农业保护政策

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　　农业保护政策是指在国民经济运行过程中，政府为确保农业发挥基础作用，使农业的发展于国民经济其他产业的发展相适应，以便实现整个国民经济持续、协调、快速发展而采取的一系列保护与支持农业的政策措施的综合。

　　对农业保护政策的含义，理论界有不同的观点，可以分为两大类^[2]：

　　(1)狭义的农业保护政策：这种对农业保护政策的界定通常强调农产品边境保护、价格支持和生产资料补贴等方面，代表性的有：日本学者速水佑次郎、神门善久在《农业经济论》(中国农业出版社，1986 版。)中提到：所谓农业保护政策是指政府介入农产品或生产资料市场，将农产品价格提高到市场均衡价格以上，或降低农户的生产资料使用成本，甚至以直接支付的方式，提高农业生产者收益的政策。

　　(2)广义的农业保护政策：这种观点认为，农业保护政策的目标包括提高农业生产力、增加农业生产者收入、保护粮食安全等多方面。在具体政策上不仅包括边境政策、价格干预政策和收入支持政策，还包括诸如农业科技支持，农业基础设施等与促进农业发展相关的其他政策和措施。代表性的有：潘盛洲在《农业保护政策的比较研究》(中国农业出版社，1999 年版。)中提到：农业支持政策和保护是指在国民经济运行过程中，政府为确保农业发展基础作用，使农业的发展与国民经济其他产业的发展相适应，以便实现整个国民经济持续、协调、快速发展而采取的一系列保护和支持农业的政策的综合；李建平在《我国农业保护政策研究》(人民出版社，2007 年版。)中提到：在市场经济条件下，为了实现农业持续健康发展，进而促进农业与工业发展相适应并有效地支撑国民经济稳定、协调发展，而对农业采取的一系列保护和支持政策的总和。

　　(一)市场失灵

　　1.农业的外部性

　　所谓外部性，是指某种经济活动能使他人得到附带的利益或使他人受到损害，而受益人或受害人无需付出相应的报酬或无法得到赔偿的现象。

　　2.农业的外部性有正有负，涉及许多方面。从农业对生态环境的外部性来看，正的外部性包括形成的农业景观、生物多样性保持、二氧化碳吸收、控制洪水等；负的外部性包括水土流失、水资源耗竭、地表水和地下水污染、野生动植物栖息地丧失、农业化学品污染等。从农业的经济外部性来看，包括经济缓冲作用、国土空间上平衡发展、确保农村活力等，从农业的社会外部性来看，包括社会的稳定作用、确保农业劳动力就业、社会福利替代等。在没有特定政策干预和特殊制度安排的情况下，经济活动主体既没有获得来自正外部性的经济补偿，也没有负担所应承担的相关费用，即市场及价格机制没有反映或没有全面反映这一经济活动的全部成本或收益，从整个社会来看，资源配置无法达到最佳状态，从而引起社会福利的下降。农业外部性的出现取决于多种因素，特别是农业的生态环境外部性取决于农业生产活动的类型、使用的农业技术、作物品种、集约水平、农业资源状况以及产权制度等多种因素。农业对于经济缓冲、扶贫、农业劳动力就业以及社会福利替代所具有的外部性，在很大程度上取决于经济发展水平。一般而言，发展中国家经济发展水平较低，农业人口比重较大，农村社会保障体系缺乏，农村贫困问题较严重，农业对于经济缓冲、扶贫、农业劳动力就业以及社会保障替代具有较大的正外部效应。

　　(二)农业的公共产品性

　　所谓公共产品，是指具有非排他性和非竞争性的产品。所谓非排他性，是指即使某一经济主体没有支付相应的费用，也无法将他排除对这一产品的消费之外；所谓非竞争性，是指他所具有的不会因某一主体的消费而减少其他主体对这一产品的消费量。同时具有非排他性和非竞争性的产品被称为纯公共产品，而只具备这两个特性中的一个的产品则被称为准公共产品。农业多功能性所提供的许多非商品产出具有不同程度的非排他性和非竞争性，既具有公共产品或准公共产品的部分特性。因为农业的非商品产出不同于商品产出，对其很难进行产权界定，他作为农业的溢出效应对生产者以外的其他人发生影响或使其受益，难以排除特定的人不支付报酬就不让他消费，因而在其作用范围内具有非排他性；由于其影响或受益范围因非商品产出的不同而不同，因而农业非商品产出在不同的范围内具有不同程度的非排他性。农业非商品产出的特点也决定了其具有不同程度的非竞争性，如粮食安全所带来的社会稳定，良好环境所带来的生活高质量，生物多样性所带来的选择价值和存在价值等。在一定程度上，一个人对这些非商品产出的消费不会影响其他人对它们的消费，即具有不同程度的非竞争性，因而社会不应该排除任何人消费该商品的权力。农业非商品产出的公共产品性，提出了政府实施农业保护政策的必要性。

　　(三)农业的弱质性

　　在与其他产业的竞争中，农业处于相对不利的地位。随着经济的发展，城市和非农产业的用地不断增加，地价不断上涨，土地用于非农产业的报酬远远高于农业，使农地的流失不断增加；由于农业的比较利益低下，使得农业中的资金和较高素质的劳动力流向非农产业，造成农业的资金短缺和高素质劳动力的缺乏，农业发展后劲不足；相对于新兴的非农产业来说，农业科研周期较长，技术进步相对缓慢，农业剩余劳动力的转移又相对滞后于非农产业产值份额的提高，使得农业劳动生产率比较低；农产品的需求弹性较小，恩格尔定律的作用，农产品不耐储运等特点，使得农业的贸易条件不断恶化，农民收入增长乏力，农民与非农业就业者的收入差距拉大。这说明农业具有天生的弱质性，要解决这些问题必须依靠政府对农业的保护。

　　(四)农业的不稳定性

　　首先，由于农业的自然再生产与经济再生产交织在一起，使得农业受自然条件影响很大，而自然条件是变化无常的，因此农业生产也相对不稳定；农业生产本身具有周期性，并且生产周期长，生产不易调整，也会导致农业的波动。其次，由于宏观经济环境的变化或不景气，对农业造成冲击。如加入世贸组织以后，农产品贸易趋于自由化，国内农业受到国际市场的冲击而出现较大的波动；经济不景气时，劳动力市场受到冲击，农业剩余劳动力转移困难，农民收入减少；而在经济景气时，又出现大量劳动力涌向非农产业，由于比较利益的驱使可能会出现耕地的撂荒。再次，由于土地等自然条件的限制和动植物本身生物学特性的制约，使得农产品的短期供给弹性比较小，但由于人们对农产品的需求刚性，价格对供给量的反应却非常敏感；同时农产品的需求弹性更小，难以实现农产品的市场供需均衡。当某些因素导致价格和产量一定程度的波动时，会产生蛛网效应。另外，农产品价格与供给间的互动关系还受动植物生理机能的影响，由于农业的生产周期较长，许多农民对价格的反应又具有滞后性，市场的自行调节难以使农产品的供给及时追随市场价格的变化，会造成农产品短缺和过剩效应的放大，使农业生产产生更大的波动。最后，农产品大多具有易腐性，不耐久藏，且储藏费用高，所以收获后应立即出售，即使市场价格低廉也必须出清；反之，产品稀少时，虽然市价高，但在本期内无多余库存供应市场，无法满足市场需求。因此，农产品一经产出，其供给即已确定。农业的不稳定性要求政府要建立农业保护政策。

　　从各国农业保护政策发展历史来看，都是在其农业受到国外竞争威胁或在本国农业比较优势明显下降、受到非农产业比较优势挤压时实施的。

　　例如，1815 年英国实行的谷物法就是这一观点的起源，也是学界认为的农业保护政策的鼻祖。它规定：在英国粮价每夸特低于80 先令时，禁止粮食进口。只有在达到这种价格或超出这一价格的情况下，才许可从国外输入粮食。该政策的背景就是英国农业受到了美国等其他国家农业的激烈竞争。

　　再从美国农业保护政策看，战后美国的农业一直在世界处于优势地位，但是，相比其工业和信息产业的飞速进步，农业的比较优势下降明显。为了保护农业的基础地位和农民的利益，美国也采取了高水平的农业保护政策。

　　总体上看，各国实施农业保护政策主要出于以下几个原因：

　　(1)粮食安全需要。粮食等食品是人类生存的必需品，而粮食的唯一来源就是农业，这决定了农业是人类生存和发展不可或缺的部门。当今，一个国家或地区虽然可以从国际市场大量进口农产品，但若农业完全依赖国际市场，在关键时期必然因此受制于人，不利于国家安全和社会稳定。

　　(2)农业特殊性的要求。首先，农业是长周期高风险行业。农业的生产周较长，通常只能根据上期市场情况决定本期生产，中途很难调整，不能像大多数其他行业一样随时调整生产策略。农业生产既对气候依赖明显，农产品价格又缺乏弹性导致农业面临气候、市场双重风险。

　　其次，农业相对其他产业处于弱势地位。不论从资金回报率和资金回报周期来看，农业相对于工业和服务业都处于劣势。从发展的角度看，农业技术进步，虽然能够提高农产品产量，但受到农产品需求弹性较小的影响，会出现农业收入下降的现象，需要政府支持和保护。

　　最后，农业生产具有正外部性。农业生产是植物性生产，健康科学的农业可以提供良好的自然环境，净化水源和空气，维护生物多样性。

　　(3)实施农业保护的其他原因。农业和其他行业相比仍是劳动密集型产业，它解决了大量人口的就业问题，在发展中国家尤为如此；还有出于防止病虫害传播和“生态入侵”、保持生物多样性的目的、平衡国际收支、维护食品安全以及政治市场需求等原因，都需要政府对农业进行支持和保护。

　　以 WTO《农业协议》的内容为参照，对农业保护政策进行以下分类:

　　(1)边境保护政策。关税和非关税政策以及动植物的进出口安全检疫，如进口关税、配额、出口补贴等。

　　(2)“黄箱”政策。主要是指政府对国内农产品市场价格的干预政策以及对农业投入品或要素的补贴政策，包括保证价格(目标价格)、最低保护价格、农业生产资料补贴、农产品营销贷款补贴等。

　　(3)“绿箱”政策。包括：①一般性政府服务(农业科技研究、病虫害控制、培训、技术推广与咨询服务、检验、营销与促销、基本建设服务等)；②出于食物安全目的的公共储备；③国内食品援助；④对生产者的直接支付；⑤不挂钩的收入支付；⑥政府参与的收入保险计划；⑦自然灾害救济支付；⑧通过生产者退休计划提供的结构调整援助；⑨通过资源轮休提供的结构调整援助；⑩通过投资援助提供的结构调整计划；环境保护计划下的支付；�区域援助计划下的支付。

　　(4)其他影响农业发展的政策措施。如土地政策、生产者组织化程度等。上述政策措施，有些政策不只单独影响P 和Q，而是对二者均有影响，分类时，根据其对P、Q 影响的重要程度进行划分，比如，最低保护价格政策既影响价格又影响产量，但是它首先影响的是价格，诸如此类。

　　进而，在农业保护政策的分类上可以分为首先影响农产品价格P 的政策和首先影响农产品产量Q 的政策两类。

　　根据WTO保护框架，我国农业保护政策应从以下几方面进行战略调整。

　　1.农业保护政策制度化。我国在扶农立法、监督和管理方面，与发达国家有很大差距。大多数发达国家尤其是美国对农业保护制定了周密和详尽的法规，而且形成了每五年修订一次立法的制度，从而使美国等发达国家农业保护有了根本的保证。对农业实施保护，其收益不在实施的当年而在于对其滞后效应的获取，而农业保护的当期一般又处在农业供给过剩之时，这个特点往往使人们因当前农业的乐观形势而对农业保护的必要性产生怀疑。而一旦农业保护开始削弱，其后遗症往往要等一年甚至几年后才会显现，在那个时候再重新实施农业保护，必须等一年甚至几年后才会产生收益，这样必然会造成农业发展过程因农业保护政策和措施的摇摆不定而出现震荡。因此，要使农业保护政策保持必要的连续性，就必须有法律上的保证，必须制定关于农业保护的相关法律及建立执行这些法律的基本制度。

　　2.农业保护结构最优化。农业涉及的部门广泛，产品繁多，要适应WTO规则，要适应农产品国际贸易自由化趋势，就不可能进行全面保护，必须有选择有重点地进行保护。因此，在选择农业保护对象，确定农业保护结构时，必须结合WTO规则和考虑农产品国际市场的比较优势和重要性，只有不具备比较优势同时又是高度重要性的产品，才是农业保护政策的对象。从当前我国农产品的现实来看，我国农业结构的调整方向是：鉴于粮食对国家稳定的特殊重要性，必须把保护粮食生产作为农业发展战略的一个重点。除粮油外，把不具备竞争优势的产品生产减少到最低安全水准，同时将用于这些产品生产的资源转向有竞争优势的产品生产上来，大力发展具有比较优势的产品，如水产品、畜产品、水果、蔬菜、鲜花、饮料、罐装食品以及有传统优势或地域特色的经济作物，以扩大具有竞争优势产品的国际市场，实现国内农业有限资源的合理配置。为此，以加入WTO为契机，我们要积极发展优质、高产、适应性强、抗逆强的农作物品种和畜禽良种，改善我国的农业生产结构和品种结构，提高农畜产品产量和质量，增强我国农产品在国际市场上的竞争力。同时，以优良农作物品种为龙头，采用“公司+农户”的农业经营模式，把农户组织起来，形成包括生产、加工、保鲜、包装、储运和销售等全过程的产业链，加快农业产业化的进程，提高我国农业的整体效率，促使我国农业从此走上良性发展的轨道。

　　3.农业保护方式的多样化。我国的农业保护要充分利用WTO规则的政策，采取多样化的保护方式。具体来说，有如下几个方面：

　　(1)充分利用WTO“绿箱政策”，加大“绿箱政策”范围的政策措施的保护力度。主要包括：一般性政府服务如农业科研、病虫害控制、培训、推广与咨询服务、检疫、市场促销、基础设施服务等；食物安全目的的公共储备；国内食品援助；与生产不挂钩的收入支持，自然灾害救济支付；通过投资提供的结构调整计划；地区援助计划；通过生产休耕计划提供的结构调整援助；通过资源休闲计划提供的结构调整援助；环境规划计划等等。

　　(2)建立农产品缓冲储备体系。农产品缓冲储备体系是西方发达农业国家普遍实行的鼓励农民自己储存农产品的政策，是保证农产品供给安全、平抑价格波动的重要手段。其基本内容是：政府付给农民一定的储存费用，由农民储存其产品，并对谷物等农产品预先规定“释放价格”和“号令价格”，当农产品价格低于释放价格时，农民不能随便出售，当市场价格高于释放价格而低于号令价格时，政府不再支付储存费用，而当市场价格高于号令价格时，农民就必须在一定时间内出售其农产品，并归还无追索权贷款。因此，要按照国际惯例，建立农产品缓冲储备体系，包括商业储备和专项储备。粮食专项储备最低储备率应为国内粮食年消费量的5—6%，商业储备应达到年消费量的12%。

　　(3)确立制度化的农业投入体系，强化农业发展基础。首先，大量增加国家财政对农业的支持力度，财政支出重点应放在跨区域性的农业基础设施建设、重大农业科学基础研究和农业科技推广、农用工业以及重要的农业开发项目等；其次，发挥政策性金融机构的作用，政府必须针对农业生产的特点和在不同时期、不同情况下政府的支持与鼓励重点，对农业生产分别制定必要的金融扶持政策；第三，建立国家农业建设保护基金。

　　(4)建立农业保险制度，增强农业抵抗风险能力。农业保险是世界大多数国家实施农业保护的一项非常重要的手段和方式。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，西方发达农业国政府对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低保险费普遍参加农业保险。因此，随着加入WTO，我国必须改革我国的农业保险制度，把农业保险制度建设列入政府农业宏观政策的议事日程，建立符合我国实际的农业保险制度，充分发挥农业保险在促进农业发展方面的重要作用。比如，设立专业性的农业保险公司；中央财政每年按一定比例拨付资金建立国家农业保险基金，对农业保险进行补贴等。条件好的地区可由商业保险公司与地方政府联合经营农业保险，这有利于增强农民的保险意识，提高农业和农民抗风险能力，调动地方和农民的积极性。

　　(5)充分利用特殊保障条款，进行农产品贸易控制。目前，我国对农产品贸易的控制主要是通过许可证配额及进口专营等非关税手段实现的，加入WTO后，我国要按照有关规定在约定时间内参照执行。但我国可根据WTO规定的“特殊保障条款”等保障措施，掌握控制市场开放风险的主动权。关税配额管理制度实际是WTO允许存在的进口保护的过渡措施，承诺的准入量只是市场准入的机会，而不是最低购买义务。对于关税配额量的执行，WTO并无任何强制性要求，从关税配额管理制度实际执行的情况来看，自1995年以来，大部分成员国只完成关税配额准入量的66%。因此，我国可以在过渡期间，要用好用活配额管理制度对我国有利的一面，逐渐地、有步骤地放开农产品市场，使配额管理成为保护我国农产品的手段之一。

　　(6)建立健全农业保护的中介和载体，完善农业社会化服务体系。市场体系是发展农村市场经济的基础，也是政府实施农业保护的中介和载体。因此，在制定市场进入法则，通过法律法规约束各市场主体的行为，加强“软件”建设的同时，还要加大力度，通过建立农村社区性合作经济组织和专业合作组织，为农民解决一些仅靠自身力量无法解决的新问题，为农村经济的发展提供完备的服务；通过建立建全全国农村信息网络系统，为农民提供具有超前性、准确性、指导性的信息，让农民根据这些信息去决定各自的生产计划和销售形式。