中發揮了重要的促進和保障作用，但中國農業保險法始終處於缺位狀態，這嚴重製約了農業保險的健康發展。原本計劃在2007年底出台的《農業保險條例》也由於種種原因暫時擱置。筆者建議有關部門應該加快農業保險立法進程，明確農業保險的政策性屬性以及在國家農業保護制度中的主體地位，明確規定農業保險的目標、保障範圍、保障水平、組織機構與運行方式、政府的職能作用、經營主體資格、農民的參與方式、保險雙方權利義務、會計核算制度、精算制度、初始資本金籌集數額和方式、財政補貼標準及計算方法、管理費和保險費分擔原則、異常災害條件下超過總準備金積累、賠款和處理方式、稅收規定、各有關部門的配合、資金運用等內容，為農業保險提供法律保障，促進政策性農業保險的法制化、制度化、規範化發展。

　　(二)進一步加大政策扶持力度

　　發展政策性農業保險離不開政府扶持，世界上40多個推行政策性農業保險的國家根據本國實際都相應採取了不同的政策扶持方式。政府加大對農業保險的支持是世界各國支持保護農業的普遍做法。也是世貿組織允許各國支持農業的“綠箱”政策之一。隨著政策性農業保險試點的逐漸鋪開，政府必須進一步加大對政策性農業保險的扶持力度，以確保試點工作穩步持續的推進。

　　1，制定稅收優惠政策。對農業保險提供稅收優惠是國際普遍的做法，也是我國應予以重視的。目前，如美國、日本、澳大利亞等許多國家對農業保險免徵一切稅收。而我國現行稅制規定的農業保險免徵營業稅和印花稅的範圍僅限定在種植業和養殖業方面。當前我國農業正處於由傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期，我們應充分發揮農業保險在服務“三農”中的應有作用，根據產業結構的調整和農村經濟社會的發展需要，制訂稅收優惠政策，逐步擴大政策性農業保險的覆蓋範圍。參照國際經驗和我國現行對涉農企業的稅收優惠政策，可以考慮在免徵種養兩業營業稅和印花稅的同時，進一步實行稅收優惠政策。一是免除經營種植業、養殖業保險業務的所得稅，對其他涉農保險的營業稅和印花稅採取先徵繳後按一定比例返還的方式；二是對農業保險經營主體的盈餘，可在一定期間內適當減稅，以利於經營主體增加準備金積累，降低保險費率，提高農民的保費支付能力；三是允許經營主體從經營盈餘中扣除一定比例的資金作為保險準備金，併在稅前扣除，以增加經營主體的資金實力。

　　2，進一步完善農業保險的補貼政策。一是提供經營管理費用補貼和再保險費補貼，以激勵其經營農業保險，增加農業保險的供給。這兩項補貼實際上在2006年的《國十條》里已經明確提出，而我們需要做的只是在條件成熟時付諸實踐。二是對參保農民實行的保費補貼方式，建立保費補貼的長效機制。隨著政策性農業保險的全面鋪開，結合2009年中央一號文件中的要求，中央財政應加大對中西部欠發達地區的補貼力度，並通過差異化補貼政策，調動地方政府、保險公司和農戶的積極性，並逐步建立鼓勵和扶持政策性農業保險保費補貼的長效機制，保證政策性農業保險的可持續健康發展。

　　(三)構建多層次的農業巨災風險分散機制

　　農業風險具有高度關聯性和巨大的不確定性，致使農業風險損失在空間上很難分散，結合發達國家經驗來看如果在農險設計上沒有一個完善的農業巨災風險分散機制，一旦農業巨災損失發生，單獨的商業性保險公司很難獨立承擔與消化。而目前我國政策性農業保險試點與經營具有較強的區域性，分散風險的能力更差，2008年初雪災造成的巨大損失和2009年初北方主要冬麥區的罕見旱災，充分體現出了建立農業巨災風險分散機制的迫切性。筆者認為我國可通過以下三條途徑建立農業巨災風險分散機制。

　　 1，提高試點地區政策性農業保險的覆蓋率。在不斷增加試點地區的同時，努力提高試點地區內農戶的參保率。通過農業保險單位的增加，在直接保險層面上通過大數法則在更廣空間上實現風險分散。國外實踐證明，單純提高保費補貼並不能有效提高農業保險的參保率，如果完全實行自願保險，農業保險市場的逆向選擇問題就會非常嚴重，不僅不能提高參保率，甚至會出現低參保率與高保費之間的惡性迴圈，導致農業保險市場萎縮。例如美國作為世界上保險業最發達的國家，從 1939～1995年的50多年間。在政府大量補貼的情況下，農民投保農業保險的積極性卻很低，直到1994年美國政府採取有條件的強制措施後，才使農業保險的參與率提高到80%左右。根據中央一號文件中提出的“探索建立農村信貸與農業保險相結合的銀保互動機制”，結合發達國家實踐經驗，立足於我國農村實情，筆者建議對關係國計民生的種植業(水稻、玉米、小麥、大豆、棉花等)和養殖業(豬、牛、羊等)實行適度的強制性保險，可將各種支農優惠政策和貸款優惠政策與政策性農業保險結合起來，例如規定從金融機構獲得貸款的農戶必須參加政策性農業保險或者參保政策性農業保險的農戶享受信貸優先、利率優惠等政策，這樣既能規避農戶的逆向選擇行為，提高政策性農業保險的覆蓋面以在更廣闊的空間範圍內充分分散風險，又能降低農戶貸款的違約風險，保證農村信貸更好的發揮服務“三農”的作用。

　　2，建立農業保險再保險機制。由於自身經濟條件的限制和農業保險經營難度大、賠付率高等特點，農業保險承擔風險責任的能力和賠付能力有限。在此情況下必須通過再保險方式，在更大空間範圍內分散風險、分攤損失。結合發達國家經驗，建議由中央政府組建政策性的全國農業再保險公司(也可以由目前的中國再保險公司兼營這部分業務，事實上目前中再公司部份地承擔了這部分業務)(見圖1)。其職能主要有兩個：一是通過再保險機制，使農業風險在全國的範圍內得以最大程度的分散：二是補貼各省、市、區農業保險的虧損，這種補貼不同於一般的民政救濟。它是一種差額補貼，專業性的農業保險公司、一般的保險互助合作社或其它商業性保險機構都可以按低於農業風險的實際費率來承保，當賠付率超過一般賠付率時，由國家再保險公司來補足。這種差額杠桿撬動機制既可以保證農民以可以接受的相對較低的費率參加保險，又可以撬動一般的保險機構以不少於社會市場利潤率的水平來承保農業風險，充分調動了被保險人、保險人雙方的積極性。

　　3，設立巨災風險基金或巨災風險的融資機制。由於農業風險具有高度關聯性，致使農業風險在時間和空間上難以分散，很容易形成農業巨災損失。吞噬農業保險公司的所有準備金和資本金，制約其可持續發展。因此需要建立政府主導下的全國範圍內的農業巨災風險基金，對遭遇巨災損失的農業保險公司提供一定程度的補償。增強抵抗巨災風險的能力。巨災風險基金的籌集應以國家為主、地方為輔。籌集渠道應主要包括：國家財政撥款；從農險公司無大災年份農業保險保費節餘滾存中抽出一部分；農險公司的稅收減免部分；從防災、減災和救災專項支出中與農業保險服務標的相對應的資金里抽取一部分；每年從國家的糧食風險基金中抽取一部分。另外，還可由政策性保險機構在資本市場上發行巨災風險基金債券，提高巨災風險基金儲備能力，但考慮到目前我國資本市場的現實情況，筆者認為此種方法應慎用。

　　(四)加強政策性農業保險宣傳教育

　　通過筆者上述的調查問卷可以看出，政策性農業保險作為一種重要的風險損失的補償方式，在大部分地區還遠未被農村居民所接受。農民的保險意識非常淺薄，對農業保險的作用還心存疑惑，農民不信任又不適應交錢讓社會來保護自己。為此應加大宣傳力度，通過農民喜聞樂見的多種渠道和方式，加大農業保險知識的普及力度，培育農民保險意識，加強農業人口對保險職能的認識，使其認識到保險是穩定生活、恢復生產、保障經濟有效的風險管理手段，進而自覺地參加保險，從而提高政策性農業保險的參保率和覆蓋面，推動政策性農業保險穩步向前發展。

　　(五)設立政策性農業保險監管機構

　　目前，我國農業保險的監督管理主要由中國保險監督管理委員會來實施，但政策性保險的監管與商業性保險的監管在監管性質、監管內容、監管規則等方面均有很大的差異，尤其是農業保險業務管理比商業保險業務管理要複雜得多，它不僅在展業、承保、防災減損、理賠等業務經營管理層面上複雜，還涉及到農業、氣象、金融、投資、財政、稅務等若幹領域，更主要地體現在其政策性本質所要求的跨部際協調上。為了避免出現因各自為政、分割管理、資源分散配置而導致高投入、低效率的局面，筆者建議我國有必要借鑒美國、日本等國的經驗，考慮在適當的時機，以目前的中國保監會政策性農業保險監管部門和人員為基礎，聯合農業部、財政部、國家發改委等有關部委，成立專門的政策性農業保險監管機構，如設立專門的農業保險管理局或農業風險管理協會(見圖1)，以適應政策性農業保險的快速發展。農業保險的管理機構需要履行的職責應該包括：一是根據中央政府和省政府授權，制定和執行有關政策性農業保險的政策；二是組織全國或全省進行農業風險區劃分和費率分區工作；三是研究農業風險和風險管理，精算費率，設計政策性農業保險的標準(或示範)條款：四是籌集、管理和使用大災準備基金：五是協調各地、各個參與農業保險的主體之間的關係：六是根據中央政府或省政府的授權，代表中央政府或者省政府管理、審核和撥付財政補貼資金。

　　(一)我國政策性農業保險的立法現狀。

　　2002年通過的《中國人民共和國農業法修正案》46條規定：國家建立和完善農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織。2009年10月施行的新《保險法》186條規定：國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農業保險法律法規，農業保險經營一直無法可依，法律法規建設的缺位，極大的影響了農業保險的規範化、制度化發展。

　　(二)我國政策性農業保險立法缺失的原因

• 1.對農業保險的政策性性質認識不足。對農業保險政策性質的認識是影響其立法進程的關鍵因素，很多人認為農業保險和普通商業保險沒什麼不同，有規範商業性保險的《保險法》即可，從而否認制定單行的農業保險法律規範性文件的意義和價值，事實上這種認識是錯誤的。農業保險的政策性質是農業保險從一般商業保險中分離出來單獨立法的重要根據。

• 2.農村法制建設落後的影響。法律是法治的基本依據。目前，我國有關“三農”的立法雖然也在逐步完善，但各項法律制度還不太健全。我國有關農業方面的立法更是嚴重滯後，農業法律分佈不均勻，農業立法極其薄弱，農業法律體系還很不完善。在整個“三農”立法滯後的時代背景下，開展農業保險立法是大勢所趨。

• 3.對農業保險立法先行的必要性認識不足。許多人認為農業保險在實踐中還有太多現實問題未解決，現在為其立法尚早，但農業保險政策扶持的缺失是首先需要解決的問題，如果不以法律的形式及時明確政府的政策扶持，農業保險將很難得到發展，在實踐中摸索解決更無從談起。從國外農業經濟發展的歷史視角和農業保險制度變遷考察，農業保險立法的意義比一般的商業性保險立法的意義更為深遠。實踐證明，農業保險立法先行是其發展的關鍵。

　　通過以上幾方面對我國政策性農業保險的立法缺失及原因分析，我們不難得出這樣一個結論，即在我們進行立法構建的過程中，必須首先明確農業保險的政策性屬性及其在國家農業保護制度中的主體地位，同時還要切實提高農民的農業保險意識和正確的法制觀念，這樣才能為我們的農業保險立法奠定初步的基礎。

　　農業保險立法問題研究的核心內容在於對具體法律制度的構建。本文結合我國的現實國情及農業保險對法律保障的需求，初步設計了農業保險法的主要內容。在確定農業保險立法目的的前提下，具體從農業保險的組織經營、法律關係主體的權利義務、農業保險的監督管理及農業保險的法律責任等主要方面進行了闡述。

　　(一)立法目的和原則。

　　根據農業在我國國民經濟中的基礎地位狀況及實際生產水平, 農業保險立法目的宜確定為：規範農業保險活動，保障農業生產安全，完善農業支持保護體系，促進農業持續穩定發展，維護農村經濟社會的穩定。農業保險立法應遵循的基本原則，筆者歸納出如下三點：1.政府扶持原則。國家需要採取各種措施，主導建立和完善政策性農業保險及相關制度，對農業保險在經濟與行政上給予適度支持。2.多種保險機制相結合原則。在立法中，需建立和運用商業保險機制、國有保險機制和互助合作保險機制，並使其相互配合，協同發展。3.不同主體利益統籌兼顧原則。農業保險計劃承載著農業保險組織、農業生產者和國家等不同主體的利益。三者利益在根本上一致，但又有其相對獨立的利益。制定和推行農業保險計劃必須統籌兼顧三方利益。

　　(二)建構農業保險的組織經營體系。

　　農業保險的組織管理體系主要包括保險監督管理機構、各級政府財政部門、農業行政主管部門等。各部應各司其職，並相互支持和配合，建立協調溝通機制，內在的統一於組織管理體系之中。農業保險要建立全國相對統一的，主輔結合的多元化農業保險經營模式。

　　(三)法律關係主體的權利義務。

　　將農業保險管理機構、經營者和投保人之間的關係法制化，明確他們之間的權利義務，是農業保險立法所要解決的重要問題。1.政府的權利和責任。農業保險是政府支持農業的戰略性政策工具，農業保險的發展需要政府在法律等多方面的支持。我國農業保險立法應該明確政府在農業保險體系構建中的責任，如制定保費補貼的標準、制定法定強制保險的標準、特大災害發生時的特別救助措施等。同時政府作為股東，在農業保險中由國資管理或經營部門承擔出資人職能，及作為給付補貼者審核保單的職能，包括審核補貼標準和補貼使用情況等。2.保險人的權利和義務。保險人義務：在總體保險業務中農業保險必須達到相當的比例；專業保險公司要在貫徹微利或基本彌補經營費用的原則下設計農業保險產品；提高資金的配置效率。保險人權利：經營農業保險的專業性保險公司有權得到政府的稅收優惠和補貼，在特大災害發生時有權得到特別救助。3.投保人的權利和義務。投保人責任：農民依法購買強制性農業保險的責任。在引進新技術、新品種或享受政府補貼等方面進行農業產業化經營，獲得政府補貼貸款時須購買農業保險。投保人的權利：投保人在因保險風險受損時可獲得相應保險金補償；投保人在購買農業保險時，根據所購買產品的內容可享受政府補貼。

　　(四)規範農業保險的監督管理。

　　我國應儘快建立獨立的農業保險監督管理體系。由國務院保險監督管理機構、國務院農業行政主管部門、國務院財政部門和各級人民政府各司其職、負責有關農業保險活動的監督管理工作，相互配合支持，建立協調溝通機制。

　　(五)法律責任。

　　政策性農業保險的順利推行離不開完善的法律責任制度。政策性農業保險法律制度中的法律責任包括經濟法責任和援用法律責任。經濟法責任主要包括資格罰、精神罰、財產罰和行為責任，援用法律責任包括民事法律責任、刑事法律責任和行政法律責任。對違反本法和其他相關法律規範的個人和單位以及國家工作人員均應承擔相應的民事法律責任和行政法律責任；對違反刑法的個人和單位，應承擔刑事法律責任。

　　政策性農業保險制度亟需建立，作為一種農業發展和保護制度，其對相關法律法規的依賴程度很強，其運行很大程度上取決於法律的完善。各國在發展農業保險時多為立法先行，給予充分的法律保障。筆者建議有關部門在立法思路上可以採用漸進的方式，加快農業保險立法進程，以期能夠促進我國農業保險法律制度的不斷完善，從而更好的實現我國農業經濟的健康持續發展。