政策性农业保险

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　　政策性农业保险是以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。政策性农业保险将财政手段与市场机制相对接，可以创新政府救灾方式，提高财政资金使用效益，分散农业风险，促进农民收入可持续增长，为世贸组织所允许的支持农业发展的“绿箱政策”。

　　(一)农业风险的内容与可保险范围

　　农业是弱质产业，其风险可分为四种：

　　一是自然风险。即由自然灾害(包括农作物病虫害等)造成的欠产歉收，主要表现为区域性、难以预见性的特点。

　　二是市场风险。主要指因农产品市场价格波动导致农民收入的减少。

　　三是社会风险。有时又称为行为风险，是指由于个人或团体的社会行为不当所造成的风险。

　　四是制度风险。即制度在变革过程中,由于其结果的不可预见性,使制度的实际收益与预期收益发生背离的可能性。

　　一般而言，农业保险主要是保前两种风险，即自然风险和市场风险。其中对自然灾害的保险最为普遍和重要。

　　(二)政策性农业保险和商业性农业保险的区别

　　所谓政策性农业保险是指国家为了实现保护和发展农业的目的，对其实行一定政策和资金扶持的农业保险险种。它与商业性保险有着本质的区别：

• (1)从保险目的上来看，政策性农业保险以实施贯彻政府政策为首要目标，有着明确的公共利益取向；而商业性保险是以赢利为目的，属于保险公司的个体行为。
• (2)从保险形式上看，政策性农业保险既可采取强制性形式，也可采用自愿参保的方式；而商业性保险则表现为自愿和非强制性的特点。
• (3)从保险费的赔偿设计上来看，政策性农业保险通常带有相对固定金额的特点；而商业性保险的保费设计具有对称的、非固定金额的特征。

　　(一)我国现有农业风险保障机制不足以保护农民利益，实现农业可持续发展

　　目前我国农业风险保障机制主要存在以下缺陷：

　　1.农业保险公司经营亏损、导致业务萎缩，承包面积下降。

　　1994年1月1日实行了新的财务核算体制，保险业取消了“收益共享，风险共担”的财政兜底政策。出于对自身的经济效益及生存和发展的考虑，作为商业保险公司开始对农业保险的结构进行战略性调整。至此农业保险的险种、机构、从业人员及保费收入不断萎缩，承保面大幅度减少，农业保险发展陷入低谷。导致我国农业保险市场萎缩的主要原因有两个方面：

　　首先，农业保险固有的性质与商业保险公司的经营目标之间的矛盾致使保险公司经营亏损，无利可图，难以为继。我国农业的生产经营方式以家庭经营为主，农业风险又具有分散性的特点，其结果必然加大保险业务机构或保险人的经营和管理成本。而个体农户和合作经济组织的经济力量又大多比较薄弱，无力承担高额的保费。这就出现了一面想保而无力保，一面愿保而不敢保的尴尬局面。这就说明，农业保险原本就不适应完全的以赢利为目标的市场化运作。

　　其次，农业保险的再保险机制尚未建立。多年来我国主要重视直接保险市场的建设，而再保险市场却发展滞后。特别是在农业保险方面，目前尚无有效的再保险机制，使得风险过于集中在农业保险经营主体自身，难于分散风险。

　　2.财政救助和紧急贷款缺少稳定性和风险共担机制。

　　在农业保险萎缩的情况下，我国目前对于农业自然风险(包括气候风险和生产风险)，主要采取财政救助和紧急贷款的形式。这些形式存在着以下缺陷：第一，财政救助主要解决受灾农民的基本生活需要，很难解决受灾农民再生产资金的需要问题。第二，财政救助与紧急贷款基本上是现收现支，呈现出临时性的特点，没有一个预警机制，财政预留的资金的多少也缺乏科学依据，当大灾发生时，容易引起财政资金和银行资金的调度困难。第三，对我国这样灾害频繁、政府财政资金有限的发展中国家来说，主要依靠财政救济拨款，会增加财政压力，不利于宏观调控，也不利于保证农业的稳定发展和农民收入的稳步提高。第四，单纯的财政救助缺少风险分担、利益共享机制，会加大依赖性。不利于发挥农户和保险公司积极参与经营管理，共防风险的积极性，致使资金使用的效率不高。

　　3.其他与农业有关的风险保障制度发育不足，作用微弱。

　　由于我国正处于市场经济体制的建设过程中，农业风险保障机制还很不健全，能力有限。例如农产品期货市场规模不大，农民难以加入操作；农村最低生活保障机制不完善；投资兴建农田水利、研究和推广抗病虫害的新品种等受到地方财力的限制，这些都制约着我国农业风险保障的有效程度。

　　综上所述，我国农业风险的保障不能单纯只靠财政救济和银行贷款，必须建立一种政策性农业保险体系，从制度上予以保障。

　　(二)建立政策性农业保险对发展我国农业生产、增加农民收入的意义

　　农村经济的发展必须要依靠“三驾”马车，一是农业科技的进步和运用，它是农村经济发展的“动力加速器”；二是农村金融体制的建立和完善，它是农业发展的“润滑剂”；三是农业保险机制，它是农业发展的“稳定器”，此三者缺一不可。而“稳定器”是农业发展的基础条件。

　　1.建立政策性农业保险是发展农业的一个重要“稳定器”。

　　多年来，我国农业保险基本上是靠商业方式运作的，从理论上来说，它难以适应我国农村经济的发展。由于农业其原生的弱势基础地位、多功能特点以及它的高风险性，必须要依靠一个以政府为主导的、专一的、分担的政策保险机制做保障，有利于农村经济的稳定、发展以及农民收入的提高。

　　2.建立政策性农业保险有利于化解商业性农业保险的困境，纠正商业性农业保险供给的不充分状况。

　　从理论上来说，由于农业保险属于高风险、分散化的险种，经营主体难以自行消化其经营的亏损，所以不适宜完全的商业化运营。再加上农业涉及到国家战略安全，其保险制度具有寄生性，作为一种诱致性保险制度，只能通过社会的公共部门——政府来提供低保费下的保险供给，这就是政策性保险，这种以政府为主导的政策性保险可以在一定程度上补救农业保险的不充分状况。

　　建立政策性农业保险还有助于减轻农业保险中的逆向选择和道德风险问题。逆向选择是指大多高风险地区农户投保的积极性高，而低风险地区的农户投保的积极性低；其结果是使风险高度集中，原来测算的费率被扭曲，保险人为避免超赔而被迫提高费率，致使农户的投保积极性受挫。另一方面，由于存在被保险人在投保后欺骗保险公司、或者对保险标的的管理不善或不积极，而给保险公司可能带来的道德风险。这种道德风险在农业保险中是普遍存在，难以控制的，它将造成农业保险定损困难，加上保险公司在出险以后又难以及时赶到现场，容易受地方保护主义及农民道德意识的影响，定损偏高，这更将加大保险公司运作的难度和成本。政府在建立政策性农业保险的过程中，可以对保险制度加强规范，还可以采取一些政府特有的手段，如实行强制保险、严格监管等，来减轻农业保险中难度大，成本高的逆向选择和道德风险问题，推动农业保险健康发展。

　　3.我国加入 WTO以后迫切要求发展政策性农业保险，以保护和促进我国农业的可持续发展。

　　加入世界贸易组织对我国农业来讲，可谓机遇与挑战并存。从机遇方面看，世贸的有关规则对农业生产的国内补贴有明确的条款支持。按照有关世贸组织的规定，我国今后农业的投入可达460多亿，这与我国近3年在农业基础设施建设、粮食储备、自然灾害救济等国内补贴方面平均每年投入只有27 0多亿元相比，存在多达190亿的缺口。 这个缺口正好为我国农业发展提供了一个非常宽松的运作空间，也给财政补贴型的政策性农业保险提供了政府资金支持。从挑战方面来看，政府必须积极介入，充分利用WTO农业协议中所提供的绿箱政策，发展政策性农业保险，促进农业可持续发展。

　　近年来，农业保险在各级政府政策的大力支持下保持了较快发展势头。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“探索建立政策性农业保险制度”，这标志着我国农业保险的第三轮试验开始。此后从2004年到2009年，连续六年的中央一号文件均对农业保险的发展提出要求，其中2009年中央一号文件明确提出“加快发展政策性农业保险，扩大试点范围，增加险种，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制，鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务”。目前，农业保险的承保险种明显增多，业务规模不断增大，覆盖领域逐步拓宽，保险主体日益多元，功能作用逐步发挥，各项试点逐步推进，具体表现在以下几个方面。

　　(一)政策性农业保险试点工作逐步推进

　　2008年，中央财政在2007年基础上大幅增加对农业保险的补贴支持，保费补贴经费预算由2007年的21.5亿元增加到60.5亿元，对种植业政策性农业保险的保费补贴由2007的25%提高到35%，政策性农业保险试点已由2007年的6个省区扩展至16个省区和新疆生产建设兵团。截至2008年底，农业保险实现签单保费110.7亿元，同比增长 112.5%，承保各类农作物5.32亿亩，约占全国耕地面积的25%，参保农户达9000万户次，为农民提供了2397.4亿元风险保障，三项指标分别比2007年增加了130%、80.7%和113%。

　　(二)政策性农业保险服务领域不断拓宽

　　目前。市场上存在的农业保险险种达160多个，基本涵盖了种养两业的各个领域。种植业方面，2008年中央财政支持的政策性农业保险所涵盖的主要农作物，在2007年初期的玉米、水稻、小麦、棉花、大豆5个品种的基础上，又新增加了花生、油菜达到7个品种；养殖业方面，2008年在巩固发展能繁母猪、奶牛等养殖业保险的基础上，积极开展家禽、淡水养殖和地方特色农业等领域的保险服务，截至2008年8月22日，能繁母猪保险第一个承保周期结束，全国共承保能繁母猪4355万头，提供风险保障4373亿元，承保覆盖面超过90%。另外，除主要农作物外，各地还结合当地实际情况，开展了林木、烟叶、葡萄、西瓜、青稞等特色险种，进一步拓宽了农业保险的服务领域。例如北京市2008年政策性农业保险工作新增了豆类、柿子、大桃等险种，承保险种已达到16个，全年实现保费收入2.495亿元，惠及农户16.4万户，已覆盖全市主要农业资源的30%。

　　(三)政策新农业保险组织形式向多元化方向发展

　　在鼓励人保、中华联合等全国性保险公司积极开展政策性农业保险的同时，自2004年以来，保监会先后批准了5家专业经营农业保险的公司，黑龙江阳光农业互助保险公司、吉林安华农业保险公司、上海安信农业保险公司、法国安盟保险成都分公司、安徽国元农业保险公司，此外，浙江等地结合本地农业发展特点，在“政府推动+市场运作+农民自愿”原则的指导下。采用“共保经营”和“互助合作”两种方式，开展政策性农业保险试点工作。中国渔业互保协会也在积极开展渔业保险经营的探索。目前，经营政策性农业保险的保险组织形式主要有：股份制的商业保险公司形式、专业农业保险公司、农业保险合作组织、政策性农业保险公司、外资或合资农业保险公司等，政策性保险经营主体日益丰富，并形成向多元化发展的态势，推动我国政策性农业保险稳步向前迈进。

　　(四)政策性农业保险的功能作用逐步发挥

　　政策性农业保险的发展。增强了农民抗风险能力和灾后恢复能力，确保了农业生产和农民生活的稳定，促进了国家农业产业政策、粮食安全战略和支农惠农政策的落实。2004-2008年，农业保险赔付共计117.26亿元，仅2008年农业保险为1400余万受灾农户支付赔款70亿元。其中，种植业保险赔款 46亿元，养殖业保险赔款24亿元(其中能繁母猪保险赔款17.5亿元。奶牛保险赔款1.5亿元)。在应对2008年初低温雨雪冰冻自然灾害和 “5·12”四川汶川大地震中，仅能繁母猪保险赔款一项就近1亿元，有力地支持了灾区重建工作。同时，保险公司发挥在防灾防损和风险管理方面的专业优势，大大提升了农业防灾救灾的能力。例如，黑龙江阳光相互保险公司自成立以来，先后投入5000多万元购买相关设备及实施防灾作业，极大提高了农户在防损救灾方面的能力。

　　农业保险是处理农业非系统性风险的重要财务安排，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一，是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一。自2004年政府在全国范围内积极开展政策性农业保险试点改革以来，我国政策性农业保险可以说取得了巨大的实质性进展。在政府各种利好政策的推动下我国政策性农业保险迎来了黄金发展机遇期。但随着试点工作的进一步推进和深入，诸多制约政策性农业保险向前发展的问题也逐渐显露出来。

　　(一)对政策性农业保险的认识不够明确

　　政策性农业保险是指在政府扶持和财政补贴下。对农业生产过程中因自然灾害或意外事故造成的经济损失提供经济补偿的一种保险制度。建立政策性农业保险制度，是健全国家农业支持保护体系的重要组成部分，对于确保农业经济的持续增长和农民收入的稳定增加具有重大的现实意义。尽管政策性农业保险这几年在我国取得了一定的进展，但各方对政策性农业保险的认识仍然不够明确，这表现在两方面：

　　 1，地方政府对于政策性农业保险的政策目标和导向不明确。为什么要试验举办政策性农业保险?这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这些都是试点政策性农业保险的各地政府至今仍不统一或存在众多疑惑的问题。因此有的地方政府把举办农业保险当作一种“额外负担”，把征缴农业保险费看成是一种“滥收费”。加之中央没有相关配套政策，地方政府害怕遇到大灾“吃不完兜着走”。使得地方上的积极性会打折扣，目前这点有限的积极性也很难持久。更有甚者有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴，甚至还想从中得到一些好处(例如个别地方政府存在的“钓鱼”问题)，这就更难期待农业保险试验的真正启动。

　　2，农业保险的政策性经营方式不够明确。迄今为止，我国的农业保险试点一直没有突破“政策性保险+商业化经营”的框架，“以险养险”加政府补贴的思路一直占据主导地位。这样，政策性保险业务和商业性保险业务之间没有明确的核算界限。政府在提供补贴时无法准确判断经营政策性保险业务的商业保险公司的亏损究竟是来自政策性业务，还是商业性业务，难以确定合适的补贴额度，难以科学评价商业保险公司经营政策性保险的绩效，最终可能会影响政策性农业保险业务的开展。

　　(二)农民收入水平低，保险意识淡薄

　　在政策性农业保险试点地区逐渐铺展的进程中，农户对于政策性农业保险有效需求不足的现实仍掣肘农业保险的发展，主要原因如下。

　　1，政策性农业保险的高成本、高费率与农户家庭低收入之间的矛盾。农业生产自身的高风险性、空间的分散性、时间的季节性、定损的复杂性，造成了农业保险的高成本性，于是决定了农业保险实现正常运营必须以高费率为保障，各国的经验表明，一切险农作物的保险费率在2-15%之间，比之家庭财产、企业财产的保险费率(1‰左右)高出十几倍到几十倍，而我国目前正处于传统农业向现代化农业过渡时期，农业和农村发展处在艰难的爬坡阶段，农业基础薄弱，生产力水平低。2008年，我国农村居民人均纯收入仅4454元，不到城镇居民的三分之一，而且地区间发展极不平衡，收入差距很大，农民在较低的收入水平并且扣除了购买各项生活生产资料、供养子女上学等必要开销之后，其可支配收入微乎其微，所以即便是在现阶段政府财政给予50%的保费补贴的前提下，1%-7.5%的政策性农业保险费支出也大大超过了其消费能力。

　　2，依赖思想严重和保险意识淡薄是制约我国政策性农业保险发展的重要因素。一方面，由于计划经济体制的影响，我国长期实行的是发生自然灾害损失时由中央财政直接拨款救济灾民的制度，养成了农民一遇灾害坐等救济的依赖心理，缺乏主动防范和规避风险的意识；另一方面，由于宣传力度不够，加上农民受传统观念的束缚，侥幸思想根深蒂固，保险意识淡薄，缺乏投保积极性，严重地制约着政策性农业保险的发展。对此笔者深有感触，在岁末年初北方主要冬麦区遭遇了几十年不遇的特大旱灾之后，笔者曾在山东农村老家(山东日照，不属于农业保险试点地区)做过一项问卷调查，调查的结果着实令笔者震惊。笔者抽样调查的问卷结果显示，有近73%的被调查农户准备自己承担种植业和养殖业生产的风险，另有20%的被调查者对待上述风险的态度是听天由命；在所抽样调查的农户中听说过农业保险的占85%。知道农业保险是如何运作的只占听说过的52%，而有意购买农业保险的农户为 7%；在有保费补贴的前提下愿意购买农业保险的也仅仅占到所调查户数的18%左右。

　　3，农业生产规模小、效益低，难以承担额外保险成本。在政府大力发展农业保险的今天，上述结果和反应出的问题不得不令人深思：三是我国农村实行的家庭联产承包体制使得农业生产分散化经营，超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能。狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益，而且随着我国市场经济体制在农村的不断深入和发展，农业生产的比较收益在不断的下降，客观上造成了农户不愿付出现实的保险成本去化解农业经营中的风险。由于农民的保险意识较弱，收入水平低。导致农民对农业保险的有效需求不足，造成农业保险覆盖面窄，难以满足保险经营所依赖的大数法则理论，使得农业保险经营风险集中，政策性农业保险发展缓慢。

　　(三)保险公司经营管理技术水平落后

　　农业保险的保险利益有别于一般财产险的保险利益，是一种事先难以准确确定的预期利益。农业保险的标的大多是活的生物，它们的生长、饲养都离不开人的行为作用，而且农业风险大多来源于人类难以驾驭的大自然，如洪灾、旱灾、雹灾、疫灾等，具有风险单位大、区域性强、发生频率高、损失规模大等特点。因此，农业保险经营有其独特的技术要求，普通财产保险经营技术难以奏效。而我国目前农业保险的专业人才匮乏，农业保险经营技术还非常落后。

　　1，农业风险监测技术落后。主要表现在农业风险的识别、衡量、预测、预警以及信息统计与管理等方面，远远不能满足我国农业保险发展的需要。例如，由于没有建立自然灾害预报警报系统，致使防灾防损变得十分被动：由于没有建立灾害损失信息的统计分析与管理系统，以致农业保险定价所要求的历史风险损失资料难以满足。

　　2_农业保险定价技术落后。农业保险定价要以风险区划前提、以精算理论为基础，而由于各种主客观原因我国农业风险区划几近空白，精算技术甚为薄弱，叉缺乏完备的统计数据资料支持，费率的厘定带有很大程度的主观性和盲目性，未能准确反应保险标的的真实风险水平，导致严重的逆选择。

　　3，产品开发技术落后。集中表现在产品质量低、针对性差，真正根据农民收入水平、风险状况量身定做的产品少之又少，难以满足农民的保障需求。四是定损理赔技术落后，我国不仅农业灾害损失的测定技术落后，而且没有制定统一的赔偿标准，理赔中出现很大的随意性，引发严重的道德风险。据统计，我国农作物保险中道德风险给保险公司造成的经济损失占保险赔款的20%以上，牲畜保险中更为严重。

　　(四)缺乏完善的法律法规支持

　　政策性农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律法规具有很强的依赖性。国内外理论与实践已经充分证明，农业保险是准公共物品，带有明显的公益性，它是国家农业和农村发展政策的有机组成部分，法律法规的制定与完善是政策性农业保险发展的前提和保证。而我国对政策性保险业务至今尚无一套完整的法律、法规及相应政策予以扶持。《中华人民共和国农业法》对农业保险的规定是，“农业保险必须自愿加入，任何人不得强制”。现行的2002年二版《中华人民共和国保险法》，主要是规范商业性保险公司的经营行为。对农业保险的规定十分笼统，其中只有第155条规定：“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。在刚刚修订将于2009年10月1日起实行的《中华人民共和国保险法》中，仅有一处提及到“农业保险”，即第186条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”。而且原本计划在2007年底出台的《政策性农业保险条例》也由于种种原因暂时搁置。在国家积极推进政策试点的今天，我国至今没有制定专门的农业保险法律法规，农业保险经营一直无法可依，法律法规建设的缺位，极大地影响了农业保险的规范化、制度化发展。

　　(五)地方政府对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制

　　2005年以来。积极推进政策性农业保险试点的各省、市、自治区，虽然对参保农户的保险费支出给予了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%，有的补贴35%)，但是试点如果全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加，而中央的财政扶持手段和力度是一个未知数，没有任何有关的政策期许和支持承诺最重要的是在没有建立巨灾补偿基金和农业保险法定再保险的条件下，真的发生大灾需要巨额赔付时，地方财政的力量有限。使得“保费补得起，但来了大灾却赔不起”。因此，尽管中央要求积极扶植政策性农业保险的发展，没有政策上的支持，大多数地区不敢贸然行事，大多是等待观望。这是农业保险发展缓慢的又一个重要原因。

　　(六)巨灾风险分散体系和农业保险再保险机制的缺失

　　农业生产易受巨灾风险事故的袭击，大面积旱灾、水灾在我国各地的发生频率都很高。例如在1997-2006年间，旱灾对农业的影响占所有灾害影响的 54%，因此，农业保险必须建立巨灾风险分散机制。对此。加拿大曼尼托巴省的农业保险实例给我国提供了很好的教材，该省从1959年开始举办政策性农业保险，在起初的26年里，大部分年份保险费支付赔款后略有结余，但是由于1986和1988两年大旱，不仅将26年的积累花光而且举债，这些债务在此后多年才偿还完。而2009年初我国北方主要冬麦区所遭受的罕见的旱灾再次暴露了我国巨灾风险分散体制的“缺位”。据有关部门统计，截至2月5日，全国农作物受旱面积1.55亿亩，其中冬麦主产区受旱面积1.43亿亩，重旱4635万亩、干枯116万亩，在特大旱灾面前，农民们并没享受到政策性农业保险的雨露。在十多个遭受旱灾的省(市、区)中，只有安徽省明确将旱灾列为政策性农业保险的保险责任，而其产生的旱灾赔付款目前也只有区区2.4万元。而目前，尚无一个省、市、自治区、直辖市在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备，也无分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营无疑成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了各级地方政府身上，这也是目前地方政府试验政策性农业保险的隐忧所在。

　　(七)目前政策性农业保险保费补贴方式存在诸多隐患

　　目前我国政策性农业保险在实际的执行过程中，形成了一种“政府财政补贴+保险公司商业经营+农户自愿参保”的制度安排。为使得这一制度安排更好的发挥效力，有关部门要求，必须在农民缴足保费、基层财政补贴到位之后，中央和省级财政的补贴才会随之落实的一种“补贴联动”的补贴方式，这种补贴方式虽然有避免地方政府道德风险和“钓鱼”问题的设计意图，但其中也存在着诸多弊端：一是这种方式使得政策性农业保险的保费来源陷入中央政府、地方政府和农户的博弈之中，不利于建立农民对政策性农业保险的信任机制；二是上级财政资金拨付存在滞后性，例如2008年，全国政策性农业保险政府财政补贴未到位资金为 10.48亿元，约占当年保费的十分之一，这不仅影响政策性农业保险资金的到位率，也会导致政策性农业保险的基层管理部门和保险公司在制定保险保障水平和保险补偿方案时过于保守；三是这种“补贴联动”方式将产生不公平现象，使得相对富裕的地区先一步和过多享受上级政府财政的补贴，而那些粮食主产区或西部经济落后地区。虽然更需要政策性农业保险，但限于财力可能会导致上级财政补贴的不到位或到位不及时，产生明显的补贴累退效应。同时，财政状况良好的地区，往往农民的收入水平也相应较高，自身抵御农业风险的能力也相应较强，从而限制了政策性农业保险保障功能的发挥效力。

　　(一)加快农业保险立法进程

　　由于农业保险的政策性属性，各国在发展农业保险时都是立法先行，给予充分的制度保障。如美国的《联邦农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》等，都在各自的农业保险发展过程中发挥了重要的促进和保障作用，但中国农业保险法始终处于缺位状态，这严重制约了农业保险的健康发展。原本计划在2007年底出台的《农业保险条例》也由于种种原因暂时搁置。笔者建议有关部门应该加快农业保险立法进程，明确农业保险的政策性属性以及在国家农业保护制度中的主体地位，明确规定农业保险的目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、政府的职能作用、经营主体资格、农民的参与方式、保险双方权利义务、会计核算制度、精算制度、初始资本金筹集数额和方式、财政补贴标准及计算方法、管理费和保险费分担原则、异常灾害条件下超过总准备金积累、赔款和处理方式、税收规定、各有关部门的配合、资金运用等内容，为农业保险提供法律保障，促进政策性农业保险的法制化、制度化、规范化发展。

　　(二)进一步加大政策扶持力度

　　发展政策性农业保险离不开政府扶持，世界上40多个推行政策性农业保险的国家根据本国实际都相应采取了不同的政策扶持方式。政府加大对农业保险的支持是世界各国支持保护农业的普遍做法。也是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一。随着政策性农业保险试点的逐渐铺开，政府必须进一步加大对政策性农业保险的扶持力度，以确保试点工作稳步持续的推进。

　　1，制定税收优惠政策。对农业保险提供税收优惠是国际普遍的做法，也是我国应予以重视的。目前，如美国、日本、澳大利亚等许多国家对农业保险免征一切税收。而我国现行税制规定的农业保险免征营业税和印花税的范围仅限定在种植业和养殖业方面。当前我国农业正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，我们应充分发挥农业保险在服务“三农”中的应有作用，根据产业结构的调整和农村经济社会的发展需要，制订税收优惠政策，逐步扩大政策性农业保险的覆盖范围。参照国际经验和我国现行对涉农企业的税收优惠政策，可以考虑在免征种养两业营业税和印花税的同时，进一步实行税收优惠政策。一是免除经营种植业、养殖业保险业务的所得税，对其他涉农保险的营业税和印花税采取先征缴后按一定比例返还的方式；二是对农业保险经营主体的盈余，可在一定期间内适当减税，以利于经营主体增加准备金积累，降低保险费率，提高农民的保费支付能力；三是允许经营主体从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，并在税前扣除，以增加经营主体的资金实力。

　　2，进一步完善农业保险的补贴政策。一是提供经营管理费用补贴和再保险费补贴，以激励其经营农业保险，增加农业保险的供给。这两项补贴实际上在2006年的《国十条》里已经明确提出，而我们需要做的只是在条件成熟时付诸实践。二是对参保农民实行的保费补贴方式，建立保费补贴的长效机制。随着政策性农业保险的全面铺开，结合2009年中央一号文件中的要求，中央财政应加大对中西部欠发达地区的补贴力度，并通过差异化补贴政策，调动地方政府、保险公司和农户的积极性，并逐步建立鼓励和扶持政策性农业保险保费补贴的长效机制，保证政策性农业保险的可持续健康发展。

　　(三)构建多层次的农业巨灾风险分散机制

　　农业风险具有高度关联性和巨大的不确定性，致使农业风险损失在空间上很难分散，结合发达国家经验来看如果在农险设计上没有一个完善的农业巨灾风险分散机制，一旦农业巨灾损失发生，单独的商业性保险公司很难独立承担与消化。而目前我国政策性农业保险试点与经营具有较强的区域性，分散风险的能力更差，2008年初雪灾造成的巨大损失和2009年初北方主要冬麦区的罕见旱灾，充分体现出了建立农业巨灾风险分散机制的迫切性。笔者认为我国可通过以下三条途径建立农业巨灾风险分散机制。

　　 1，提高试点地区政策性农业保险的覆盖率。在不断增加试点地区的同时，努力提高试点地区内农户的参保率。通过农业保险单位的增加，在直接保险层面上通过大数法则在更广空间上实现风险分散。国外实践证明，单纯提高保费补贴并不能有效提高农业保险的参保率，如果完全实行自愿保险，农业保险市场的逆向选择问题就会非常严重，不仅不能提高参保率，甚至会出现低参保率与高保费之间的恶性循环，导致农业保险市场萎缩。例如美国作为世界上保险业最发达的国家，从 1939～1995年的50多年间。在政府大量补贴的情况下，农民投保农业保险的积极性却很低，直到1994年美国政府采取有条件的强制措施后，才使农业保险的参与率提高到80%左右。根据中央一号文件中提出的“探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制”，结合发达国家实践经验，立足于我国农村实情，笔者建议对关系国计民生的种植业(水稻、玉米、小麦、大豆、棉花等)和养殖业(猪、牛、羊等)实行适度的强制性保险，可将各种支农优惠政策和贷款优惠政策与政策性农业保险结合起来，例如规定从金融机构获得贷款的农户必须参加政策性农业保险或者参保政策性农业保险的农户享受信贷优先、利率优惠等政策，这样既能规避农户的逆向选择行为，提高政策性农业保险的覆盖面以在更广阔的空间范围内充分分散风险，又能降低农户贷款的违约风险，保证农村信贷更好的发挥服务“三农”的作用。

　　2，建立农业保险再保险机制。由于自身经济条件的限制和农业保险经营难度大、赔付率高等特点，农业保险承担风险责任的能力和赔付能力有限。在此情况下必须通过再保险方式，在更大空间范围内分散风险、分摊损失。结合发达国家经验，建议由中央政府组建政策性的全国农业再保险公司(也可以由目前的中国再保险公司兼营这部分业务，事实上目前中再公司部份地承担了这部分业务)(见图1)。其职能主要有两个：一是通过再保险机制，使农业风险在全国的范围内得以最大程度的分散：二是补贴各省、市、区农业保险的亏损，这种补贴不同于一般的民政救济。它是一种差额补贴，专业性的农业保险公司、一般的保险互助合作社或其它商业性保险机构都可以按低于农业风险的实际费率来承保，当赔付率超过一般赔付率时，由国家再保险公司来补足。这种差额杠杆撬动机制既可以保证农民以可以接受的相对较低的费率参加保险，又可以撬动一般的保险机构以不少于社会市场利润率的水平来承保农业风险，充分调动了被保险人、保险人双方的积极性。

　　3，设立巨灾风险基金或巨灾风险的融资机制。由于农业风险具有高度关联性，致使农业风险在时间和空间上难以分散，很容易形成农业巨灾损失。吞噬农业保险公司的所有准备金和资本金，制约其可持续发展。因此需要建立政府主导下的全国范围内的农业巨灾风险基金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿。增强抵抗巨灾风险的能力。巨灾风险基金的筹集应以国家为主、地方为辅。筹集渠道应主要包括：国家财政拨款；从农险公司无大灾年份农业保险保费节余滚存中抽出一部分；农险公司的税收减免部分；从防灾、减灾和救灾专项支出中与农业保险服务标的相对应的资金里抽取一部分；每年从国家的粮食风险基金中抽取一部分。另外，还可由政策性保险机构在资本市场上发行巨灾风险基金债券，提高巨灾风险基金储备能力，但考虑到目前我国资本市场的现实情况，笔者认为此种方法应慎用。

　　(四)加强政策性农业保险宣传教育

　　通过笔者上述的调查问卷可以看出，政策性农业保险作为一种重要的风险损失的补偿方式，在大部分地区还远未被农村居民所接受。农民的保险意识非常浅薄，对农业保险的作用还心存疑惑，农民不信任又不适应交钱让社会来保护自己。为此应加大宣传力度，通过农民喜闻乐见的多种渠道和方式，加大农业保险知识的普及力度，培育农民保险意识，加强农业人口对保险职能的认识，使其认识到保险是稳定生活、恢复生产、保障经济有效的风险管理手段，进而自觉地参加保险，从而提高政策性农业保险的参保率和覆盖面，推动政策性农业保险稳步向前发展。

　　(五)设立政策性农业保险监管机构

　　目前，我国农业保险的监督管理主要由中国保险监督管理委员会来实施，但政策性保险的监管与商业性保险的监管在监管性质、监管内容、监管规则等方面均有很大的差异，尤其是农业保险业务管理比商业保险业务管理要复杂得多，它不仅在展业、承保、防灾减损、理赔等业务经营管理层面上复杂，还涉及到农业、气象、金融、投资、财政、税务等若干领域，更主要地体现在其政策性本质所要求的跨部际协调上。为了避免出现因各自为政、分割管理、资源分散配置而导致高投入、低效率的局面，笔者建议我国有必要借鉴美国、日本等国的经验，考虑在适当的时机，以目前的中国保监会政策性农业保险监管部门和人员为基础，联合农业部、财政部、国家发改委等有关部委，成立专门的政策性农业保险监管机构，如设立专门的农业保险管理局或农业风险管理协会(见图1)，以适应政策性农业保险的快速发展。农业保险的管理机构需要履行的职责应该包括：一是根据中央政府和省政府授权，制定和执行有关政策性农业保险的政策；二是组织全国或全省进行农业风险区划分和费率分区工作；三是研究农业风险和风险管理，精算费率，设计政策性农业保险的标准(或示范)条款：四是筹集、管理和使用大灾准备基金：五是协调各地、各个参与农业保险的主体之间的关系：六是根据中央政府或省政府的授权，代表中央政府或者省政府管理、审核和拨付财政补贴资金。

　　(一)我国政策性农业保险的立法现状。

　　2002年通过的《中国人民共和国农业法修正案》46条规定：国家建立和完善农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织。2009年10月施行的新《保险法》186条规定：国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。在国家积极推进政策试点的今天，我国至今没有制定专门的农业保险法律法规，农业保险经营一直无法可依，法律法规建设的缺位，极大的影响了农业保险的规范化、制度化发展。

　　(二)我国政策性农业保险立法缺失的原因

• 1.对农业保险的政策性性质认识不足。对农业保险政策性质的认识是影响其立法进程的关键因素，很多人认为农业保险和普通商业保险没什么不同，有规范商业性保险的《保险法》即可，从而否认制定单行的农业保险法律规范性文件的意义和价值，事实上这种认识是错误的。农业保险的政策性质是农业保险从一般商业保险中分离出来单独立法的重要根据。

• 2.农村法制建设落后的影响。法律是法治的基本依据。目前，我国有关“三农”的立法虽然也在逐步完善，但各项法律制度还不太健全。我国有关农业方面的立法更是严重滞后，农业法律分布不均匀，农业立法极其薄弱，农业法律体系还很不完善。在整个“三农”立法滞后的时代背景下，开展农业保险立法是大势所趋。

• 3.对农业保险立法先行的必要性认识不足。许多人认为农业保险在实践中还有太多现实问题未解决，现在为其立法尚早，但农业保险政策扶持的缺失是首先需要解决的问题，如果不以法律的形式及时明确政府的政策扶持，农业保险将很难得到发展，在实践中摸索解决更无从谈起。从国外农业经济发展的历史视角和农业保险制度变迁考察，农业保险立法的意义比一般的商业性保险立法的意义更为深远。实践证明，农业保险立法先行是其发展的关键。

　　通过以上几方面对我国政策性农业保险的立法缺失及原因分析，我们不难得出这样一个结论，即在我们进行立法构建的过程中，必须首先明确农业保险的政策性属性及其在国家农业保护制度中的主体地位，同时还要切实提高农民的农业保险意识和正确的法制观念，这样才能为我们的农业保险立法奠定初步的基础。

　　农业保险立法问题研究的核心内容在于对具体法律制度的构建。本文结合我国的现实国情及农业保险对法律保障的需求，初步设计了农业保险法的主要内容。在确定农业保险立法目的的前提下，具体从农业保险的组织经营、法律关系主体的权利义务、农业保险的监督管理及农业保险的法律责任等主要方面进行了阐述。

　　(一)立法目的和原则。

　　根据农业在我国国民经济中的基础地位状况及实际生产水平, 农业保险立法目的宜确定为：规范农业保险活动，保障农业生产安全，完善农业支持保护体系，促进农业持续稳定发展，维护农村经济社会的稳定。农业保险立法应遵循的基本原则，笔者归纳出如下三点：1.政府扶持原则。国家需要采取各种措施，主导建立和完善政策性农业保险及相关制度，对农业保险在经济与行政上给予适度支持。2.多种保险机制相结合原则。在立法中，需建立和运用商业保险机制、国有保险机制和互助合作保险机制，并使其相互配合，协同发展。3.不同主体利益统筹兼顾原则。农业保险计划承载着农业保险组织、农业生产者和国家等不同主体的利益。三者利益在根本上一致，但又有其相对独立的利益。制定和推行农业保险计划必须统筹兼顾三方利益。

　　(二)建构农业保险的组织经营体系。

　　农业保险的组织管理体系主要包括保险监督管理机构、各级政府财政部门、农业行政主管部门等。各部应各司其职，并相互支持和配合，建立协调沟通机制，内在的统一于组织管理体系之中。农业保险要建立全国相对统一的，主辅结合的多元化农业保险经营模式。

　　(三)法律关系主体的权利义务。

　　将农业保险管理机构、经营者和投保人之间的关系法制化，明确他们之间的权利义务，是农业保险立法所要解决的重要问题。1.政府的权利和责任。农业保险是政府支持农业的战略性政策工具，农业保险的发展需要政府在法律等多方面的支持。我国农业保险立法应该明确政府在农业保险体系构建中的责任，如制定保费补贴的标准、制定法定强制保险的标准、特大灾害发生时的特别救助措施等。同时政府作为股东，在农业保险中由国资管理或经营部门承担出资人职能，及作为给付补贴者审核保单的职能，包括审核补贴标准和补贴使用情况等。2.保险人的权利和义务。保险人义务：在总体保险业务中农业保险必须达到相当的比例；专业保险公司要在贯彻微利或基本弥补经营费用的原则下设计农业保险产品；提高资金的配置效率。保险人权利：经营农业保险的专业性保险公司有权得到政府的税收优惠和补贴，在特大灾害发生时有权得到特别救助。3.投保人的权利和义务。投保人责任：农民依法购买强制性农业保险的责任。在引进新技术、新品种或享受政府补贴等方面进行农业产业化经营，获得政府补贴贷款时须购买农业保险。投保人的权利：投保人在因保险风险受损时可获得相应保险金补偿；投保人在购买农业保险时，根据所购买产品的内容可享受政府补贴。

　　(四)规范农业保险的监督管理。

　　我国应尽快建立独立的农业保险监督管理体系。由国务院保险监督管理机构、国务院农业行政主管部门、国务院财政部门和各级人民政府各司其职、负责有关农业保险活动的监督管理工作，相互配合支持，建立协调沟通机制。

　　(五)法律责任。

　　政策性农业保险的顺利推行离不开完善的法律责任制度。政策性农业保险法律制度中的法律责任包括经济法责任和援用法律责任。经济法责任主要包括资格罚、精神罚、财产罚和行为责任，援用法律责任包括民事法律责任、刑事法律责任和行政法律责任。对违反本法和其他相关法律规范的个人和单位以及国家工作人员均应承担相应的民事法律责任和行政法律责任；对违反刑法的个人和单位，应承担刑事法律责任。

　　政策性农业保险制度亟需建立，作为一种农业发展和保护制度，其对相关法律法规的依赖程度很强，其运行很大程度上取决于法律的完善。各国在发展农业保险时多为立法先行，给予充分的法律保障。笔者建议有关部门在立法思路上可以采用渐进的方式，加快农业保险立法进程，以期能够促进我国农业保险法律制度的不断完善，从而更好的实现我国农业经济的健康持续发展。