旅游行政職能

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　　旅游行政職能是指旅游行政管理機構在旅游業的管理過程中所扮演的角色、所履行的職責和所起作用的總和。通俗地講，就是旅游行政管理組織“應該管什麼，如何去管理”。把應該管的事情管好，把不應該的事情下放。由於旅游行政職能貫穿於旅游行政管理活動的始終，決定著旅游行政管理的本質、方向、機構設置和管理方式，因此；正確把握旅游行政職能的內涵，對於提高旅游行政管理績效，保證旅游業持續、健康、穩定發展具有重要的意義。具體來說，旅游行政職能包括以下幾個方面的含義：

　　第一，旅游行政職能的實施者，是整個旅游行政管理系統，包括各級各類旅游行政機構及其所屬公務人員。在我國，旅游行政職能的實施者包括國家和地方各級旅游局、旅游行業協會、旅游委員會、旅游區域管委會等旅游行政機構及其工作人員。

　　第二，旅游行政職能的內容，涉及旅游行政機構對旅游業進行管理的全部活動，諸如旅游產業政策的制定、旅游法規的建設、旅游市場的開拓和促銷、旅游地的開發與規劃、旅游服務質量管理、旅游信息與統計管理、旅游企業管理等多項內容，它們劃定了旅游行政管理的工作範圍。同時，旅游行政職能還涉及旅游行政機構為完成以上任務而對自身事務進行的管理活動，我們一般稱之為機關管理，單獨對其研究。

　　第三，旅游行政職能強調旅游行政職責與功能作用的辯證統一。旅游行政職能與旅游行政職責不同，相對於後者它增加了功能、作用的內容；旅游行政職能和旅游行政功能也不同，它首先要解決旅游行政機構管什麼事，管多一點好還是管少一點好，管到什麼程度等問題，然後才談得上管理的功能和作用。將旅游行政職責與旅游行政功能辯證統一起來，就構成了旅游行政職能的內涵。

　　第四，在現代社會條件下，旅游行政職能行使的依據是國家通過法律和政策法規賦予旅游行政管理部門的行政權力，它實際上是行政權力的具體化和“外化”。國家為實現其旅游業發展的目標，必然要賦予旅游行政管理部門一定的權力。旅游行政管理，正是通過運用這些權力來有秩序地完成國家所賦予的職能。

　　第五，旅游行政職能是一介完整的體系，其構成要素縱橫交錯，結構嚴密。整個職能體系的運行也是環環相扣，既相互作用又相互制約。對旅游行政職能進行分類考察，在此基礎上再從整體上予以把握，有利於對旅游行政職能體系的深入瞭解，正確處理內部各部分的關係，以及與外在環境的相互聯繫，促進旅游行政職能體系的科學化發展。

　　值得註意的是，行政能力是近年來日益引起社會各界重視的一個重要問題。它與行政職能密切相關。旅游行政職能，框定了旅游行政機構能力的基本內容和發展方向。旅游行政機構能力的大小、強弱則決定了旅游行政職能的實現程度。兩者互為條件，相互依存，缺一不可。^[1]

　　旅游行政職能具有法定性、執行性、動態性和多樣性的特征。

　　(一)法定性

　　旅游行政管理，是一種遍及整個旅游業的公共管理活動。它直接關係到國家旅游業的利益，因此，各級旅游行政管理機構行政職能的確定，是一件非常慎重和嚴肅的事情，必鬚根據憲法授權和有關法律、政策法規的規定進行。在我國，各級旅游行政管理機構的行政職能是通過法定程式確定的，其內容一般要由組織法加以規定。

　　(二)執行性

　　從行政和立法的關係來看，旅游行政職能是一種執行性職能。旅游行政職能的行使，是以國家強制力為後盾的，與其他非國家活動的管理相比，它具有明顯的代表國家意志的權威性。我國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的社會主義國家，旅游行政職能必須貫徹執行中國共產黨的路線、方針和政策，必須執行人民代表大會的決定和決議。

　　(三)動態性

　　旅游行政職能並不是靜止不變的。隨著行政環境的變化和國家政治、經濟、文化、科技和社會現狀的發展變化，旅游行政職能的範圍、內容、主次關係、作用、對象等也必然發生變化。因此，適應環境變化和形勢發展的需要，及時調整和轉變旅游行政職能，是搞好旅游行政管理的重要前提和基礎。

　　(四)多樣性

　　旅游行政管理的範圍遍及國家和地區旅游業的各個方面，因此，旅游行政管理的職能是多種多樣的。從旅游行政管理的具體內容來看，包括旅游產業政策的制定、旅游法規的建設、旅游市場的促銷、旅游地開發與規劃、旅游服務質量管理、旅游企業管理等各方面的管理職能；從旅游行政運行過程來看，又有決策、計劃、組織、協調、控制等一系列職能；從旅游管理層次的角度來看，還有高、中、低層次的職能之別等。

　　確立旅游行政職能的根本依據，是旅游業發展的需要。旅游行政機構不能夠也不允許自己主觀決定自己管什麼，必鬚根據旅游業發展的需要來決定自己管什麼。而旅游業發展的需要歸根到底又是由社會生產力發展決定的，因為生產力發展既是派生其他社會需要的本原，同時又是滿足其他社會需要的最終途徑。確立旅游行政職能的這種依據，涉及到經濟基礎與上層建築的關係，主觀與客觀的關係。確立一個旅游行政機構職能時，如果不能遵循這種滿足旅游業發展需要的指導思想而搞“主觀決定論”，肯定要失敗。原因很簡單，就是它必將遭到社會的報複，而一旦社會積累的懲罰力超過行政部門的堅持力，就到了原有行政職能的最終調整之時。

　　因此，旅游業發展的需要最終構成了旅游行政職能確立的根本依據。而職能確立的合理程度，實際上就是旅游行政機構對該時期旅游業發展的需要的滿足程度。當前我國行政體制改革的過程中，許多地方通過調整旅游行政職能而獲得成功的經驗充分說明瞭這一點，它為我們確立新的旅游行政職能體系指出了總的思路。

　　具體來說，旅游行政職能確立的依據還包括以下幾個方面。

　　(一)實事求是，依據具體國情來確立旅游行政職能

　　一個國家旅游行政職能的合理化，不是一個主觀領域的問題，它必鬚根據該國各方面的情況來決定。也就是說，它必須適應該國制約旅游行政職能的各種條件。這些條件主要包括：生產力發展水平、基礎設施完善程度、旅游業發展的現狀與目標、旅游產業的自組織程度、旅游者的觀念素質等。

　　(二)深思熟慮，依據必要性的原則來確定旅游行政職能

　　一般來說，政府機構有一種自我擴大權力的趨向，因此職能常發生不必要的擴大。鑒於此，一個旅游行政機構的行政職能的確立，應嚴格限制在“必須去管，不管不行”的範圍內。這當然不局限於維持旅游業正常秩序的消極職能方面，也包括促進旅游業發展的積極職能方面。確立時一般應提出如下的問題：此事管了是否會促進旅游業發展?是否會阻礙旅游業發展?反覆核問，合併分類，最後把職能縮小到必須管理的範圍。

　　(三)量體裁衣，依據行政部門的能力來確定旅游行政職能

　　旅游行政職能的確立，並不單是一個外部條件要求的問題，同時也涉及旅游行政部門內部條件是否具備。也就是說，它有一個“客觀”和“主觀”的關係。有些事情，雖然需要旅游行政部門去管，管了也能促進旅游業的發展，而別人又管不了，但旅游行政機構是否有人力、物力、財力去管，還需要研究，這也就是許多事情只能放到將來去管的原因。這種情況，在促進旅游業發展的積極職能方面遇到較多，不顧人力、物力、財力硬去管那些需要做但暫時做不了的事，往往事與願違，欲速則不達。

　　(四)與時俱進，依據發展的眼光來確立旅游行政職能

　　旅游行政職能的確立應有發展眼光，不拘泥於以往，不拘泥於俗成，不拘泥於定式。旅游業的發展是絕對的，旅游行政職能的變化也是絕對的，這方面沒有一勞永逸的模式。我國古代很早就有人提出了“法不師古”的問題，現代西方也有人提出了“經驗是一位危險的教員”的命題，都說明瞭這一點。因此，旅游行政職能的確立必須貫徹變革的精神，要隨旅游業的發展而發展。

　　(五)依法興旅，依據國家相關法律和政策法規來確立旅游行政職能

　　旅游行政職能只有依據國家相關法律和政策法規來確立，才具有權威性和強制性。旅游行政管理本身既是制定、頒佈和實施旅游政策法規的過程，又是用政策和法規調整約束旅游行政部門自身行為和旅游行業行為的過程。同時，國家相關法律和政策法規又為旅游行政管理活動提供依據和保障。如果不依法確立旅游行政職能，旅游業的發展和運行將是混亂、盲目和低效的，旅游行政管理機構將失去權威性和嚴肅性。

　　旅游行政職能的內容紛繁複雜，而這些內容又構成了一個有機的整體，即旅游行政職能是一個縱橫交錯的完整體系。從不同的角度，按不同的要求進行劃分，這個完整的體系可以劃分為旅游行政基本職能、旅游行政運行職能和旅游行政部門職能。

　　一、旅游行政基本職能

　　國家基本職能之一，是政治統治。它是國家本質的表現和階級統治的必然要求，失去了政治統治的職能，統治階級的地位和利益就不能維護。而政治統治是以執行社會職能為基礎，並且政治統治只有在它執行了社會職能時才能持續下去。因此，國家職能是政治統治職能和社會管理職能的統一，偏廢任何一方都是有害的。旅游行政管理作為國家權力的執行活動，必然要履行上述職能，以維護好國家的政治統治、管理好旅游業為己任。按旅游行政管理活動所涉及到的政治、經濟、文化和社會生活四大領域來看，可把旅游行政職能劃分為政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能。這些職能集中體現了旅游行政管理部門在國家社會生活中的整體作用以及旅游行政管理的基本內容和範圍，集中反映了旅游行政管理這個上層建築同經濟基礎及其他上層建築的辯證關係，所以，我們稱之為旅游行政管理的基本職能。具體來說，旅游行政基本職能包括以下幾個方面。

　　(一)政治職能

　　政治職能，是行政管理的一項基本職能。它最鮮明地反映了國家的階級本質和在一定時期內政府活動的基本方向。政府通過其政治職能來維護有利於統治階級的社會秩序及內外環境。這是任何國家政府都不可缺少的職能，只不過不同類型的國家，其政治職能體現的階級利益、要求、性質有所不同。旅游行政管理的政治職能，主要包括專政職能和民主、法制建設職能。

　　1．專政職能

　　專政職能表現為旅游行政管理機構必須運用職能機關，防範和打擊一切阻礙和破壞旅游業發展的活動，使旅游業得到持續、健康、穩定的發展。具體說來，包括加強對旅游行業的管理，保護旅游者的合法權益及生命、財產安全；協同其他行政部門打擊和懲治各種對旅游業的違法犯罪活動，維護正常的旅游秩序；加深國外旅游者對本國的認識，促進本國人民同世界各國人民的友誼，為本國建設創造一個很好的外部環境等職能。

　　2．民主和法制建設職能

　　任何國家都有民主職能，剝削階級國家的民主體現在統治階級內部和其同盟者之間；在人民民主專政的國家，旅游行政機構的民主建設職能主要體現在公民充分享有對旅游業參政議政的權力，即有權以不同方式積极參加對旅游業發展的大政方針、旅游政策法規建設的討論，參加對旅游事業的管理，同時提高旅游行政部門活動的公開性、公平性、公正性，確保旅游行政機構及其工作人員對人民負責，受人民監督。法制建設職能，是指旅游行政機構要加強立法職能，在我國就是要建立和完善社會主義市場經濟體制下旅游業發展所需要的法律和政策法規；強化行政執法職能，健全行政執法監督機制，提高行政執法水平；完善行政司法職能，加大行政覆議工作力度，維護旅游者的合法權益。

　　(二)經濟職能

　　經濟職能，是旅游行政機構在旅游經濟管理中的職責範圍和應發揮的作用。在社會主義市場經濟條件下，經濟職能比以往任何時期都占有更重要的地位和發揮更大的作用，它是對市場調節局限性與不足的一種補充。現階段，我國旅游行政機構的經濟職能主要體現在以下四個方面。

　　1．計劃職能

　　計劃職能，即合理制定旅游業發展的戰略目標，編製不同時期的規劃與計劃，保持旅游總需求與總供給的動態平衡，確保旅游經濟穩定、協調發展。

　　2．管理職能

　　管理職能，即制定旅游產業政策、旅游法規以及重大投資決策；優化生產力佈局和旅游產業結構，有效引導和控制固定資產投資規模；協同其他行政部門制定旅游財稅政策，保證旅游稅收，實現財政收支平衡；協同其他行政部門加強對旅游信貸規模的控制和對外債的管理等。

　　3．服務職能

　　服務職能，一是旅游信息服務。旅游行政機構要大力建設多門類、多層次的旅游信息系統，提供信息指導，推進旅游市場的完善和發展。二是旅游市場服務。培育、健全旅游市場機制，打破地區與部門的條塊分割，建立與世界市場接軌的全國統一的旅游大市場，加強旅游市場管理，完善旅游市場體系，制止違法經營與不正當競爭，加強旅游政策法規的宣傳與咨詢，搞好資產效益評估，積極開展旅游就業指導與培訓等。

　　4．監督職能

　　監督職能，即建立全局性與區域性相配套的旅游經濟監督與預警系統；建立經常性、規範性的旅游審計和會計制度，科學監督旅游經濟運行質量；監督旅游業國有資產的經營狀況，確保其不斷增值；用法律和旅游政策法規規範各個旅游經濟活動主體的權利、義務和經濟行為，規範旅游行政部門行為，創造一個活躍有序、公平開放的旅游市場環境等。

　　(三)文化職能

　　文化職能，是指國家行政機關對全民的思想道德建設以及教育、科技、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播影視、文學藝術等方面的管理。這是建設高度發達的社會主義精神文明所必需的。在我國，旅游行政機構的文化職能就是參與社會主義精神文明建設，即進行思想政治教育、發展旅游科學文化事業，為旅游業的發展提供強大的精神動力和智力支持，並滿足人民日益增長的精神、文化生活的需要。旅游行政文化職能的具體內容是：制定旅游教育、旅游科學文化事業的發展戰略和規劃，並負責具體實施；頒佈旅游教育、旅游科學文化事業發展的政策、法令和規定；指導、監督、協調各地區各部門對於旅游教育、旅游科學文化事業發展的關係；有秩序地逐步開展旅游教育、旅游科學文化體制的改革；加強對旅游從業人員的思想道德教育和職業技能培訓，提高旅游從業人員的素質。

　　(四)社會服務職能

　　社會服務職能，是國家行政管理內容最為廣泛、最為豐富的一項基本職能。一般地說，凡致力於改善、保障人民物質生活、文化生活的事業和措施，都屬於社會服務職能範疇。我國行政管理的根本宗旨，是為人民服務。因此，搞好社會服務，改善人民生活是我國行政管理的一項重要職能。

　　旅游行政機構履行社會服務職能的目的，是保障社會穩定，維持旅游業的正常發展秩序，它是實現政治、經濟和文化職能的前提。旅游行政機構的社會服務職能包括：旅游公共設施的建設和管理、旅游保險制度的建立、旅游環境保護等。

　　旅游公共設施建設和管理職能，是旅游行政機關通過相關職能部門加強旅游道路交通、旅游景區、郵電通信、港口、機場等旅游業發展所需的基礎設施的建設和管理；旅游保險制度建立職能，是旅游行政機構通過制定相關政策，發展旅游保險事業，建立旅游保障體系，這是旅游市場經濟體制建設的重要組成部分，是旅游業發展的減震器和防火牆；旅游環境保護職能，是近年來給旅游行政部門提出的一項最突出的社會服務職能。我國正面臨著環境污染蔓延和生態環境惡化的嚴峻形勢，加強環境保護，治理污染成為了我國的一項基本國策。環境保護職能日益繁重，因此，旅游行政機構應切實搞好環保工作，防止生態環境的破壞，為旅游業的可持續發展提供保障。

　　二、旅游行政運行職能

　　上述旅游行政管理的基本職能，必須通過各個管理環節才能實現，因此，從旅游行政管理的過程來看，旅游行政職能包括了一系列的運行職能。關於運行職能的內容，國內外學者從不同角度作了不同的概括和表述。法國管理學家法約爾在其所著的《工業管理的一般原理》一書中，提出了“計劃、組織、指揮、協調和控制”五職能說；美國管理學家盧瑟·古利克與英國管理學家林德爾·厄威克則在《行政管理科學論文集》中，將古典管理學派有關管理職能的理論加以系統化，進一步提出了著名的“POSDCRB”，即“計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算”七職能說；還有學者提出了十五要素、十八職能等說法，但其主要內容基本一致。旅游行政運行職能可概括為決策職能、組織職能、協調職能和控制職能四項。

　　(一)決策職能

　　決策職能從20世紀50年代開始受到人們重視。著名學者西蒙強調指出，管理就是決策，決策貫穿於管理過程的始終，無論計劃、組織、領導還是控制，都離不開決策，決策職能是行政管理過程的首要職能。在旅游業迅猛發展的今天，旅游行政管理機構的首要職能就是如何正確決策，使旅游業的發展更好地滿足國家社會、經濟、環境發展和人民群眾日益提高的物質文化生活需求。決策職能廣泛而經常地存在於旅游行政管理的計劃、組織、協調、控制等各項職能之中，處於極其重要的地位。決策職能的影響和作用最終將不僅僅局限在旅游行政管理機構的績效方面，甚至會關係到一個國家和地區環境與資源保護、旅游業生存和可持續發展等重大問題。因此，掌握決策職能的內容和程式，運用現代技術和科學方法不斷提高決策水平是旅游行政管理髮展的客觀需要。

　　1．旅游行政管理決策的定義

　　決策，簡而言之就是作出決定。旅游行政管理決策，是旅游行政管理機構為實現一定目標，在兩個以上的備選方案中，選擇一個滿意方案的分析判斷過程。

　　在上述定義中，必須註意以下幾點：第一，目標。決策前必須明確所要達到的目標，而且必須將局部的目標置於旅游行政管理的總體目標體系中，如果目標模糊或整個目標體系雜亂無章，那合理的決策就無從談起了。第二，兩個以上的備選方案。如果只有一個方案，那就不用選擇，也不存在決策。第三，選擇結果是滿意方案而不是最優方案。現實中的決策要達到所謂的最優方案可能性很小，因為最優方案往往要求從諸多方面滿足各種苛刻的條件，只要其中一個條件稍有差異，最優目標便難以實現。因此，決策者要對決策的評價指標確定一個最低標準，超過這個標準併在總體上達到預期目標即為合理或稱為滿意。第四，分析判斷。每個備選方案都有其優缺點，旅游管理者必須掌握充分的信息，進行邏輯分析，才能在多個備選方案中選擇一個較為理想的合理方案。第五，過程。決策不是簡單的“拍板”，而是一個包括診斷、設計、選擇、執行等諸多環節的完整過程，沒有這個過程就很難有合理的決策。實際上，經過執行活動的反饋又進入了下一輪的決策。因此，旅游行政決策是～個迴圈過程，貫穿於整個旅游行政管理活動的始終。

　　2．旅游行政管理決策的特征和基本條件

　　旅游行政管理決策是政府的管理行為，與企業決策相比，它具有廣泛性、巨集觀性、權威性等特征。這是因為：第一，旅游行政管理決策錶面上是針對旅游業的，但旅游業的特征決定了管理決策的客體會涉及到多個領域，如社會、政治、法律、經濟、文化、環境、資源等無所不包，可見決策的對象是極其廣泛的；第二，旅游行政管理決策不僅僅是解決旅游企業或旅游者的一般問題，更重要的是解決一個國家或地區整個旅游行業發展的關鍵和重大問題，因此通常是巨集觀性的決策；第三，旅游行政管理決策的主體是政府中不同層次的旅游行政管理機構，其決策一般要依據國家的意志並考慮大多數人的利益，而不是針對某個局部或個人的利益，因此，決策帶有很大的權威性。

　　一般來說，進行旅游行政管理決策需要具備以下三個條件：

　　(1)要有由旅游發展需求而產生的組織目標。如果需求和目標產生，旅游行政管理機構就必須作出反應以滿足這種需求，實現這種目標。例如，由於旅游業的發展，特別是國家政治、經濟體制的變化，原來的旅游行政管理機構所經營管理的旅游企業已不能有效履行其職能，甚至變為一種發展的阻力，所以需要立刻進行機構改革。改革後的機構設置能更好地適應職能的要求，並有利於旅游行業發展和社會的發展。在這種情況下，政企分開、適應發展，就成為旅游行政管理決策的重要目標。

　　(2)要有實現目標的多種可行方案。例如，要使旅游行政機構適應旅游業發展的客觀需要，就要考慮如何來改革現有的機構設置，是增設某些新的機構，或是精簡原有的機構，還是重新分配現有機構的職位等，從多個選擇中確定一個合理的方案。如果只存在一個選擇，就不存在決策。例如，某地旅游局計劃開發一旅游景區時，雖然專家提出了若幹種開發方案，但由於資金、資源、歸屬等問題，被迫採用一種方案，而不能在多個方案中進行選擇，這樣的決策是違反決策基本原則的。

　　(3)要有實施不同方案達到的不同結果。仍然以機構改革為例，假設有增設某些新的機構、精簡某些原有的機構或重新分配現有職位三個方案，其中每一個方案實施所帶來的結果是不同的，或者達到了既定的目標，或者阻礙了目標的實現，或者依然如故。有時不同的方案也能“殊途同歸”，最終達到相同的結果，但實施各個方案的程式和效益等方面會產生差別。反之，如果多項方案所達到的結果完全一致，實施的程式和效益完全相同，這同樣也意味著無所選擇，不存在決策問題。

　　3．旅游行政管理決策程式

　　決策程式，是指從問題的提出到解決所經歷的過程。決策是一項複雜的管理活動，有自身的規律，需要遵循一定的程式。在現實工作中，導致決策失敗的原因之一就是決策沒有按科學的程式進行。因此，旅游行政管理者為提高決策水平，避免誤打誤撞式的決策，必須熟悉決策的程式。旅游行政決策程式包括以下幾個步驟：

　　(1)診斷問題。決策的目的，是為瞭解決旅游行政管理活動中提出的需要解決的問題。猶如一個醫生為了治病首先要作出病情診斷一樣，旅游行政決策也首先要作出問題的診斷。正因為如此，有人將判斷問題稱為“診斷”過程。醫生進行診斷時，是以健康作為標準尋找病人身體中存在的與此不一致的東西，或那種會使病人體質下降的潛在因素。旅游行政管理決策也是如此，決策者首先要找出旅游業的現實狀況與目標之間的差距，或產生使現實狀況與目標不一致的潛在因素。找到差距後，就要尋找造成差距的原因。在決策過程中，如果根本原因不明確，為消除差距而設計的方案就不可能有效，或是僅僅為了治理錶面問題而付出巨大的代價。尋找原因時，決策者在撲朔迷離的現象中，可能先要找出最明顯的原因，再逐步深入，直到把根本原因找出。

　　(2)確定決策目標。決策目標，是指在一定的條件和環境下，旅游行政管理者根據預測制訂所希望獲得的結果。同樣的問題目標不同，採用的方案也可能大不相同。在確定決策目標時，需要做到下列幾點：

　　第一，決策的風險性與可行性統一。決策目標產生於需要解決的問題。例如，為了實現中國的旅游強國夢，是否需要進行旅游管理體制改革和加大對旅游基礎設施的投資；為了適應知識經濟的需要，是否需要加強旅游高等教育；為了提高效率，是否需要精簡旅游管理機構的某些部門或冗員等，這些都是需要決策的重大問題。可見，決策目標完全是為瞭解決實際存在的問題以及滿足旅游發展所提出的要求，因此，決策一定要強調可行性。所謂可行性，主要是指決策的目標能夠通過實施而達到明確的結果。如果決策沒有可行性，制訂的目標實現不了，問題也就無法解決。然而，一方面，由於種種原因，在確定問題和差距以及探求其原因時難免會產生某種偏差；另一方面，事物的發展也往往由於不可控因素而與決策者的主觀願望相左，所以決策目標的絕對可行性和實現目標的絕對把握是不存在的。任何決策目標的制訂都需要冒風險。因此，制訂決策目標沒有可行性不行，沒有風險性也不可能，必須是兩者的統一。

　　第二，決策的層次性與單一性的統一。旅游行政管理活動的複雜性決定了決策目標的層次性。從目標的主體來看，有上層目標、中層目標和基層目標；從目標的客體來看，有長期目標、中期目標和近期目標；從目標的性質來看，還可以分為總體目標、基本目標和次要目標。各種目標的意義不同，重要性不一，需要依輕重緩急予以分別對待。在目標的確定和實現過程中要顧全大局，切不可舍本求末。但是，從某一具體的旅游行政管理的活動主體角度看，其決策目標必須是單一的，即一定要確立一個主要的、對於解決問題具有關鍵意義的目標。否則，旅游行政管理活動將無法進行。總之，制訂決策目標既要分清層次，註重主次，又要保持單一，以利於實施。

　　第三，決策的整體性和局部性的統一。任何一個決策目標都要註重它的整體效應，不能顧此失彼，在錯綜複雜的旅游行政管理活動中，很少存在只有一個目標的簡單決策，而絕大部分屬於多項目標複雜決策。例如，對某一旅游地的開發，既要考慮它的經濟效益，又要考慮它的環境效益，還要考慮對當地民風民俗的衝擊、相關行業的配套等各種問題，並力求這些問題都能得到滿意的解決。在決策時首先應從各局部目標的相關性出發，運動統籌方法，制訂出合理的整體目標結構，確保決策目標的整體性。同時，又要充分考慮決策目標的局部性，確保局部目標具體明確。它的要求是：局部目標要有明確的含義而不能有多種解釋，最好能做到數量化；局部目標能落實到具體部門或人員；局部目標要有衡量達到什麼程度的具體標準。

　　(3)設計方案。決策目標確定以後，就要從多方面尋求實現目標的有效途徑，設計各種可供選擇的方案。這個階段包括相互銜接的兩個環節：一是集思廣益，粗擬方案。即要求解放思想，廣開思路，儘可能設想出各種不同的方案，大膽探索各種可能的途徑和方法。因為，沒有選擇就沒有決策，沒有比較就沒有鑒別，只有一個備選方案的抉擇，並不是科學的決策。二是精心設計，擬訂方案。這一步要求決策者以細緻、冷靜、求實的精神，對各種粗擬出來的方案進行反覆推敲，認真篩選，併在此基礎上精心設計，嚴格論證，擬制出各種可行方案。擬制方案時必須做到：①方案必須勇於創新，不能因循守舊；②方案在內容上應當有所區別，不存在相互重覆和包含；③方案應儘可能詳盡，考慮到多種可能。一般應有積極方案、應變方案、臨時方案。同時，每一種方案都必須說明其特點、實施條件、預期效果、可能產生的副作用及其控制辦法等。可定量分析的，還要以確切的定量數據反映其成果。

　　(4)選擇滿意方案。選擇滿意方案是旅游行政決策的關鍵階段。這一階段，首先要對各種可行性方案所產生的旅游經濟效益、社會效益、環境效益和方案實施時將會遇到的困難、阻力等限定因素以及敏感度進行分析對比，全面評估，總體權衡，然後在此基礎上按照全局性、長遠性、效益性、適應性等選擇標準進行選擇，拍板定案，從中選出或綜合成一個滿意方案，形成決策。要做好方案擇優工作，應註意以下幾點。

　　第一，鑒定所有方案執行後可能產生的後果。要明智地評價備選方案，必須設法預測該方案執行後可能產生的後果，並把它與目標進行比較。備選方案的後果有確定性的也有概率性的，有長期的也有短期的，有有形的也有無形的，有理想的也有不盡理想的。決策者應儘量把所有可能性都估計到，特別應該註意，任何決策行動都不會只有單一結果，人們時常過分執著於一個或兩個引人註目的目標，而忽視了其他結果。比如，有的地區發展旅游業，只重視其經濟效益，而忽視了社會效益與環境效益，最終影響到了整個旅游業的生存和可持續發展。對方案的後果作了預測之後，還要對之進行評估，這時可以用一種“滿意”的標準來比較，如果一個方案達到這個標準就是可以接受的。運用這種方法可以使決策過程得以簡化，不合格的備選方案被否決，從而減少決策的工作量。

　　第二，價值標準。經過前面的篩選，餘下的備選方案滿足“滿意”標準，但還可能在不同的方面有著各自的優勢，這時就必須依靠決策的價值標準。一般來說，旅游行政決策的價值標準表現為旅游發展所帶來的社會效益和經濟效益。哪個方案能夠最有效地達到或接近基於這種價值標準的目標，它就是最有價值的方案。

　　第三，不確定性。在備選方案中選擇滿意時，還有一個需要考慮的問題，那就是不確定性。決策者必須充分意識到未來可能會出現的不確定情況。因此，在決策過程中，也不能只選一個方案，而放棄其餘方案，決策者必須在事情發展出乎意料時，有備用的方案。

　　(5)方案的執行和修正完善。方案確定後，並不是決策就完成了。由於現代旅游行政決策的複雜性和決策者認識能力的局限性，已確定的決策方案不符合或不完全符合客觀實際的情況時有發生。這就要求決策者在決策方案進入實施階段後，必須建立正式決策追蹤和監測制度，對決策的實施情況進行經常性的考察、監督、測定、評估和核實。同時，建立暢通的信息反饋渠道，使決策者及時瞭解方案實施的情況，以便及早採取修正措施。一般來說，如反饋信息表明方案基本可行，僅在某些方面存在缺陷，或由於環境變化使之在某些方面要作出相應調整，這時對原方案加以適當修改、補充、完善即可，不必重新決策。而當反饋信息表明，主客觀條件已發生重大變化或原定決策有重大失誤，危及目標的實現時，則必須改變原定決策，重新進行決策，這就是追蹤決策。

　　進行追蹤決策時，必須對原有決策進行認真的回朔分析，從原決策起點開始，按順序找出失誤原因及其過程，從中總結經驗教訓。同時，以變化了的主客觀條件為起點，在新的條件下按科學決策程式重新進行決策，以保證決策的雙重優化。這裡必須註意，由於追蹤決策是對原決策的改變，勢必會引起有關人員的強烈反應。因此，在追蹤決策時，必須採取各種有效措施，有針對性地做好有關人員的思想工作，以消除各種消極因素的干擾。

　　以上就是旅游行政決策的一般程式，是就較為重大和複雜的決定而言的。在進行一些簡單的無重大意義的決策時，完全可以跳過程式中的某些環節及時作出決策。總之，在具體運用時可根據實際情況靈活掌握，允許各步驟及其方法之間的某些交叉或歸併，以保證旅游行政決策的科學性與及時性。

　　(二)組織職能

　　組織職能，是為了有效地實現既定計劃，通過建立合理高效的組織機構體系，配備相應人員，明確職責、權力和任務，協調組織機構體系，有效調配各類資源，以保證組織目標順利實現的動態過程。旅游行政管理的實踐證明，組織既定的目標能否順利實現，各項管理工作能否正常運轉，在很大程度上取決於組織職能發揮的情況。因此，組織職能作為一種實現目標和配置資源的特殊工具和載體，在旅游行政管理活動中起著關鍵的作用，占有重要的地位。

　　1．旅游行政組織職能的作用

　　(1)合理分配工作任務。實施組織職能，可將旅游行政管理的總任務分解為具體的工作任務，再落實到每個組織成員的身上，並轉化為每個組織成員的自覺行為。合理分配任務可以防止出現部門和人員任務目標不明、工作分配不均、資源浪費、效率低下的混亂現象。

　　(2)明確責權關係。要使旅游行政部門機構中的每個成員都明確其具體應承擔哪些責任?他們必須對誰負責?是誰向他們分配任務並對他們進行管理?從而使組織成員在開展工作時對各部門、各職位與整個旅游行政機構之間的權力結構和權力關係有清楚的認識。

　　(3)構建分工協作體系。通過組織職能，將每個成員明確的工作範圍與密切的協作配合關係有機結合起來，實現“協同效應”，使旅游行政機構的分工協作所形成的合力大於每個成員個人努力之和。

　　(4)溝通信息渠道。通過一定的系統和方法，使信息能夠在上下級之間、同級之間、組織內部和外部之間像人體內的血液一樣勻速、平穩流動，暢通無阻，促進溝通和協調，有利於旅游行政機構與成員之間的相互理解和支持配合。

　　(5)調動人的積極因素。通過明確責任、合理分工、協調和溝通，做到人盡其才、物盡其用，形成團隊精神和集體士氣，充分發揮每個人的主動性、積極性和創造性，培養出一種能促進和支持旅游行政機構自我成長的能力。

　　2．旅游行政組織職能的具體內容

　　(1)組織設計。組織設計是以組織機構安排為核心的組織系統設計活動，是組織總體設計活動的重要組成部分，是有效地實施旅游行政職能的前提條件。組織設計的主要內容包括：

　　①職能分析和職位設計。首先要分析，整個旅游行政管理活動要正常有序、有效地進行，組織應具備哪些職能?然後根據職能設計職位。

　　②部門設計。根據一定的標誌和原則劃分部門，形成合理的部門結構。

　　③管理層次和管理幅度的分析與設計。首先，要對影響管理層次和管理幅度的各種因素加以分析；然後，劃分不同的管理層次，並確定適當的管理幅度，目的是要保證整個旅游行政機構的精幹與高效。

　　④組織決策系統的設計。包括旅游行政機構的領導體制的確立，權力結構的設計，組織高層決策機制的設計，各種咨詢或顧問性組織的設計等。

　　⑤組織執行系統的設計。旅游行政機構執行系統和相應+職能部門的設計，目的在於有效地開展各項旅游行政管理活動。

　　⑥橫向聯繫和控制系統的設計。

　　⑦組織行為規範的設計。⑧組織變革與發展的規劃設計。

　　(2)組織運用。組織運用即執行組織所規定的功能，通過開展各種旅游行政管理活動使組織發揮功效，最終實現旅游行政機構的目標。因此，組織運用是一個從靜態結構到動態活動的過程。主要內容包括：

　　①制訂各部門的活動目標和工作標準。

　　②制訂辦事程式和辦事規則。

　　③建立檢查和報告制度。

　　④作好各種原始記錄和信息資料的整理。

　　⑤具體開展各種旅游行政管理活動。

　　(3)人員任用。人員任用即根據因事設職、因職擇人、量才使用的原則，根據職務的需要，在每一個工作崗位和部門配備最適當的人選，同時也為每一個人找到最合適的崗位，以便人盡其才。在人員任用時要特別註意以下幾點：

　　①要給每一個部門配備一個有能力的領導人。

　　②要註意各類人性格與能力的互補。

　　③要剋服因人設事。

　　④不要啟用消極和悲觀的人。

　　⑤不要啟用對組織缺乏忠誠和奉獻精神的人。

　　(4)組織變革。任何組織都不會是一成不變的，任何組織也都不會是完美元缺的。隨著組織內部條件和外部環境的變化，一個富有生命力的組織為了適應這種變化，必然會及時作出調整，也就是進行組織的變革，以達到組織的自我發展和自我完善。旅游行政機構也是如此，具體來說，旅游行政機構的變革有三種基本的方式：

　　①改良式變革。改良式變革是在原有的旅游行政組織框架內做些日常的小改小革，修修補補。如局部改變某些科室職能，新設某些機構，新任命某些人員，或小範圍精簡、合併或撤銷某些部門等。它是一種局部的變革，涉及面不廣，震動不太大，引起的阻力也較小，它有利於旅游行政機構全局的穩定發展，因而在大多數正常情況下是實行組織變革的有效方法。

　　②革命式變革。革命式變革即斷然採取革命性的措施，徹底打破原有框架，在短期內迅速完成旅游行政機構的重大改組，如部門的合併、撤銷、組織內部的分立等。

　　這種變革涉及面廣，波及旅游行政組織的方方面面，因而引起的震動很大，所引發的阻力也不小。因此，需要組織領導人具有非凡的魄力，並事先制訂出周密的計劃。這種變革一旦成功，它往往會使組織脫胎換骨，重新煥發生機和活力；而一旦失敗了，則也有可能使組織從此一蹶不振，元氣大傷。這就需要旅游行政機構的最高領導者十分謹慎地行事。

　　③計劃式變革。計劃式變革是先對方案進行系統研究，制訂全面規劃，設計出理想的變革模式，然後有計劃、有步驟、分階段實施。這是一種比較理想的組織變革方式，在實際工作中得到普遍採用。

　　(三)協調職能

　　協調是指人們為實現共同目的而把各自的行動加以互相配合。旅游行政協調是指旅游行政管理機構為達到一定的行政目標而引導旅游行政組織、部門、人員之間建立良好的協作與配合關係，以實現共同目標的行為。協調不是在非此即彼、相互排斥的兩極做選擇，而是在有關各方存在不同之處的基礎上，對差異之處進行融合調整，以實現關係的和諧與整體功能的最大化。因此，它有利於促進旅游行政目標的實現。

　　1．旅游行政協調職能的作用

　　旅游行政協調職能能夠保證旅游行政過程的穩定，提高旅游行政效益。它的作用具體表現在以下三個方面。

　　(1)有利於增強行政凝聚力。一個組織是否具有生命力，取決於其集體向心力和聚合力的程度。在旅游行政管理過程中，行政協調使行政領導與有關各方在強調根本利益和總體目標的基礎上達成共識，以求得行動上的協同一致。在這一過程中，一方面強調旅游行政組織中的群體關係和人際關係，化消極因素為積極因素，變阻力為助力，有利於尋求解決問題的最佳方法；另一方面使全體旅游行政管理人員瞭解目標計劃、進度、任務的意義，有利於相互增進理解和信任。同時各方在參與旅游行政協調的過程中，也會感到被重視和尊重，從而強化主人翁意識，在以後的工作中自覺從整體利益出發，思想和行動上更加與上級行政組織保持一致。

　　(2)有利於合理利用資源。有效的旅游行政協調，可以節省資金，減少浪費，使人、財、物等資源的利用得以充分利用。對於防止和處理不正常競爭中對旅游資源的開發糾紛和無序開發的現象，乃至急功近利破壞旅游資源的現象，旅游行政協調都有特殊的作用。

　　(3)有利於提高旅游行政效率。從理論上說，行政效率是行政產出與行政投入之比。在實踐中，大量行政投入都耗費在衝破障礙阻隔的無效過程中。因此，減低內耗是提高旅游行政效率的一個重要途徑。旅游行政協調使有關規章制度相互配套，各項政策、計劃、法規互不抵觸，使旅游行政組織對重要的事情處理都有合法程式；同時通過對旅游行政系統內外多重要素的綜合調控，遏制或減少了系統內部上行、下行、平行各組織單元之間的摩擦、衝突等損耗因素，這本身就是一個減少內耗的過程。另外，旅游行政協調溝通內外，融洽環境，使旅游行政過程更多地為外界群眾所瞭解、關心，這對行政實施成本的降低也有很重要的作用。

　　2．旅游行政協調職能實施的主要模式

　　從方法論的角度來看，旅游行政協調職能的實際實施過程中通常表現為一種多樣化具體行為模式的有機組合。這些模式主要有：

　　(1)內部協調模式。內部協調模式即旅游行政系統內部兩個或兩個以上的行政個體、行政要素或行政單元之間，依據一定的渠道、方式進行相互接觸的影響，以求達成共識和默契，協同推進共同目標的實現進程。搞好旅游行政機關內部的協調，是落實旅游行政決策、行政計劃、行政領導等環節工作的保證，也是旅游行政機關與外部各機關單位之間協調工作的基礎。

　　(2)外部協調模式。外部協調模式指旅游行政機關與其他行政機關、社會團體與旅游團體和旅游企事業單位之間的協調。現代旅游行政管理系統擔負著統籌規劃、制定政策、巨集觀調控、組織協調、提供服務的職能。因此，旅游行政系統將會比以往任何時候都更迫切需要進行進行大量的外部協調活動，以取得組織外部各機關的支持與協作，為旅游行政系統的高效、優化運行創造良好的外部環境。

　　(3)縱向協調模式。縱向協調模式一般指有隸屬關係的上一級行政層級與下一級層級之間的協調活動，具體包括國家旅游局與地方旅游局之間的協調；地方上級旅游局與下級旅游局之間的協調；上級旅游行政領導者與下級旅游行政工作人員之間的協調等。縱向協調的任務主要是理順上級與下級的關係、集權與分權的關係，明確劃分各層級的事權範圍，充分調動雙方的積極性。上級旅游行政領導應該對下級合理授權，下級也應該經常跟上級溝通，以此取得部署上、行動上的一致性。

　　(4)橫向協調模式。橫向協調模式即處於同一層級上的旅游行政機關或個人之間的協調活動。旅游橫向協調由於沒有縱向系統權威的前提，不存在層級節制的職權等關係，因而在某種程度上其工作量、難度和廣度均超過縱向協調。橫向協調主要通過會議、協商、共同參與等方式開展工作，其任務是調解部門或個人的利益、需求、目標之間的衝突，在互助互諒的基礎上謀求共同發展。

　　3．旅游行政協調職能實施的基本原則

　　(1)堅持統籌全局。在旅游行政組織系統的運行過程中，經常會出現局部行政與全局行政的矛盾。面對旅游行政系統中個體與群體、部門與整體、下級與上級之間錯綜複雜的行政關係，協調工作應該始終遵循統籌全局的原則，在全體旅游行政管理人員中確立整體觀念和“一盤棋”的思想，使各旅游行政單元的一切本職活動步調一致，服務於總體目標的實現。

　　(2)堅持分層運作。現代旅游行政協調活動是在層級節制體系範圍內進行的，因此開展這一工作的時候，應該註意處理和把握好整體與層次、層次與層次之間既相互依存又相互制約的關係，根據不同層次之間或同一層次各職能部門之間的不同特點，要求協調者明確縱向協調與橫向協調的關係，分清協調的對象和範圍。

　　(3)堅持動態協調。現代旅游行政是一個開放式的管理系統，來自旅游行政外部環境的各種因素會不斷影響旅游行政管理活動的過程。同時，在旅游行政系統內部，各種因素也始終處於不問斷的變化中。為了使這些問題能夠及時得到解決，應該註意堅持動態協調的原則，通過組織分析系統及時分析旅游行政活動中的差異點，以實現差異整合。這一原則所要強調的另一點是協調的權變性，即旅游行政協調必須堅持從旅游行政管理的實踐出發，做到具體問題具體分析，權衡變通，高度靈活地處理好現代旅游行政活動中的各種差異和問題。

　　(4)註意非平衡因素的影響。旅游行政機構對自身內外各種關係協調，是為了使組織降低內耗，保持平衡，增加整體功能，但不是使組織對矛盾採取迴避的態度，也不是對錯誤行為的一味妥協退讓，不講原則地搞一團和氣或絕對平衡。事實上，各方面關係處理得四平八穩，卻呈現“一潭死水”狀態的行政組織不可能發揮良好的整體功能。因此，旅游行政協調不可避免地要兼顧兩方面的工作：其一，剋服非平衡的惡性因素。對宣揚小集團、渙散人心的錯誤傾向，應進行抵制和鬥爭；對不合理的規章制度應組織有關人員研討，加以修正。其二，適當引入一些非平衡的良性因素。如介紹新鮮經驗、扶持新生事物、必要的人員調動、設立有爭議的管理形式或話題等等。這些因素可能暫時會與組織當前的平衡狀態不一致，但卻預示著組織未來的發展方向。通過新舊因素的交融，在協調者的正確引導下，促使有關各方展開討論，產生共識，從而打破舊的平衡，在此基礎上達到新的平衡。

　　對於以上原則，在旅游行政職能實施時應融會貫通，並註意與具體情況相結合。

　　(四)控制職能

　　控制，就是監督各項活動，以保證它們按計划進行並糾正各種偏差的過程。旅游行政控制職能，就是在旅游行政實施過程中行政上級對行政下級的工作進行檢查和糾正，以確保旅游行政決策目標順利實現的職能。旅游行政控制的目的，在於指出計劃實施過程中的缺點和錯誤，以實施糾偏和糾錯行為。因此，優化旅游行政控制職能，對於正確開展旅游行政實施工作，提高旅游行政管理的效益和效率，順利實現旅游行政決策目標，具有重要的保證作用。

　　1．旅游行政控制的模式

　　根據控制時點的不同，可將旅游行政控制分為預先控制、過程式控制制、成果控制三種模式。

　　(1)預先控制。預先控制即在旅游行政計劃實施的準備階段就加以控制，以保證將來實際結果能達到計劃要求，儘量減少偏差。預先控制的中心問題是使計劃所需的人力、物力、財力都合乎標準，防止在旅游行政實施過程中所使用的各種資源在質和量上產生偏差，力圖避免不良事件發生，做到防患於未然。

　　(2)過程式控制制。過程式控制制即在旅游行政計劃實施過程中，直接對計劃執行進行觀察、檢查並糾正偏差。現場控制是過程式控制制最常見的一種形式，一般由基層旅游行政管理人員負責執行，其職能主要包括兩項：一是技術性指導，即對旅游業從業人員的業務素質和業務能力進行指導；二是監督，確保旅游行政任務的完成。在過程式控制制中，由於需要旅游行政管理人員及時完成包括比較、分析、糾正偏差等完整的控制工作，所以，雖然控制的標準是旅游行政計劃確定的行動目標、政策、規範和制度等，但控制工作的效果更多地依賴於現場管理者的個人素質、作風、指導方式以及下屬對這些指導的理解程度等。因此，過程式控制制對旅游行政管理人員的要求較高。

　　(3)成果控制。成果控制即反饋控制，亦稱事後控制。這種控制是針對最終成果的。它是在旅游行政行為完成之後進行的控制，儘力去檢查事情是否會按期待的方式發生，衡量最終結果是否有偏差。雖然這類控制對於以往旅游行政行為主要起評價作用，但是，它畢竟為評價、指導及修正將來的旅游行政行為奠定了基礎。因此，和預先控制、過程式控制制不盡相同，成果控制主要不是為了保證現行旅游行政決策的圓滿執行，而是為了有利於下一個環節的旅游行政工作得以順利開展。

　　2．旅游行政控制職能實施的程式

　　雖然旅游行政控制的具體對象各有不同，控制工作的要求也各不一樣，但控制職能的實施程式基本是一致的，大致可分為以下四個步驟。

　　(1)確定標準。所謂標準，就是評定成效的尺度。根據標準，旅游行政管理者無須經歷行政工作的全過程就可以瞭解整個工作的進展情況。標準是控制的基礎，離開了標準就無法對旅游行政管理活動進行評估，控制工作也就無從談起了。事實上，標準的制定應該是屬於旅游行政計劃工作的範疇，但由於計劃的詳細程度和複雜程度不一，它的標準不一定適合控制工作的要求，而且控制工作需要的不是計劃中的全部指標和標準，而是其中的關鍵點。所以，旅游行政管理者實施控制職能的第一個步驟是以計劃為基礎，制定出旅游行政控制工作所需要的標準。標準的類型很多，可以是定量的，也可以是定性的。一般情況下，標準應儘量數字化或定量化，以保持控制的準確性。在旅游行政工作中常用的制定標準的方法，有以下三種。

　　①統計方法。即根據旅游業各項歷史數據記錄或對比其他地區旅游業的各項數據水平，用統計學的方法確定標準。這種方法常用於擬定與旅游經濟效益有關的標準。比如，根據某地區歷年旅游業收人和旅游經濟增長速度等數據，擬定當年旅游業收入應達到的水平。

　　②工程方法。即以準確的技術參數和實測的數據為基礎制定的標準。這種方法主要用於某些定額標準的制定上。如擬定某一旅游地該年所需接待旅游者的人次。

　　③經驗估演算法。即由經驗豐富的旅游行政管理者或專家來制定標準。這種方法通常是對以上兩種方法的補充。標準的制定是全部控制工作的第一步，一個周密完善的標準體系是整個旅游行政控制工作的質量保證。

　　(2)衡量工作。有了完備的標準體系，第二步工作就是要採集實際旅游行政工作的數據，瞭解和掌握旅游行政工作的實際情況。在衡量旅游行政工作中，衡量什麼以及如何去衡量，是兩大核心問題。事實上，衡量什麼的問題在衡量工作之前就已經得到瞭解決，因為旅游行政管理者在確定標準時，隨著標準的制定，計量對象、計算方法以及統計口徑等也就相應地被確定下來了。所以簡單地說，要衡量的是實際旅游行政工作中與已制定的標準所對應的要素。

　　關於如何衡量，這是一個方法問題。在實際工作中有各種方法，常用的有如下幾種。

　　①個人觀察。個人觀察提供了關於實際工作的最直接的第一手資料，這些信息未經過第二手而直接反映給旅游行政管理者，避免了可能出現的遺漏、忽略和信息的失真。特別是在衡量基層工作人員工作績效時，個人觀察是非常有效，同時也是無法替代的衡量方法。但是個人觀察的方法也有許多局限性：首先，這種方法費時費力，需要耗費旅游行政管理者大量的勞動；其次，僅憑簡單的觀察往往難以考察更深層次的工作內容；再次，由於觀察的時間占工作總時間的比例有限，往往不能全面瞭解各個方面的工作情況；最後，工作在被觀察時和未被觀察時往往不一樣，旅游行政管理者有可能得到的只是假象。

　　②統計報告。統計報告就是將實際旅游行政工作中採集到的數據以一定的統計方法進行加工處理後而得到的報告。特別是電腦應用技術越來越發達的今天，統計報告對衡量工作有著很重要的意義。但儘管如此，統計報告的應用價值還是要受到兩個因素的制約：一是其真實性，即統計報告所採集的原始數據是否正確，使用的統計方法是否恰當，管理者往往難以判斷；二是其全面性，即統計報告中是否包括了涉及旅游行政工作衡量的各個方面，是否遺漏或掩蓋了其中的一些關鍵點，管理者也難以肯定。

　　③口頭報告或書面報告。這種方式的優點是快捷方便，而且能夠得到立即的反饋。口頭報告的缺點是不便於存檔查找和以後重覆使用，而且報告內容也容易受報告人的主觀影響。兩者相比，書面報告比口頭報告來得更加精確全面，而且也更加易於分類存檔和查找，報告的質量也更容易得到控制。

　　④抽樣檢查。在工作量比較大而工作質量比較平均的情況下，旅游行政管理者可以通過抽樣來衡量工作，即隨機抽取一部分工作進行深入細緻的檢查，以此來推測全部工作的質量。對於一些日常服務性工作的檢查，如對旅游飯店或旅行社服務質量的檢查，這種方法比較奏效。

　　(3)分析衡量結果。衡量工作的結果是獲得了旅游行政工作實際進行情況的信息，那麼分析衡量就是要將標準與實際工作的結果進行對照，並分析其結果，為進一步糾正偏差行為做好準備。

　　比較的結果無非有兩種可能，一種是存在偏差，另一種是不存在偏差。實際上並非與標準不符合的結果被歸結為偏差，往往有一個與標準稍有出入的浮動範圍。一般情況下，工作結果只要在這個容限之內就不認為是出現了偏差。若是工作結果在允許範圍之外，就可認為是發生了偏差。這種偏差可能有兩種情況：一種是正偏差，即結果比標準完成得還好；另一種是負偏差，即結果沒達到標準。正偏差當然是件令人高興的事，但如果是在旅游行政控制要求比較高的情況下，對其也應進行詳細分析：僅僅是因為運氣好，還是因為管理者的努力工作?原來制訂的計劃有沒有問題?是否是因為標準太低?這些問題都有分析的必要。

　　如果旅游行政工作結果出現負偏差，那麼當然有進一步分析的必要。正因為旅游行政工作的結果是由各方面因素確定的，所以偏差的原因也可能是各種各樣的。例如，某地區旅游業收入發生滑坡，原因可能是旅游營銷工作的放鬆，也可能是該地旅游服務質量的下降，也可能是競爭地區實力的加強，也可能是巨集觀經濟調控引起的旅游需求疲軟，還可能是本季度計劃的制訂不合實際。因此，旅游行政管理者就不能只抓住工作的結果，而應該充分利用局部控制，將旅游行政工作過程分步驟分環節地進行考慮，分析偏差出現的真實原因。分析衡量結果是旅游行政控制職能中最需要理智的環節，是否要進一步糾正偏差就取決於對結果的分析。如果分析結果表明沒有偏差或只存在健康的正偏差，那麼控制人員就不必再進行下一步，旅游行政控制工作也就可以到此完成了。

　　(4)採取管理行動。旅游行政控制職能的最後一道程式就是採取管理行動，糾正偏差。偏差是由標準與實際工作成效的差距產生的。因此，糾正偏差的方法也就有兩種：要麼改進工作績效，要麼修改標準。

　　①改進工作績效。如果分析衡量的結果表明，計劃是可行的，標準也是切合實際的，問題出在旅游行政管理工作本身，管理者就應該採取糾正行動。這種糾正行動可以是旅游行政機構的任何管理活動，如管理的調整、組織結構的變動、附加的補救措施、人事方面的調整等。總之，分析衡量結果得出的是哪方面的問題，管理者就應該在哪方面有針對性地採取行動。

　　②修改標準。在某些情況下，偏差還有可能來自不切實際的標準。標准定得過高或過低，即使其他因素都發揮正常也難以避免與標準的偏差。這種情況的發生可能是由於當初旅游行政計劃工作的失誤，也可能是因為計劃的某些重要條件發生了改變等等。發現標準不切實際，管理者可以修改標準但是管理者在作出修改標準的決定時一定要非常謹慎，防止被用來為不佳的工作績效作開脫。管理者應從旅游行政控制的目的出發做仔細的分析，確認標準的確不符合控制的要求時，才能作出修改的決定。不切實際的標準會給旅游行政機構帶來不利影響，過高的、實現不了的標準會影響工作人員計程車氣，而過低的、輕易就能實現的標準又容易導致工作人員的懈怠情緒。

　　綜上所述，旅游行政管理的過程包括決策、組織、協調、控制四項職能，它們相互滲透、相互交叉、相互作用，在彼此的聯繫與制約中發揮作用。我們只有以系統的觀點來看待這個職能體系，正確認識和把握它們之間的有機聯繫，充分發揮各個職能環節的作用，才能更有效地開展旅游行政管理活動。

　　三、旅游行政部門職能

　　旅游行政部門職能，就是具體的各級各類旅游行政管理機構的職能。在中國旅游業大踏步發展的形勢下，各級旅游行政管理機構不斷改革、調整、提升，其職能也不斷完善，到目前已經形成了一個完整而有序的旅游行政部門職能體系，對中國改革開放後旅游業的發展作出了重要的貢獻。

　　(一)國家旅游局的職能

　　國家旅游局是中國政府的最高旅游行政管理機構，是國務院直屬的副部級單位，具有對外促銷和對內管理的雙重職能。國家旅游局目前共設有6個職能部門，其具體職能如下。

　　(1)辦公室。協助局領導處理日常工作；負責局內外聯絡、協調、會議組織、文電處理、政務信息、信訪、保密保衛和機關後勤工作；承辦機關黨委的日常工作。

　　(2)政策法規司。研究擬定旅游業發展方針、政策，擬定旅游業管理行政法規、規章並監督實施；研究旅游體制改革；組織、指導旅游統計工作。

　　(3)旅游促進與國際聯絡司。擬定旅游市場開發戰略；組織國家旅游整體形象的宣傳；指導旅游市場促銷工作；組織、指導重要旅游產品的開發、重大促銷活動和旅游業信息調研；指導駐外旅游辦事處的市場開發工作；審批外國在中國境內和香港特別行政區及澳門、中國臺灣地區在內地設立的旅游機構；負責旅游涉外及涉香港、澳門特別行政區及中國臺灣地區事務；代表國家簽訂國際旅游協定，指導與外國政府、國際旅游組織問的合作與交流；負責日常外事聯絡工作。

　　(4)規劃發展與財務司。擬定旅游業發展規劃；組織旅游資源的普查工作；指導重點旅游區域的規劃開發建設；引導旅游業的社會投資和利用外資工作；研究旅游業重要財經問題，指導旅游業財會工作；負責局機關財務工作。

　　(5)質量規範與管理司。研究擬定各類旅游景區景點、度假區及旅游住宿、旅行社、旅游車船和特種旅游項目的設施標準、服務標準並組織實施；審批經營國際旅游業務的旅行社；組織和指導旅游設施定點工作；培育和完善國內旅游市場，監督、檢查旅游市場秩序和服務質量，受理旅游投訴，維護旅游者合法權益；負責出國旅游、赴香港、澳門特別行政區及臺灣地區旅游、邊境旅游和特種旅游事務；指導旅游文娛工作；監督、檢查旅游保險的實施工作；參加重大旅游安全事故的救援與處理；指導優秀旅游城市創建工作。

　　(6)人事勞動教育司。指導旅游教育、培訓工作，管理局屬院校的業務工作；制定旅游從業人員的職業資格標準和等級標準並指導實施，指導旅游業的人才交流和勞資工作；負責局機關、直屬單位和駐外機構的人事、勞動工作。

　　(二)地方旅游局的職能

　　目前，全國所有省自治區、直轄市都設有旅游局，大部分地市也設立了旅游行政管理機構，它們的職能主要包括以下一些方面。

　　(1)研究擬定地方旅游業發展的方針、政策和中長期發展規劃；貫徹執行國家關於發展旅游業的方針、政策和法規、規章並監督實施。

　　(2)研究擬定地方國際旅游市場開發戰略；組織地方旅游整體形象的對外宣傳和重大促銷活動，組織、指導重要旅游產品的開發；促進和引導旅游業利用外資和社會投資工作；審核報批駐國外、境外旅游辦事機構，指導駐外旅游辦事機構的市場開發工作。

　　(3)培育、完善和發展地方旅游市場，研究擬定地方發展國內旅游的措施並指導實施；指導下級旅游行政管理機構的工作。

　　(4)組織地方旅游資源的普查工作和行業規劃工作；指導協調旅游區的規劃編製和開發建設；負責地方旅游區(點)質量等級評定以及旅游度假區行業歸口管理的有關工作；負責組織、指導旅游統計工作。

　　(5)組織實施國家確定的各類旅游區(點)、度假區及旅游住宿、旅行社、旅游車船和特種旅游項目的設施標準和服務標準；審批經營國內旅游業務的旅行社；審核報批經營國際旅游業務的旅行社；組織和指導旅游設施定點工作；組織實施旅游飯店星級標準和星級評定與覆核工作；指導規範地方旅游安全和精神文明建設工作。

　　(6)組織實施出國旅游和赴香港、澳門特別行政區和臺灣地區旅游及邊境旅游的政策規定；依法監管國外、境外在該區內設立的旅游辦事機構；指導地方旅游對外交流與合作。

　　(7)監督、檢查旅游市場秩序和服務質量；受理旅游者投訴，組織指導執法檢查；會同有關部門處理旅游違法案件，維護旅游者合法權益。

　　(8)指導旅游教育、培訓工作；制定和組織實施地方旅游人才培訓規劃，指導旅游從業人員的執業資格和等級考試認證的有關工作；指導地方有關院校開設旅游教育的有關工作；聯繫和指導旅游協會工作。

　　(9)指導旅游行業的行風建設。

　　(10)承辦地方黨委、地方人民政府交辦的其他事項。

　　(三)其他旅游行政組織的職能

　　(1)旅游行業自律組織，如各級旅游行業協會。這類組織具有行業協調、監督、自律和自我保護的職能，是加強旅游企業之間、政府與企業之間聯繫的橋梁，是旅游市場的中介組織。據統計，凡是建立了各級旅游局的地方，都建立了相應的旅游行業協會組織。

　　(2)旅游景區行政管理機構，如風景名勝管理局、國家森林公園管理處、歷史文物管理委員會等。它們作為國家旅游資源所有者的代表人具有依法實施管理權，保護旅游資源和環境，確定旅游資源開發利用方針，制定並審批旅游資源保護與開發規劃，審核相關旅游項目的可行性方案，代表政府管理旅游景區內的民政事務等職能。

　　旅游行政職能，界定旅游行政機構“管什麼，怎麼管”的問題：國家為實現旅游業的發展目標，必須賦予旅游行政機構一定的管理職能。沒有旅游行政職能的具體實施，國家旅游業的目標、使命將難以實現。能否準確地把握和實施旅游行政職能，關係到國家旅游業的興衰成敗。因此，旅游行政職能在旅游行政管理中具有十分重要的作用，具體體現在以下幾個方面。

　　一、研究旅游行政職能是認識旅游行政管理的前提

　　科學地界定旅游行政職能，是旅游行政管理學研究的核心內容。認識一個國家或地區的旅游行政管理，首先是認識其旅游行政職能，只有知道了旅游行政機構“管什麼”，才能進一步明確如何管等其他問題。旅游行政職能的確定直接影響旅游行政活動的各個環節，關係到旅游業各方面的發展。

　　二、旅游行政職能是建立旅游行政機構的最根本的依據

　　旅游行政職能的實現，必須通過相瘟的旅游行政機構。旅游行政機構，實質上是旅游行政職能的載體。它的設置並不是隨心所欲的，必須依據旅游行政職能來確定。一般來說，旅游行政職能的狀況在很大程度上決定了旅游行政機構的設置、規模、層次、數量，以及運行方式。旅游行政職能是一個完整的體系，因而旅游行政機構也是一個有機的體系。

　　三、旅游行政職能的變化是改革旅游行政機構的關鍵

　　儘管旅游行政職能的變化會產生一定程度的脫節現象，即行政職能變化了，但旅游行政機構的設置不一定立即作出相應的調整，但從長遠來看，這種變化或遲或早總會發生。旅游行政機構的變革必須緊緊圍繞旅游行政職能轉變這個中心。在旅游行政職能沒有轉變的情況下，採取精簡人員、撤並機構的措施，只是治標不治本，易於陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。因此，進行旅游行政機構改革，首先必須明確認識旅游行政職能的變化狀態，哪些職能需要加強，哪些應該削減或取消等等，然後再根據職能的變動來確定旅游行政機構的改革。

　　四、旅游行政職能是確立旅游行政權力大小、行政領導者職責、職位和職務的條件

　　行政領導，是實現旅游行政職能的組織者。旅游行政職能的強弱、大小，直接影響著行政領導者所承擔責任的大小與輕重。從實際需求出發，有助於科學地確定旅游行政權力以及行政領導者的職責、職位和職務。

　　五、旅游行政職能是科學組織旅游行政運行機制的保障

　　現代旅游行政管理，要求運行機制科學化、程式化。實現旅游行政運行機制科學化、程式化，必須依據旅游行政管理活動過程的內在規律，不能由主觀任意安排各個管理運行階段。而旅游行政運行機制，正是旅游行政活動過程內在規律的反映，從行政決策，到執行決策，到信息反饋、協調、控制、監督等，彼此相互制約，反映出各個旅游行政管理環節先後順序及其有機聯繫。只有按旅游行政職能來組織旅游行政運行機制，才能實現旅游行政管理系統的程式化、科學化、規範化。

　　六、旅游行政職能的實現情況是檢驗旅游行政管理結果的依據

　　旅游行政職能能否得到充分發揮和完全實現，既受到國家本質和政治制度的制約，又受到旅游行政許可權劃分、組織機構設置、人員素質、活動原則、經費收支等方面的影響，尤其受到旅游行政決策是否科學的制約。所以旅游行政職能的實現情況，是檢驗旅游行政管理成敗得失的一個依據，也是旅游行政管理效果的體現。

　　(一)旅游行政職能的實現

　　旅游行政職能的實現，離不開有效的行政管理手段。旅游行政職能任務的多樣性，決定了實現旅游行政職能的手段也具有多樣性。大體來說，其基本手段有五種，即行政手段、經濟手段、法律手段、紀律手段和教育手段。

　　一是行政手段。行政手段也稱為行政指令手段，指各級旅游行政機構憑藉上下級之問的指揮與服從關係，而採取的一種自上而下層層下達行政指令和自下而上層層請示報告的方式，以實現旅游行政職能的一種基本管理手段。旅游行政管理部門以國家政權的權威為後盾，運用除經濟以外的行政命令指示和法規等強制手段，規範旅游市場經營，監督引導旅游服務質量管理，這是貫徹國家旅游方針政策，保證旅游企業發展方向的十分必要的管理手段。比如，旅游管理部門用行政命令、指示和法規的手段，規定了旅游飯店、旅游餐館、旅游商店的質量標準和要求。旅游企業服從這種行政管理，就會有效地推動企業內部的服務質量管理工作。

　　行政指令的形式可以是口頭的，’也可以是書面的。在旅游行政組織體系內部，行政指令是最普遍、最常用的行政管理手段，絕大多數旅游行政管理工作，都是通過這種手段進行的。

　　行政手段的特點及其要求有以下幾個方面：(1)行政指令的發出者不能越權，管理機構及其工作人員只能在法律法規和授予的職權範圍內發佈命令。(2)行政指令逐級下達，不能越級向下級機關和人員發佈命令，以免引起混亂。(3)行政指令的使用範圍有限，在實際工作中，行政指令往往是就解決某一項具體問題、完成某一項具體任務而做出的。因此，它並不需要發給更多的機關和人員。(4)行政指令的執行情況由發佈行政指令的旅游行政機關和個人發令者監督檢查，否則行政指令就有可能出現執行不力或錯誤執行等情況。(5)行政指令的形式多樣，有口頭、書面、會議、電話等多種形式。但對於比較重大的責任，切忌以口頭、便條、電話等形式，一定要有可靠的書面憑證。

　　行政手段靈活簡單，不像法律那樣需要字斟句酌，但它與法律規範相互聯繫、相互補充和相互配合。行政指令是在法律規範所確定的普遍原則指導下，針對要解決的具體問題而採取的一種行政管理手段。因此，旅游行政管理的行政手段，必須在符合政策、法律和法規規定的職權範圍內行使職權的程式。旅游質量監督管理機構在檢查監督、仲裁調處旅游質量和市場規範問題時，比較多地使用行政手段，應該註意上面指出的行政手段的特點及其要求，正確履行行政權力。

　　二是經濟手段。經濟手段是指旅游行政機構根據客觀經濟規律和物質利益原則，運用各種經濟杠桿調節各種不同的經濟利益之間的關係，影響行政對象，以實現旅游業較高的經濟效益和社會效益的管理方法。

　　運用經濟手段來從事旅游行政管理，主要是指旅游行政機構在對旅游經濟進行巨集觀調控時，使用經濟政策、稅收、制度、價格、利潤、經濟合同等多種方法，調節各種利益關係，最終實現對旅游業的行政管理。旅游行政管理的經濟手段最大特點是控製作用的間接性，它是通過一系列具有利益調整作用的手段，來引導各種旅游市場主體的行為。旅游質量監督管理機構在檢查監督、仲裁調處旅游質量問題時，根據國家旅游局頒佈的《旅行社質量保證金暫行規定》及其實施細則，可以採用經濟手段維護旅游消費者的權益，規範旅游市場。但行政管理當中經濟手段存在一定的局限性，由於人們不僅僅有物質利益的驅動還會有精神方面的需求，所以不可能完全靠經濟手段來調動人們的積極性，必須配合其他管理手段實施管理。

　　三是法律手段。法律手段是旅游行政機關依據法律規範來實施旅游行政管理，實現旅游行政職能的一種基本管理手段。從我國旅游行政管理的實踐看，旅游行政法律規範的名稱有很多，常見的有條例、規定、辦法、細則、通知等。例如，《旅行社管理條例》、《導游人員管理條例》、《風景名勝區條例》、《旅行社管理條例實施細則》、《導游人員管理條例實施辦法》、《旅游安全管理暫行辦法》、《旅游投訴暫行規定》、《旅游安全管理暫行辦法實施細則》、《旅行社質量保證金暫行辦法》等。

　　旅游行政管理的法律手段具有三個明顯的特征，分別是使用範圍廣、規範操作性強和強制效力性。正是由於這些特征，法律手段適用於解決旅游行政管理中帶有普遍性的問題。但它不是唯一的手段，必須與其他手段結合起來，才能有效地實現行政管理的目的。旅游質量監督管理機構在檢查監督、仲裁調處旅游質量問題時也要利用法律手段，同樣也要根據具體情況配合其他管理手段的應用。

　　四是紀律手段。紀律手段是指要求旅游行政人員嚴格遵守業已確定了的秩序，執行命令，履行自己的職責，以實現旅游行政職能的一種方法。任何組織都要遵守紀律規定，以維持其組織的統一意志和力量。旅游行政職能的紀律手段主要指的是黨紀和政紀。中國共產黨作為我國的領導核心，黨的影響體現在巨集觀的方針政策和組織人員方面，共產黨員的先進性要求使得黨的紀律為旅游行政工作順利開展創造了有力的條件。旅游質量監督管理機構的人員聘用往往把黨員資格作為用人條件之一，就是考慮黨的紀律對於從事旅游質量監督管理工作的人員的嚴格規範。政紀指的是政府工作部門的紀律，它對具有公職人員身份的旅游行政人員具有約束力。旅游質量監督管理機構作為政府旅游主管部門的直屬單位，接受部門的行政授權從事公務活動，政府工作部門的紀律同樣對其工作人員形成約束。

　　五是教育手段。教育手段是指通過宣傳、說服、溝通、激勵等方式，教育啟發和感化人們的思想和心靈，以此來調動人們的積極性、主動性和創造性，實現旅游行政管理職能和目標的一種管理方法和手段。教育手段的主要特點在於以理服人，而不是以力服人。在旅游行政管理實踐中，它不依賴旅游行政職權的強制力，而是重視人心理的、精神的和社會的因素，以改變人的認識，轉變人的觀念，提高人的覺悟為基點。

　　旅游質量監督管理機構在檢查監督、仲裁調處旅游質量問題、規範市場經營的工作中，往往需要進行耐心、細緻的教育工作，開展行政管理。這是因為旅游質量和市場行為問題仍然是人民內部矛盾，旅游者權益受到損害產生怨氣需要溝通與安慰，對不當經營的具體行為人也要開展批評、啟發。這些工作通過積極地運用教育手段，才能達到良好的結果。

　　實現旅游行政職能的這五種基本手段，從其約束程度來看，大致可分為強制性與非強制性兩類。行政手段、法律手段和紀律手段，屬於剛性的即強制性的管理方法，而經濟手段和教育手段一般屬於彈性的即非強制性的管理方法。兩類方法從不同的角度反映了旅游行政管理的客觀規律，它們各有其自身的優越性和局限性。實踐證明，在旅游行政管理中單獨地或孤立地使用某一類方法或某一種手段，不會取得最佳效果。只有使之相互結合，相輔相成，旅游行政管理工作才能取得最佳整體效果。

　　(二)旅游行政機構的設立

　　旅游行政管理機構是旅游行政管理的實體單位，也是其行使政府權力對旅游業進行各項管理活動的載體。在發展旅游業的歷程中，行政主體執行在本國旅游經濟活動中的職能，主要是藉助設立專門的機構來實現的。組織機構如何設立是旅游行政組織中最為敏感的核心問題，它直接關係到旅游行政管理的效率，關係到管理方法、職能和目標的實現。如果不能科學地設立旅游行政機構，就無法配備相應的管理人員，旅游行政管理的職能就無法實施。

　　旅游行政管理機構設立的具體內容包括機構的數量、性質、名稱、級別、規格、規模、職位、序列、層級等諸多方面，由此形成人員、經費、物資、設備、信息等要素的有序組合和相對穩定的綜合性系統。我國除港、澳、臺地區以外實行統一的社會主義國家體制，因此，從中央到地方的各級旅游行政管理組織的領導體制、機構名稱、主要職能部門等應基本保持一致。但是，我國是一個旅游資源大國，各地旅游業發展也不平衡，所以旅游行政機構設立的完整統一具有相對性，不能一刀切，應一切從實際出發。

　　旅游質量監督管理機構作為政府旅游行政部門的直屬單位，擔負處理旅游投訴、監督服務質量、規範市場經營的重要工作。但不同地區旅游業的環境條件和發展狀況不同，有關旅游質監機構的設立應該從本地實際出發，探索出適合本地旅游發展要求的方式，其名稱、設置、人員編製、規模、結構都可以因地制宜，視本地區的具體情況而定，並不需要遵循統一的固定模式，這樣才能更好地發揮其職能作用，推進本地旅游事業的快速發展。