旅游行政組織

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　　旅游行政組織是指通過對旅游進行組織、領導、控制、協調和監督等一系列活動，行使旅游管理職能，實現對旅游發展進行巨集觀管理和調控目的的組織。旅游行政組織是非盈利性的組織。我國的旅游行政組織是政府的一個組成部分，按照管理許可權可以劃分為國家旅游局、省(直轄市、自治區)及省以下地方旅游行政組織三種等級。^[1]

　　旅游行政組織具備以下一些特征。

　　(一)政治性

　　旅游行政組織作為國家機構的重要組成部分，體現了國家的意志，並代表國家行使旅游行政權力，保證國家憲法和旅游法律法規的全部、正確、有效的實施，是履行國家政治職能的重要主體。因而，旅游行政組織具有鮮明的政治性。

　　(二)社會性

　　任何一個國家制度的行政管理組織，都承擔著管理社會公共事務、向社會提供公共服務產品的職責。它產生於社會，高於社會，又服務於社會。旅游行政組織的社會性，是由旅游行政組織的特殊的社會職能所決定的。旅游行政組織是專門管理社會公共旅游事務和為社會提供旅游服務的組織，是為國家和全體公民辦事的機構，它要為一定社會公眾的利益提供條件和保障。例如，各地直屬於當地旅游局的旅游咨詢機構，為外來旅游者提供關於吃、住、行、游、購、娛的旅游六大要素的信息咨詢服務；近幾年興辦的旅游投訴中心，主要解決旅游者的投訴事件。旅游行政組織作為上層建築的一個實體，要適應和服務於經濟基礎。旅游業作為我國的一項新興產業，隨著其快速的發展進步，旅游行政組織干預管理和服務於社會事務的程度和範圍會不斷增強。因此，旅游行政組織必須儘力獲得社會公眾的認可，被社會大多數人所接受和支持，才能充分發揮自己的社會服務職能。

　　(三)權威性

　　旅游行政組織的建立和撤銷，必須以國家的憲法和法律為基礎，並嚴格遵照憲法和法律的有關條款推行社會管理活動，行使國家權力、並承擔相應的法律責任，因而具有權威性，它的一切合法活動受到政府的保護。權威，在維持和支配旅游組織中起到了至關重要的作用。旅游行政組織的權威性，主要表現為依法制定的旅游行政措施、辦法，旅游行政法規，旅游管理條例，旅游行政決定和命令等，對與旅游事務相關的各社會行為主體具有普遍約束力，適用者必須將其作為合法的規定加以接受。違規者，要承擔相應的法律責任，由旅游行政機關對之進行處罰。旅游行政組織將採取強制措施，以保證具有強制力的旅游行政行為的實現。1996年10月15日，國務院發佈施行我國旅游行業第一部正式的國家行政法規——《旅行社管理條例》，為加強旅行社行業和整個旅游市場的行業管理，奠定了法律基礎，創造了有利條件，同時也強化了旅游行政組織的權威性。

　　(四)系統性

　　旅游行政組織是為了實現統一的旅游行政目的，由不同層次、不同旅游業務部門所組成並依法建立起來的具有嚴密體系的有機整體。與其他社會組織相比，旅游行政組織更富於系統性。旅游行業具有一定的特殊性，不能單獨存在，獨立運轉，它是由吃、住、行、游、購、娛六大要素組成的一條產業鏈，包括飯店、賓館、旅行社、康體娛樂、商貿、醫療、信息服務、交通、通信等等，缺一不可。尤其是“大旅游、大產業、大聯合”觀念的深人人心，更加凸顯了旅游行政組織的系統性。因此，旅游行政組織應該根據管理對象、管理內容的要求，按照不同層次、不同業務部門、不同區域、不同管理功能和不同的運行程式進行橫向、縱向劃分，並設立相應的旅游組織機構，配備相應的旅游工作人員，形成一個縱橫交織、首尾相接、上下貫通、左右互聯的具有隸屬和制約關係的權責分配體系。體系內部之間按照一定的規則相互依存、相互作用、各司其職、各負其責、各得其所，充分發揮各自的系統作用，形成整體效應，推動國家旅游行政組織機構的正常運轉。

　　(五)生態性

　　生態理論是以系統理論為基礎的。最先運用生態理論來研究政府行政現象的學者是美國哈佛大學的教授高斯，他認為政府組織與行政行為必須考慮到生態環境的影響。繼高斯之後，美國著名行政學教授雷格斯又對生態行政理論做了進一步研究，把公共行政組織看作是受經濟、文化環境影響的生態系統，其中社會經濟機制和生產力水平是影響公共行政最主要的生態因素。因此，生態性在這裡表現為組織作為一個生態系統受到外部經濟、文化環境影響的動態變化。事實上，旅游行政較之一般的公共行政，與經濟體制、社會機制、社會溝通網路、政治制度、政治信念、文化背景、意識形態等外部環境存在著更為明顯的制約關係，生態性特征尤為突出。例如，社會結構諸如家庭、宗教派別、政黨、商業團體或社會各階層等都會對旅游行政產生各種各樣的影響。社會溝通網路、政治制度、認同意識、文化積澱、歷史背景等也都是影響旅游行政的重要的生態因素。只有與生態環境相適應的旅游行政組織，和那些根據這些生態環境的變化適時地作出調整的旅游行政組織，才有可能健康持續的發展。

　　(六)專業性

　　旅游行政組織是一種特殊的行政組織，是專門管理社會公共旅游事務和為社會提供旅游服務的組織。因而，其行政職能以及行政人員等均具有明顯的專業性特征。旅游行政人員的選拔任用，必須具備相應的專業知識與技能背景。隨著旅游業的不斷發展，旅游行政組織對於旅游專業技能的要求也將日益突出。

　　旅游行政組織，是一個複雜的、完整的有機系統。這個系統，是由相互作用的若幹要素構成的。只有將這些要素進行優化組合，旅游行政組織才能發揮應有的功能與作用。旅游行政組織的構成要素主要涉及以下幾個方面。

　　(一)目標要素

　　組織目標，是旅游行政組織根據其基本職能和工作任務確定在未來一定時期內所要達到的目的和結果。一個明確的組織目標，是旅游行政組織存在的基礎和靈魂，是旅游行政組織行使國家權力、管理旅游事務的依據和方向，也是旅游行政組織凝聚力的重要保證。旅游行政組織只有確立明確清晰的組織目標，才能衡量和考核旅游行政組織的機構設置是否合理，管理運行是否高效。因此，建立系統的、完整的目標網路極為重要。旅游行政組織目標的確立，應該以一個國家和地區旅游業的發展目標為導向，明確組織的工作任務、目的、要達到的指標、數量、質量標準和時限等內容。旅游行政組織的目標通常分為總目標、分目標和具體工作目標三大類。總目標是關於旅游行政組織根本性、綱領性問題的原則規定，也是制訂分目標和具體工作目標的依據。分目標和具體工作目標是總目標的分解和細化。這種自上而下的目標統一和分解就形成了一個完整、嚴密的組織目標組合體系，規定了各級旅游行政組織和每個成員在各個時間、空間內所要完成的工作和所要取得的最後成果。

　　(二)制度要素

　　旅游行政組織的制度要素，主要包括旅游組織結構和旅游組織程式兩個部分。

　　1．旅游組織機構

　　旅游行政組織要有效地發揮其職能，必須要有健全的旅游組織結構作保障。旅游組織結構的內容，包括旅游機構設置、管理職位配置和旅游職權劃分等。

　　(1)旅游機構設置。機構，是旅游行政組織的實體單位，也是其行使國家權力對旅游業進行各項管理活動的載體。因此，組織機構如何設置，是旅游行政組織中最為敏感的核心問題，它直接關係到旅游行政管理的效率，關係到管理方法、職能的實施和目標的實現。旅游行政機構設置的具體內容，包括機構的總量、性質、名稱、級別、規格、規模、佈局、職位、序列、層級等諸多方面。只有科學、合理的組織機構設置，並由此形成人員、經費、物資、設備、信息等要素的有序組合和形成相對穩定的綜合性系統，才能達到旅游行政組織的精簡、高效、統一。

　　(2)管理職位配置。管理職位，是組織結構的基本元素，是組織體制的鏈接點和支撐點，與職權、職責相聯繫，從一定意義上說，職權與職責只是職位的特有屬性。旅游行政職位是指旅游行政組織中由人員、目標、任務、權責四者集合而成的工作崗位。職位配置就是組織內部根據工作目標的需要合理地確定職位、職數、職級、職責等設置，並將具有一定能力、能夠承擔相應責任的個體成員充任到相應的工作崗位。管理職位配備是旅游行政組織構成的基本要素，由不同的職位排列組合而成的工作單位、工作部門和工作層級組合成了一個國家和地區旅游行政組織的整體框架。合理的管理職位配備可以使旅游行政組織目標一致、信息暢通、機構精幹、工作有序，激發旅游行政人員計程車氣，以最小的投入獲得旅游行政管理最大的綜合效益。

　　(3)旅游職權劃分。旅游職權劃分，是指旅游行政組織內部的各部門、工作職位、組織成員和組織整體之間，在任務、權力、責任等方面的一系列從屬和併列關係的安排，是形成旅游行政組織縱向管理層次和橫向職能業務部門體系的基礎，是組織分工運作、工作規章制度和組織紀律、法規的具體體現。所以，旅游行政組織中必須合理劃分各部門、各成員之間的權力和職責範圍，明確規定它們相互之間的平衡關係，探求組織中的集權與分權的適度點，才能避免互相扯皮、推諉，提高工作效能，保持組織穩定，使組織成為一個分工協作、協調一致的工作系統。

　　2．旅游組織程式

　　一般行政組織程式，是指行政組織在活動過程中，行政人員必須共同遵守的規章、程式或準則，否則龐大的行政組織就無法採取協調統一的有效行動，從而使行政組織失去其合法性、權威性。旅游行政組織程式，是指旅游行政組織通過對各種資源和管理進行計劃、組織、協調、監控、反饋等環節，形成快速、暢通、簡便的流通渠道和辦事程式。要建立旅游行政組織最優化的運作程式體系，必須儘量減少中間環節，簡化工作手續，剋服官僚主義，提高工作效率，使旅游行政管理活動中的人流、物流、信息流暢通。

　　(三)人員要素

　　旅游行政人員，是旅游行政組織的主體，是旅游行政組織的活的靈魂，在旅游行政組織中占有十分重要的地位。行政人員的基本素質、知識結構和工作能力，以及合理的行政人員結構是旅游行政組織的關鍵要素和有效運作的前提條件之一。因此，要提高旅游行政管理的質量和水平，促進旅游行政組織的良性發展，推動旅游產業的不斷壯大，實現21世紀旅游業的巨集偉發展目標，積極地培養、有效地選拔、合理地任用高素質的旅游行政管理人員，充分調動他們的積極性，發揮其潛能是至關重要的一環。

　　(四)物質要素

　　物質要素，包括維持旅游行政組織存在和運轉的經費、場所和裝備等。它們是旅游行政組織為實現組織目標而開展組織活動，所必不可少的物質手段。

　　(五)觀念要素

　　觀念要素，主要包括旅游行政人員的組織觀念和價值觀念等，通常表現在旅游行政管理人員的理想、信念、工作理念、責任心、歸屬感、服務意識、團隊精神、合作態度、對組織的忠誠度、個人利益與組織目標的融合等方面。觀念要素體現了旅游行政人員對組織的認同感、責任意識和價值取向，關係到旅游行政組織成員的工作狀態和進取精神，關係到旅游行政組織的長期穩定和有序發展，在旅游行政組織管理中起著潛移默化、舉足輕重的作用，是不容忽視的無形要素。

　　以上各種要素的有機結合，是旅游行政組織良性運行的基本前提。每個要素的不斷優化和各要素之間的不斷協調，促使旅游行政組織進一步科學化，不斷產生最佳整體效能。

　　一、旅游行政組織設立原則的含義

　　旅游行政組織的設立原則是指在建立和調整組織機構時所要遵循的一般準則或指導規範。不同的環境、不同的國家和不同的時代，旅游行政組織設立的原則都會有所不同，它能夠反映出組織建立和運作的一般規律和鮮明特點。例如。在規制型行政組織時期，組織設立的原則以層級節制、專業分工、制度規範為主流。在情感型行政組織時期，更註重以人為本、人際關係、人與組織平衡、參與和激勵原則。在後規制型行政組織時期，組織的設立在前述原則的基礎上註入了權變原則、系統原則、開放原則、市場原則、效益原則等。

　　旅游行政組織的設立原則旅游行政組織是我國新時期設立的專業化、職能化的行政組織，是國家改革開放和政治、經濟、科技、文化迅速發展的產物。在旅游不發達或旅游業未開發國家和地區．通常不需要建立旅游行政組織。所以，旅游行政組織的設立應該堅持什麼原則．組織內部運行機制需要遵循哪些規範，是旅游行政組織能否實現科學化、現代化、高效化的關鍵。根據不同國家和地區的基本經驗和模式，旅游行政組織的建立原則至少要滿足三個條件：一是要適應本國本地區的政治、經濟、文化的實際情況，即國情或地情；二是要遵循旅游發展的一般規律；三是要符合旅游行政組織內部運行的規範和基本要求。

　　二、旅游行政組織設立的基本原則

　　(一)職能目標原則

　　旅游行政組織必須履行政府對旅游業管理的基本職能，具有明確的職能目標。根據機構和職能一致的原則，職能目標總是要對應特定的組織機構，決定著組織的規模、結構、運作方式、管理方法和職位人員。只有合理的職能目標才能設置出合理的旅游行政組織。我國從20世紀90年代開始由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡，政府的職能隨之開始轉變。旅游行政組織的職能也逐漸從傳統型轉向現代化，這種轉變必然給旅游行政組織的設置模式帶來下述有利的影響：

　　(1)組織規模從膨脹逐漸到縮小；

　　(2)組織結構從繁雜重疊到精簡高效；

　　(3)組織中職位設置從因人設位、因位生事到因事設位、因位擇人：

　　(4)組織的責權從集中到分散，從上收到下放；

　　(5)組織機構中撤並傳統部門，增加信息、服務、咨詢、現代技術等部門；

　　(6)組織的運作方式從註重規範和過程到註重目標和結果；

　　(7)行政機關引入現代化辦公技術，大大提高了辦公效率；

　　(8)對組織成員的素質、能力和專業方面提出了更高的要求。總之，合理確定職能目標，分解職能目標，適應職能目標的轉變，是旅游行政組織設置的基礎要素。

　　(二)依法設立原則

　　旅游行政組織的設立必須有法律依據，依照國家法定的程式和規範進行新建、調整、撤消、合併。否則旅游行政組織就失去了合法性，不具有執行法律的權力。旅游行政組織的設立所依據的法律有：《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。此外，中央還有一些有關機構改革、體制改革的具體政策和規定。

　　我國從中央到地方的旅游行政機構屬於各級政府的組成部分，其新建、調整、合併、分立和撤消均依據上述法律法規，同時應考慮到全國和各地區不同時期旅游業發展的實際需要和政府機構改革的原則。

　　(三)完整統一原則

　　完整統一原則就是指旅游行政組織是一個完整的統一體，就像人的每個器官和生理系統一樣，任何局部都是有機整體的組成部分，各自發揮不同的功能和作用，並且互為條件、互相配合，才能保持生命組織的正常運作。我國旅游行政組織建立的完整統一原則主要有四層含義：

　　1．領導指揮要統一

　　旅游行政組織中的命令、指揮關係要儘量集中與單一。一個下級組織或人員只應聽命於一個上級組織或領導。反過來，一個上級組織或領導也應只指揮它的下一個層次的組織和人員。除非特殊情況，一般不要越級領導指揮。在中世紀的歐洲，這一原則被表述為“我下級的下級並不是我的下級”。這一點在今天的組織管理中仍有一定的現實意義。一項工作、一個機構和人員不能同時受命於兩個上級在雙重領導或多重領導體制下的指揮。我國地方的各級旅游行政組織目前實行雙重領導體制。各級地方的旅游行政組織一方面受同級政府的領導，另一方面受上一級旅游行政組織的領導和業務指導。此外，地方各級旅游行政組織還要接受同級黨組織的政治領導和組織領導。因而，堅持指揮統一的原則在我國有著特別重要的意義。它有助於理順各種領導、指導、協作關係，改變黨政不分、政出多門、多頭指揮、“上面萬根線，下麵一根針”，讓下級無所適從的情況；並有助於在理論上與實踐上堅持與完善行政首長負責制，從而形成完整統一的領導機制。

　　2．機構設置要完整統一

　　除香港、澳門特區和臺灣省之外，我國31個省、自治區和直轄市實行統一的社會主義國家體制。從中央到地方的各級旅游行政組織的領導體制、主要職能部門、機構名稱、級別與職能配置應該基本統一。這有助於國家旅游業發展的規劃、目標、命令、政策的統一併且迅速實施。20世紀90年代之前，我國的旅游行政組織在這些方面沒有統一規範，由於各地區旅游業的迅速發展，通過幾次政府機構改革，特別是2000年以來，在各省、自治區、直轄市政府機構改革之後，旅游行政機構逐漸統一起來。當然，我國是一個旅游資源大國．各地區的旅游業發展很不平衡，並形成了不同層次的開放格局。因而，旅游行政組織機構設置的完整統一應具有相對意義，不能一刀切和片面追求上下對口、左右對等。一切從實際出發應是機構設置完整統一原則的基本前提。

　　3．職責與職權要統一

　　旅游行政組織是各法定職位的集合。職位作為因工作需要而設置的工作崗位應是職權與職責的統一體，即每一個職位所擁有的權力與所應承擔的法律責任應保持一致，職權與職責都應有法定而明確的描述，而且這些描述要具有嚴肅性和穩定性，不因特定成員的去留而變更。堅持職責與職權的統一，就是要反對權大責小、有權無責，權小責大、有責無權的現象發生；防止法定職權與實際職權的不一致；就要與互踢皮球、濫用權力、諉過攬功、不負責任的官僚主義作堅決的鬥爭。目前，許多旅游行政組織中推行的“機關崗位責任制”和公務員的“職位分類制度”就是貫徹責權統一原則的具體體現。此外．權責一致還必須建立嚴格的監督、考核、獎罰、升降等制度。對每個組織成員行使許可權、盡職盡責的情況要進行考核和監督。根據考核的政績，把職責和貢獻同個人職務升降和收益聯繫起來。

　　(四)為納稅人服務原則

　　為納稅人服務的原則主要有兩層含義：

　　(1)在計劃經濟時代，“為人民服務”一直是政府各個部門設置的根本宗旨。在我國加入WTO後，逐步轉入市場經濟體制的過程中，“為納稅人服務”的原則充分體現了旅游行政組織與旅游企業、旅游從業人員和旅游者之間新型的責任、權利和義務關係。因此．要把為納稅人服務和謀利益作為旅游行政組織建立和全部工作的出發點和歸宿。

　　(2)從制度上保障絕大多數組織成員能夠明確責任，具有職業道德，勤勤懇懇地工作，正確使用納稅人賦予他們的各項權力。然而目前旅游行政機關中的有些工作人員高高在上、脫離群眾；有些滿足於發號施令，工作浮躁，不務實事；有些對黨和政府的決定敷衍應付，弄虛作假，報喜不報憂，聽喜不聽憂；有些則精神不振，無所用心，不關心企業和員工的疾苦。更有甚者，有些人為了本地區、本部門、本單位乃至個人利益，而不惜損害國家和人民的利益，以權謀私，行賄受賄，貪污腐化。這些都極大地損害了旅游行政組織與納稅人的關係。扭曲了黨和政府的形象。所以，有效地防止旅游行政組織由服務組織變為官僚機構，保證為納稅人服務原則的真正實現，除了加強對行政人員思想與作風建設外．更要健全法制，強化組織內部和社會輿論的監督機制。

　　(五)精簡、效能原則

　　1．機構設置和人員編製要儘量精簡

　　我國是一個經濟欠發達的發展中國家，旅游業發展中還面臨著種種困難和問題。大量優質的旅游資源和旅游設施因資金短缺而不能有效地開發、建設和利用。為了提高管理水平，減輕企業負擔，一定要建立“廉價政府”。旅游行政機構的設置要圍繞組織目標，做到數量與質量和效率的統一。要貫徹最低機構數量原則，不設重覆無用的機構；人員編製則要貫徹低職位數的原則，少設副職，不設閑職。用嚴格的法律手段限制機構膨脹，用嚴格的經濟手段限制行政經費的開支。

　　2．提高效率是機構精簡的落腳點

　　工作效率是指組織成員在旅游管理過程中所獲得的工作成果和所付出的時間和所投入的各類資源之間的比率關係。工作效率高通常體現在三個方面：工作的速度快，占用的時間少，人、財、物力投入少。工作效率通常是檢驗旅游行政機構設置是否合理、人員配備的數量和質量是否科學、管理手段和觀念是否現代化、管理職能實施是否有效的標準和手段，同時還可以反映出政府在旅游企業和員工中的影響和形象如何。設置科學的旅游行政機構、配備合理的人員編製可以從根本上提高旅游行政組織的工作效率。

　　(六)管理幅度和管理層次相適原則

　　管理幅度和管理層次相適原則就是旅游行政機構設立中兩者結合的最佳程度。由於旅游行政組織的可變因素較多，兩者結合的最佳度沒有統一的標準，要根據不同情況具體而定：

　　(1)下屬的工作性質及難易程度制約著管理幅度與管理層次。如果所管理的工作有較大的穩定性、常規性、重覆性，則領導者的管理幅度可適當加大，層次可減少；如果所管理的工作較複雜、難度大、不穩定，領導者的管理幅度可適當減小而管理的層次則要適當增加。

　　(2)領導者的領導水平與能力直接制約著管理幅度。管理幅度的大小與領導者的水平與能力成正比例。如果領導者知識淵博、水平高、能力強，領導者的管理幅度可適當加大；反之，領導者的管理幅度應適當減小。與之相適應，管理層次則相應減少或增加。

　　(3)被管理者素質的高低也制約著管理幅度。如果被領導者的素質高、工作能力強、能獨立勝任工作，無須領導經常督促便能圓滿完成任務，領導者管理幅度可適當加大；反之，領導者的管理幅度就應適當窄些，與之相應，也影響管理層次的多少。

　　(4)集權、分權與授權程度影響著管理幅度與管理層次。集權型組織的權力主要集中在上級機關，使上級機關的工作量增大，故管理幅度不能太寬，其層次必然要增加；分權型組織權力較分散，上級機關集中管大事，具體事務較少，因此管理幅度較寬，管理層次則可減少。其次，組織內部是否充分授權，如能充分授權給下級，領導者比較超脫，管理幅度可以加大；反之，不授權或授權不多，則需要加大領導的協調、指導、監督等工作量，管理幅度應適當減小。與之相應，則影響管理層次。

　　(5)下級單位所在地集中的程度及交通和信息傳遞狀況影響著管理幅度。下級機關或人員的工作所在地較集中、交通較方便、信息傳遞較迅速，領導者可適當地加大管理幅度：反之，可適當減小。

　　(6)技術設備與工作條件也制約著管理幅度與管理層次。旅游行政組織中配備的技術設備越先進、工作條件越好，領導者的管理幅度可以適當加大；反之，則應減小。

　　上述因素都是確定管理幅度大小與管理層次多少的重要參數。要正確處理兩者的關係．應根據不同旅游行政組織中上述參數的具體情況而定，總的目標是保持旅游行政管理的高質量和有效性。

　　(七)突出旅游行政管理自身特點的原則

　　1．便於協調原則

　　由於旅游業的綜合性、依賴性和行業界限的模糊性所致，與旅游業發展直接或間接相關的部門和行業繁多。旅游行政組織在設置過程中能否形成一個上下內外協調的網路，使各部門、各行業都能為旅游業發展起積極的促進和推動作用，應該成為機構設置是否科學的重要標準。在世界各國旅游行政組織設置過程中，人們往往重視各級組織機構的級別、名稱、地位、職位數、是獨立機構還是混合機構等問題，而忽視機構的協調職能的發揮。在註重協調方面最為典型的例子就是西班牙國家旅游行政組織的設置模式。眾所周知．西班牙是世界上知名的旅游大國。旅游收入占GDP的15％左右，旅游接待人數多年來一直排在世界前10位國家之列。但西班牙並未設立獨立的國家級旅游行政機構，而是在國家經濟部內設立了貿易與旅游秘書處，為準副部級。但由於經濟貿易部門是由西班牙國家內閣中的第二副首相主管，旅游業發展也在其管轄範圍內，十分有利於協調與旅游相關部門的關係，也便於旅游部門參與和影響國家制定經濟和財政政策，避免國家勞工政策和財稅政策妨礙旅游業吸引投資、創造財富和提供就業機會，並使國家在制定總體巨集觀政策時更多地照顧到占大多數的中小型旅游企業利益。由於外貿部門同時也劃歸經濟部管轄，亦有利於密切旅游與外貿部門的關係，利用外貿部門在世界各地的商務代理網路開闢新的旅游市場．彌補了旅游辦事處覆蓋面小的不足。

　　2．利於合作原則

　　設置旅游行政組織機構要有利於中央政府與地方政府的合作，避免政令不通、上下脫節。在一些聯邦政治體系或分權國家裡，國家旅游行政組織的許多職能，如飯店等級評定製度等均被下放到地方當局。澳大利亞、法國和西班牙中央政府都與地方當局、行業協會及私營企業組建了專門的旅游委員會，為保持持久、良好的合作關係提供了組織保障。在少數情況下，旅游行政管理部門的預算也由中央政府部門下放到地方當局。例如，愛爾蘭國家旅游機構將其7％的預算劃撥給6個地方旅游局。

　　3．決策影響原則

　　儘管大多數國家成立了國家旅游行政組織，但客觀分析，它們在中央政府內的現有地位和許可權大小與旅游業對國民經濟的貢獻完全不成比例。這種地位並不在於是否設立了獨立完整的旅游部，而在於政府決策時，旅游行政組織有無足夠的發言權以及發言的影響力和滲透力，旅游部門能否對內閣決策產生影響，能否在其他部門作出對旅游業發展不利的決策時予以否決。在某些情況下，中央政府內閣中擁有一位旅游部門的成員，比組建專門旅游部更能推動旅游產業的發展。例如，義大利撤消了專門的國家旅游部後，首相辦公室內的一位秘書長全面負責旅游事務，這位秘書長不僅能接近首相，而且可對內閣其他成員施加影響，這對旅游業的發展會起到更加積極而有效的作用。

　　我國的旅游行政組織主要由三個層次構成：國家旅游局，各省、直轄市、自治區人民政府下設的旅游局，各市縣設立的主管旅游的行政機構。其中，國家旅游局是我國的國家旅游組織，前面已經作了詳細的介紹。這裡，以第二、第三層次為主，對我國的旅游行政組織作分析和描述。

　　1．省、自治區和直轄市旅游局

　　我國各省、自治區、直轄市均設有旅游局或旅游管理委員會。它們分別主管其所在省、自治區和直轄市的旅游行政工作。這些旅游行政機構在組織上屬於地方政府部門編製，在業務和工作上接受地方政府的領導和國家旅游局的指導。

　　省、自治區和直轄市旅游局的主要職能有：編製本省、自治區和直轄市的旅游業發展規劃，開發本地區的旅游資源，負責旅游業的管理工作，促進本地區的旅游宣傳和旅游產品的銷售。

　　2．省級以下的地方旅游行政機構

　　在省級以下的地方層次上，很多市、縣也設立了旅游行政管理機構，負責其行政區域範圍內的旅游業管理工作。在未設專職旅游行政機構的縣、市，有關旅游方面的事務則在上級旅游行政部門的指導下，由當地政府中的有關部門來具體承擔。

• 旅游行政組織結構