農業保護政策

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　　農業保護政策是指在國民經濟運行過程中，政府為確保農業發揮基礎作用，使農業的發展於國民經濟其他產業的發展相適應，以便實現整個國民經濟持續、協調、快速發展而採取的一系列保護與支持農業的政策措施的綜合。

　　對農業保護政策的含義，理論界有不同的觀點，可以分為兩大類^[2]：

　　(1)狹義的農業保護政策：這種對農業保護政策的界定通常強調農產品邊境保護、價格支持和生產資料補貼等方面，代表性的有：日本學者速水佑次郎、神門善久在《農業經濟論》(中國農業出版社，1986 版。)中提到：所謂農業保護政策是指政府介入農產品或生產資料市場，將農產品價格提高到市場均衡價格以上，或降低農戶的生產資料使用成本，甚至以直接支付的方式，提高農業生產者收益的政策。

　　(2)廣義的農業保護政策：這種觀點認為，農業保護政策的目標包括提高農業生產力、增加農業生產者收入、保護糧食安全等多方面。在具體政策上不僅包括邊境政策、價格干預政策和收入支持政策，還包括諸如農業科技支持，農業基礎設施等與促進農業發展相關的其他政策和措施。代表性的有：潘盛洲在《農業保護政策的比較研究》(中國農業出版社，1999 年版。)中提到：農業支持政策和保護是指在國民經濟運行過程中，政府為確保農業發展基礎作用，使農業的發展與國民經濟其他產業的發展相適應，以便實現整個國民經濟持續、協調、快速發展而採取的一系列保護和支持農業的政策的綜合；李建平在《我國農業保護政策研究》(人民出版社，2007 年版。)中提到：在市場經濟條件下，為了實現農業持續健康發展，進而促進農業與工業發展相適應並有效地支撐國民經濟穩定、協調發展，而對農業採取的一系列保護和支持政策的總和。

　　(一)市場失靈

　　1.農業的外部性

　　所謂外部性，是指某種經濟活動能使他人得到附帶的利益或使他人受到損害，而受益人或受害人無需付出相應的報酬或無法得到賠償的現象。

　　2.農業的外部性有正有負，涉及許多方面。從農業對生態環境的外部性來看，正的外部性包括形成的農業景觀、生物多樣性保持、二氧化碳吸收、控制洪水等；負的外部性包括水土流失、水資源耗竭、地表水和地下水污染、野生動植物棲息地喪失、農業化學品污染等。從農業的經濟外部性來看，包括經濟緩衝作用、國土空間上平衡發展、確保農村活力等，從農業的社會外部性來看，包括社會的穩定作用、確保農業勞動力就業、社會福利替代等。在沒有特定政策干預和特殊制度安排的情況下，經濟活動主體既沒有獲得來自正外部性的經濟補償，也沒有負擔所應承擔的相關費用，即市場及價格機制沒有反映或沒有全面反映這一經濟活動的全部成本或收益，從整個社會來看，資源配置無法達到最佳狀態，從而引起社會福利的下降。農業外部性的出現取決於多種因素，特別是農業的生態環境外部性取決於農業生產活動的類型、使用的農業技術、作物品種、集約水平、農業資源狀況以及產權制度等多種因素。農業對於經濟緩衝、扶貧、農業勞動力就業以及社會福利替代所具有的外部性，在很大程度上取決於經濟發展水平。一般而言，發展中國家經濟發展水平較低，農業人口比重較大，農村社會保障體系缺乏，農村貧困問題較嚴重，農業對於經濟緩衝、扶貧、農業勞動力就業以及社會保障替代具有較大的正外部效應。

　　(二)農業的公共產品性

　　所謂公共產品，是指具有非排他性和非競爭性的產品。所謂非排他性，是指即使某一經濟主體沒有支付相應的費用，也無法將他排除對這一產品的消費之外；所謂非競爭性，是指他所具有的不會因某一主體的消費而減少其他主體對這一產品的消費量。同時具有非排他性和非競爭性的產品被稱為純公共產品，而只具備這兩個特性中的一個的產品則被稱為準公共產品。農業多功能性所提供的許多非商品產出具有不同程度的非排他性和非競爭性，既具有公共產品或準公共產品的部分特性。因為農業的非商品產出不同於商品產出，對其很難進行產權界定，他作為農業的溢出效應對生產者以外的其他人發生影響或使其受益，難以排除特定的人不支付報酬就不讓他消費，因而在其作用範圍內具有非排他性；由於其影響或受益範圍因非商品產出的不同而不同，因而農業非商品產出在不同的範圍內具有不同程度的非排他性。農業非商品產出的特點也決定了其具有不同程度的非競爭性，如糧食安全所帶來的社會穩定，良好環境所帶來的生活高質量，生物多樣性所帶來的選擇價值和存在價值等。在一定程度上，一個人對這些非商品產出的消費不會影響其他人對它們的消費，即具有不同程度的非競爭性，因而社會不應該排除任何人消費該商品的權力。農業非商品產出的公共產品性，提出了政府實施農業保護政策的必要性。

　　(三)農業的弱質性

　　在與其他產業的競爭中，農業處於相對不利的地位。隨著經濟的發展，城市和非農產業的用地不斷增加，地價不斷上漲，土地用於非農產業的報酬遠遠高於農業，使農地的流失不斷增加；由於農業的比較利益低下，使得農業中的資金和較高素質的勞動力流向非農產業，造成農業的資金短缺和高素質勞動力的缺乏，農業發展後勁不足；相對於新興的非農產業來說，農業科研周期較長，技術進步相對緩慢，農業剩餘勞動力的轉移又相對滯後於非農產業產值份額的提高，使得農業勞動生產率比較低；農產品的需求彈性較小，恩格爾定律的作用，農產品不耐儲運等特點，使得農業的貿易條件不斷惡化，農民收入增長乏力，農民與非農業就業者的收入差距拉大。這說明農業具有天生的弱質性，要解決這些問題必須依靠政府對農業的保護。

　　(四)農業的不穩定性

　　首先，由於農業的自然再生產與經濟再生產交織在一起，使得農業受自然條件影響很大，而自然條件是變化無常的，因此農業生產也相對不穩定；農業生產本身具有周期性，並且生產周期長，生產不易調整，也會導致農業的波動。其次，由於巨集觀經濟環境的變化或不景氣，對農業造成衝擊。如加入世貿組織以後，農產品貿易趨於自由化，國內農業受到國際市場的衝擊而出現較大的波動；經濟不景氣時，勞動力市場受到衝擊，農業剩餘勞動力轉移困難，農民收入減少；而在經濟景氣時，又出現大量勞動力涌向非農產業，由於比較利益的驅使可能會出現耕地的撂荒。再次，由於土地等自然條件的限制和動植物本身生物學特性的制約，使得農產品的短期供給彈性比較小，但由於人們對農產品的需求剛性，價格對供給量的反應卻非常敏感；同時農產品的需求彈性更小，難以實現農產品的市場供需均衡。當某些因素導致價格和產量一定程度的波動時，會產生蛛網效應。另外，農產品價格與供給間的互動關係還受動植物生理機能的影響，由於農業的生產周期較長，許多農民對價格的反應又具有滯後性，市場的自行調節難以使農產品的供給及時追隨市場價格的變化，會造成農產品短缺和過剩效應的放大，使農業生產產生更大的波動。最後，農產品大多具有易腐性，不耐久藏，且儲藏費用高，所以收穫後應立即出售，即使市場價格低廉也必須出清；反之，產品稀少時，雖然市價高，但在本期內無多餘庫存供應市場，無法滿足市場需求。因此，農產品一經產出，其供給即已確定。農業的不穩定性要求政府要建立農業保護政策。

　　從各國農業保護政策發展歷史來看，都是在其農業受到國外競爭威脅或在本國農業比較優勢明顯下降、受到非農產業比較優勢擠壓時實施的。

　　例如，1815 年英國實行的穀物法就是這一觀點的起源，也是學界認為的農業保護政策的鼻祖。它規定：在英國糧價每誇特低於80 先令時，禁止糧食進口。只有在達到這種價格或超出這一價格的情況下，才許可從國外輸入糧食。該政策的背景就是英國農業受到了美國等其他國家農業的激烈競爭。

　　再從美國農業保護政策看，戰後美國的農業一直在世界處於優勢地位，但是，相比其工業和信息產業的飛速進步，農業的比較優勢下降明顯。為了保護農業的基礎地位和農民的利益，美國也採取了高水平的農業保護政策。

　　總體上看，各國實施農業保護政策主要出於以下幾個原因：

　　(1)糧食安全需要。糧食等食品是人類生存的必需品，而糧食的唯一來源就是農業，這決定了農業是人類生存和發展不可或缺的部門。當今，一個國家或地區雖然可以從國際市場大量進口農產品，但若農業完全依賴國際市場，在關鍵時期必然因此受制於人，不利於國家安全和社會穩定。

　　(2)農業特殊性的要求。首先，農業是長周期高風險行業。農業的生產周較長，通常只能根據上期市場情況決定本期生產，中途很難調整，不能像大多數其他行業一樣隨時調整生產策略。農業生產既對氣候依賴明顯，農產品價格又缺乏彈性導致農業面臨氣候、市場雙重風險。

　　其次，農業相對其他產業處於弱勢地位。不論從資金回報率和資金回報周期來看，農業相對於工業和服務業都處於劣勢。從發展的角度看，農業技術進步，雖然能夠提高農產品產量，但受到農產品需求彈性較小的影響，會出現農業收入下降的現象，需要政府支持和保護。

　　最後，農業生產具有正外部性。農業生產是植物性生產，健康科學的農業可以提供良好的自然環境，凈化水源和空氣，維護生物多樣性。

　　(3)實施農業保護的其他原因。農業和其他行業相比仍是勞動密集型產業，它解決了大量人口的就業問題，在發展中國家尤為如此；還有出於防止病蟲害傳播和“生態入侵”、保持生物多樣性的目的、平衡國際收支、維護食品安全以及政治市場需求等原因，都需要政府對農業進行支持和保護。

　　以 WTO《農業協議》的內容為參照，對農業保護政策進行以下分類:

　　(1)邊境保護政策。關稅和非關稅政策以及動植物的進出口安全檢疫，如進口關稅、配額、出口補貼等。

　　(2)“黃箱”政策。主要是指政府對國內農產品市場價格的干預政策以及對農業投入品或要素的補貼政策，包括保證價格(目標價格)、最低保護價格、農業生產資料補貼、農產品營銷貸款補貼等。

　　(3)“綠箱”政策。包括：①一般性政府服務(農業科技研究、病蟲害控制、培訓、技術推廣與咨詢服務、檢驗、營銷與促銷、基本建設服務等)；②出於食物安全目的的公共儲備；③國內食品援助；④對生產者的直接支付；⑤不掛鉤的收入支付；⑥政府參與的收入保險計劃；⑦自然災害救濟支付；⑧通過生產者退休計劃提供的結構調整援助；⑨通過資源輪休提供的結構調整援助；⑩通過投資援助提供的結構調整計劃；環境保護計划下的支付；�區域援助計划下的支付。

　　(4)其他影響農業發展的政策措施。如土地政策、生產者組織化程度等。上述政策措施，有些政策不只單獨影響P 和Q，而是對二者均有影響，分類時，根據其對P、Q 影響的重要程度進行劃分，比如，最低保護價格政策既影響價格又影響產量，但是它首先影響的是價格，諸如此類。

　　進而，在農業保護政策的分類上可以分為首先影響農產品價格P 的政策和首先影響農產品產量Q 的政策兩類。

　　根據WTO保護框架，我國農業保護政策應從以下幾方面進行戰略調整。

　　1.農業保護政策制度化。我國在扶農立法、監督和管理方面，與發達國家有很大差距。大多數發達國家尤其是美國對農業保護制定了周密和詳盡的法規，而且形成了每五年修訂一次立法的制度，從而使美國等發達國家農業保護有了根本的保證。對農業實施保護，其收益不在實施的當年而在於對其滯後效應的獲取，而農業保護的當期一般又處在農業供給過剩之時，這個特點往往使人們因當前農業的樂觀形勢而對農業保護的必要性產生懷疑。而一旦農業保護開始削弱，其後遺症往往要等一年甚至幾年後才會顯現，在那個時候再重新實施農業保護，必須等一年甚至幾年後才會產生收益，這樣必然會造成農業發展過程因農業保護政策和措施的搖擺不定而出現震蕩。因此，要使農業保護政策保持必要的連續性，就必須有法律上的保證，必須制定關於農業保護的相關法律及建立執行這些法律的基本制度。

　　2.農業保護結構最優化。農業涉及的部門廣泛，產品繁多，要適應WTO規則，要適應農產品國際貿易自由化趨勢，就不可能進行全面保護，必須有選擇有重點地進行保護。因此，在選擇農業保護對象，確定農業保護結構時，必須結合WTO規則和考慮農產品國際市場的比較優勢和重要性，只有不具備比較優勢同時又是高度重要性的產品，才是農業保護政策的對象。從當前我國農產品的現實來看，我國農業結構的調整方向是：鑒於糧食對國家穩定的特殊重要性，必須把保護糧食生產作為農業發展戰略的一個重點。除糧油外，把不具備競爭優勢的產品生產減少到最低安全水準，同時將用於這些產品生產的資源轉向有競爭優勢的產品生產上來，大力發展具有比較優勢的產品，如水產品、畜產品、水果、蔬菜、鮮花、飲料、罐裝食品以及有傳統優勢或地域特色的經濟作物，以擴大具有競爭優勢產品的國際市場，實現國內農業有限資源的合理配置。為此，以加入WTO為契機，我們要積極發展優質、高產、適應性強、抗逆強的農作物品種和畜禽良種，改善我國的農業生產結構和品種結構，提高農畜產品產量和質量，增強我國農產品在國際市場上的競爭力。同時，以優良農作物品種為龍頭，採用“公司+農戶”的農業經營模式，把農戶組織起來，形成包括生產、加工、保鮮、包裝、儲運和銷售等全過程的產業鏈，加快農業產業化的進程，提高我國農業的整體效率，促使我國農業從此走上良性發展的軌道。

　　3.農業保護方式的多樣化。我國的農業保護要充分利用WTO規則的政策，採取多樣化的保護方式。具體來說，有如下幾個方面：

　　(1)充分利用WTO“綠箱政策”，加大“綠箱政策”範圍的政策措施的保護力度。主要包括：一般性政府服務如農業科研、病蟲害控制、培訓、推廣與咨詢服務、檢疫、市場促銷、基礎設施服務等；食物安全目的的公共儲備；國內食品援助；與生產不掛鉤的收入支持，自然災害救濟支付；通過投資提供的結構調整計劃；地區援助計劃；通過生產休耕計劃提供的結構調整援助；通過資源休閑計劃提供的結構調整援助；環境規劃計劃等等。

　　(2)建立農產品緩衝儲備體系。農產品緩衝儲備體系是西方發達農業國家普遍實行的鼓勵農民自己儲存農產品的政策，是保證農產品供給安全、平抑價格波動的重要手段。其基本內容是：政府付給農民一定的儲存費用，由農民儲存其產品，並對穀物等農產品預先規定“釋放價格”和“號令價格”，當農產品價格低於釋放價格時，農民不能隨便出售，當市場價格高於釋放價格而低於號令價格時，政府不再支付儲存費用，而當市場價格高於號令價格時，農民就必須在一定時間內出售其農產品，並歸還無追索權貸款。因此，要按照國際慣例，建立農產品緩衝儲備體系，包括商業儲備和專項儲備。糧食專項儲備最低儲備率應為國內糧食年消費量的5—6%，商業儲備應達到年消費量的12%。

　　(3)確立制度化的農業投入體系，強化農業發展基礎。首先，大量增加國家財政對農業的支持力度，財政支出重點應放在跨區域性的農業基礎設施建設、重大農業科學基礎研究和農業科技推廣、農用工業以及重要的農業開發項目等；其次，發揮政策性金融機構的作用，政府必須針對農業生產的特點和在不同時期、不同情況下政府的支持與鼓勵重點，對農業生產分別制定必要的金融扶持政策；第三，建立國家農業建設保護基金。

　　(4)建立農業保險制度，增強農業抵抗風險能力。農業保險是世界大多數國家實施農業保護的一項非常重要的手段和方式。為減輕自然災害給農民可能造成的風險損失，西方發達農業國政府對從事農業保險的機構提供大規模的保費補貼，從而使農民能以較低保險費普遍參加農業保險。因此，隨著加入WTO，我國必須改革我國的農業保險制度，把農業保險制度建設列入政府農業巨集觀政策的議事日程，建立符合我國實際的農業保險制度，充分發揮農業保險在促進農業發展方面的重要作用。比如，設立專業性的農業保險公司；中央財政每年按一定比例撥付資金建立國家農業保險基金，對農業保險進行補貼等。條件好的地區可由商業保險公司與地方政府聯合經營農業保險，這有利於增強農民的保險意識，提高農業和農民抗風險能力，調動地方和農民的積極性。

　　(5)充分利用特殊保障條款，進行農產品貿易控制。目前，我國對農產品貿易的控制主要是通過許可證配額及進口專營等非關稅手段實現的，加入WTO後，我國要按照有關規定在約定時間內參照執行。但我國可根據WTO規定的“特殊保障條款”等保障措施，掌握控制市場開放風險的主動權。關稅配額管理制度實際是WTO允許存在的進口保護的過渡措施，承諾的準入量只是市場準入的機會，而不是最低購買義務。對於關稅配額量的執行，WTO並無任何強制性要求，從關稅配額管理制度實際執行的情況來看，自1995年以來，大部分成員國只完成關稅配額準入量的66%。因此，我國可以在過渡期間，要用好用活配額管理制度對我國有利的一面，逐漸地、有步驟地放開農產品市場，使配額管理成為保護我國農產品的手段之一。

　　(6)建立健全農業保護的中介和載體，完善農業社會化服務體系。市場體系是發展農村市場經濟的基礎，也是政府實施農業保護的中介和載體。因此，在制定市場進入法則，通過法律法規約束各市場主體的行為，加強“軟體”建設的同時，還要加大力度，通過建立農村社區性合作經濟組織和專業合作組織，為農民解決一些僅靠自身力量無法解決的新問題，為農村經濟的發展提供完備的服務；通過建立建全全國農村信息網路系統，為農民提供具有超前性、準確性、指導性的信息，讓農民根據這些信息去決定各自的生產計劃和銷售形式。