國家旅游組織

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　　國家旅游組織是指一個國家中為國家政府所承認，負責管理全國旅游事務的組織。成立於1901年的紐西蘭旅游局是世界上最早的國家旅游組織。世界各國家旅游組織的設立並無統一的模式，其設立形式、地位高低和權力大小取決於本國的國情。國家政治經濟制度、旅游業的規模以及政府對旅游業的重視程度等因素都會影響到國家旅游組織管理部門的組織架構。^[1]

　　世界上很多國家的政府都把推進本國旅游業的發展擺在重要的位置，並對旅游業的發展實行國家干預和介入，為了便於國家對旅游業的干預和有效地組織國家旅游政策的實施，幾乎所有的國家都設立了全國性的旅游管理機構，這便是國家旅游組織。

　　按照世界旅游組織的解釋，國家旅游組織是指一個國家中為國家政府所承認，負責管理全國旅游事務的組織，就一般情況而言，一個國家的最高旅游行政管理機構通常代表這個國家的國家旅游組織。從上面的闡述可知，國家旅游組織即為代表國家政府，行使政府對旅游發展的干預職能的載體。綜觀世界各國的情況，國家旅游組織的設立形式大體可劃分為以下三種情況。

　　1．由國家政府直接設立，並且在編製上作為國家政府的一個部門或機構

　　①設為一個完整而獨立的旅游部或相當於部的旅游局。例如菲律賓、墨西哥、埃及、泰國等國家中的最高旅游行政管理機構都屬於這種形式。

　　②設為一個混合部，即與其他部門合併為一個部。例如法國為工業、郵電與旅游部，義大利為旅游與娛樂部，葡萄牙為商業與旅游部，斯裡蘭卡為旅游與民航部等。

　　③設為某一部的下轄機構。例如美國在商業部下設旅游管理局，加拿大在工商貿易部下設旅游管理局，日本在運輸省下設國際觀光局，南韓在交通部下設旅游管理局，匈牙利在商業部下設旅游局等。

　　2．經國家政府承認，代表國家政府執行全國性旅游行政事務的半官方組織

　　這種形式的旅游行政管理機構常見於歐洲的一些國家。在這些國家中，有關國家旅游發展的重大決策雖然劃歸國家政府中的某個部負責，但該部並不承擔具體的旅游行政管理事務。因此，在這些國家的政府部門之外，另設一個組織執行全國性的旅游行政管理工作。換言之，這一組織在編製上並非屬於政府機構，其工作人員也不屬政府雇員，但是該組織的主要負責人需由國家政府中分管旅游的部任命，並且該組織的部分經費由國家政府撥款。例如英國、挪威、愛爾蘭、瑞典、丹麥和芬蘭等國家的國家旅游局都屬於這種法定組織。

　　3．經國家政府承認，代表國家政府行使旅游行政管理職能的民間組織

　　這種民間組織多為影響力較大的、由民間自發組成的全國性旅游協會。政府同意其代表旅游行政機構管理職權後，通常會定期提供一定的財政撥款，但是該組織的領導成員並非由政府指定，而是由該組織的會員自己選舉產生，例如德國和新加坡的國家旅游組織都是由這種民間組織兼任。

　　世界各國的國家旅游行政管理機構除了在組織形式上不盡相同之外，在所擁有的權力和地位等方面也往往存在很大差別。造成這些差別的原因是多種多樣的，人們通常從以下幾個方面進行綜合分析。

　　1．國家政治經濟制度

　　在政治上實行中央集權或在經濟上實行計劃經濟的國家中，旅游業中的私營部分很小，主要旅游企業多為國家所有。在實行資本主義政治制度和自由市場經濟的國家中，旅游業中的私營部分十分強大，旅游業的發展主要靠私營部分的力量。這意味著同資本主義國家發展旅游業的情況相比較，實行中央集權的社會主義國家和發展中國家旅游業的發展通常需要政府較大程度的直接干預，否則旅游業便難以實現迅速發展。所以，在大多數社會主義國家和發展中國家中，其國家旅游行政組織都是由國家政府直接設立，並且將其列為國家政府的一個部門或機構。國家政府通過這一機構直接指揮、管理和參與全國旅游業的發展工作。所以，這些國家中的國家旅游組織在很大程度上既是國家政府的代表，又是旅游業的代表。

　　2．旅游業發達水平

　　一個國家的旅游業的成熟程度和發達水平，也可影響其國家旅游組織的地位和權力。在多數發展中國家，旅游業的發展歷史較短，有的國家的旅游業則處於起步階段。為了促使旅游業迅速成長，國家政府不得不進行干預。因此，這些國家中的國家旅游組織不僅設為政府部門，而且它所擁有的權力也比較大。這主要反映在，這些國家中的國家旅游組織不僅是國家旅游政策的監督執行者，而且在很大程度上也是國家旅游政策的參與制定者。換言之，它不僅負責監督國家旅游政策的貫徹實施，而且直接參与這些政策的制定。所以，這些國家中的國家旅游組織一般都有權解釋本國發展旅游業的大政方針。反之，在經濟發達國家中，旅游業開發歷史較久，因此旅游業一般都比較成熟和發達，加之私營部門構成其旅游業的主力，政府對旅游業的直接干預程度較低，所以在很多旅游業發達的國家，其國家旅游組織通常都不是政府部門，而是由半官方的法定組織或民間的旅游行業組織擔當。這類國家旅游組織都無權制定國家發展旅游的大政方針。多數情況是由國家政府部門就發展旅游的重大方針做出決定之後，授權這些國家旅游組織制定具體的政策條例，並負責管理這些政策條例的實施。

　　3．旅游業在國民經濟中的地位

　　在有些發達國家中，其國家旅游組織的設立所採用的也是國家政府部門形式。這很大程度上是因為這些國家的旅游業在國民經濟中占據了非常重要的地位。所以這些國家在干預旅游業的過程中，賦予國家旅游組織政府部門的地位，並將其納為國家政府部門編製的組成部分。例如，根據有關研究資料的統計數字，1991年，法國旅游業的總產出為1700億美元，相當於其國內生產總值的13％，旅游就業占全國就業人數的12.8％；義大利旅游業的總產出為1610億美元，相當於國內生產總值的12.9％，旅游就業占全國就業人數的13.8％；西班牙旅游業的總產出為1080億美元，相當於國內生產總值的18.4，旅游就業在全國就業總數中占20％。因此，這些國家在設立國家旅游組織時，也都採用了國家政府部門的形式，以便於國家對旅游業的控制和管理。

　　總之，世界各國對國家旅游組織的設立形式並無統一的模式。一個國家的國家旅游組織的設立形式、地位高低和權力大小都是依據本國的國情來決定的。

　　國家旅游組織代表國家政府工作，直接或間接地協助執行國家制定的旅游政策，並負責使本國的旅游事業朝最優化方向發展，其職能包括下述內容。

　　(一)總體規劃與巨集觀調控

　　旅游發展總體規劃是旅游發展的綱領性文件，是旅游業健康、持續、穩定發展的根本保證。國家旅游組織不僅要制定科學的規劃，確定合理的發展方向、目標與重點，更要按照總體規劃的目標與思路，科學制定發展的階段、步驟與政策，有計劃有步驟地發展旅游業，保證旅游業健康、持續、穩定發展。

　　同時，國家旅游組織可以加強對旅游市場需求的預測與管理，在此基礎上對旅游產業的總供給進行巨集觀調控，使供求不僅在總量而且在結構上保持相對平衡。這是旅游產業發展對政府的基本要求。

　　(二)開展旅游促銷，提升整體形象

　　旅游促銷是國家旅游組織的基本職能，通常也形成其最大的職能區域。國家旅游組織的市場部門通常會提出旅游促進策略，並負責廣告策劃、宣傳資料設計，以及通過傳媒及旅游交易會等進行旅游促銷。一般的促銷手段有：向媒體和旅游中介機構提供赴旅游目的地訪問的機會，讓他們熟悉所宣傳的目的地；定期發佈新聞稿並召開新聞發佈會；參加各種旅游交易博覽會，比如柏林旅游交易會和倫敦國際旅游博覽會這種在業內有比較大影響的博覽會。

　　另外，國家旅游組織在危機應對中也發揮著重要作用。例如，亞洲金融危機以後，香港特區政府拿出上億元港幣成立了盛事基金，通過舉辦大型促銷活動加快複蘇旅游業；再如，印尼巴釐島爆炸案、中國曾流行的SARS疫情，都是危害旅游形象和旅游環境的事件，最終都是由政府出面儘快消除不良影響的。

　　(三)建立與維護市場秩序

　　市場經濟秩序尚有很多不完備的方面，需要由政府出面解決。例如，旅游市場的無序競爭、旅游運行的地方壁壘、旅游服務的非規範化等。

　　旅游企業的競爭主要有兩類：一類是企業的價格競爭。對此政府一方面應當解決旅游市場價格中的過度競爭問題，另一方面，政府也需要制定政策限制企業利用壟斷地位進行不公平競爭。另一類競爭是非價格競爭。它包括旅游企業的準入政策、旅游產業的組織政策、服務質量的競爭政策、服務創新的激勵政策等。公平的競爭環境需要合理的競爭規則來保證，競爭規則是政府對旅游企業競爭行為的規範與準則。政府通過制定競爭規則，實現對企業行為的引導，完成對產業組織的重建。國家旅游組織需要充當市場規制者的角色，只有市場規制者真正做到公平與公正，市場才可能有真正的效率。

　　(四)提供產業公共性服務

　　一些旅游產業的公共性服務或公益事業，單靠市場的力量無法做到，必須由國家旅游組織來承擔。這些服務主要包括旅游資源的規劃與開發、旅游服務的評定與檢查、旅游市場的調查與研究、旅游人才的培訓與考核、旅游業界間的合作與協調等。

　　我國的國家旅游組織是中國國家旅游局。它是直屬於國務院的主管我國旅游行業的行政機構。

　　(一)國家旅游局的產生和發展

　　國家旅游局的前身是1964年設立的中國旅行游覽事業管理局。1964年2月，中央外事工作小組上報中央《關於開展我國旅游事業的請示報告》，強調在新形勢下加強旅游事業組織和領導的重要意義，提出了改組和擴大國家旅行社總社為旅游事業管理局的建議。6月，國務院決定設立中國旅行游覽事業管理局，7月，全國人大作出了批准成立的決議。當年12月，中國旅行游覽事業管理局正式開始辦公。最初，中國旅行游覽事業管理局實行的是政企合一的體制，與中國國際旅行社總社是“兩塊牌子，一套人馬”。

　　1978年3月，黨中央和國務院同意將原“中國旅行游覽事業管理局”改為“中國旅行游覽事業管理總局”，直屬國務院。此後，根據我國旅游業管理工作的需要，國務院決定將中國旅行游覽事業管理總局作為國家旅游行政機構，統一管理全國的旅游工作，從而確立了旅游總局作為國家旅游組織的地位。

　　1982年初，中國旅行游覽事業管理總局與中國國際旅行社總社正式分離，不再承擔旅游接待和業務經營的任務。

　　1982年8月，全國人民代表大會常務委員會通過《關於批准國務院直屬機構改革實施方案的決議》，決定將“中國旅行游覽事業管理總局”正式更名為“中華人民共和國國家旅游局”，由國務院直接領導，作為我國旅游事業的最高管理機構。

　　(二)國家旅游局的主要職能

　　作為我國的國家旅游組織，國家旅游局的主要職責有：

　　1．研究擬定我國旅游業發展的方針、政策和規則，擬定旅游業管理的行政法規、規章並監督實施。

　　2．研究擬定國際旅游市場開發戰略，組織我國旅游整體形象的對外宣傳和重大促銷活動，組織、指導重要旅游產品的開發，指導駐外旅游辦事處的市場開發工作。

　　3．培育和完善國內旅游市場，研究擬定發展國內旅游的戰略措施並指導實施；指導地方旅游工作。

　　4．組織旅游資源的普查工作，指導重點旅游區域的規劃開發建設，組織、指導旅游統計工作。

　　5．擬定各類旅游景區景點、度假區及旅游住宿、旅行社、旅游車船和特種旅游項目的設施標準和服務標準並組織實施；審批經營國際旅游業務的旅行社；組織和指導旅游設施定點工作。

　　6．研究擬定出國旅游和赴香港特別行政區及澳門、中國臺灣旅游及邊境旅游政策並組織實施；審批外國在我國境內和香港、澳門特別行政區和中國臺灣地區在內地設立的旅游機構；負責旅游涉外及涉香港特別行政區及澳門、中國臺灣事務，代表國家簽訂國際旅游協定，指導旅游對外交流與合作。

　　7．監督、檢查旅游市場秩序和服務質量，受理旅游者投訴，維護旅游者合法權益。

　　8．指導旅游教育、培訓工作，制定旅游從業人員的職業資格制度和等級制度並指導實施，管理局屬院校的業務工作。

　　9．負責局機關及在京直屬單位的黨群工作。

　　10．承辦國務院交辦的其他事項。

　　(三)國家旅游局的機構設置

　　改革開放以來，隨著我國旅游管理體制改革的深入，國家旅游局的機構設置也先後經歷了幾次大的調整。目前，國家旅游局主要設立有6個職能司(室)：

　　1．辦公室：協助局領導處理日常工作，負責局內外聯絡、協調、會議組織、文電處理、政務信息、信訪、保密保衛和機關後勤工作。承辦機關黨委的日常工作。

　　2．政策法規司：研究擬定旅游業發展方針、政策，擬定旅游業管理的行政法規、規章並監督實施；研究旅游體制改革；組織、指導旅游統計工作。

　　3．旅游促進與國際聯絡司：擬定旅游市場開發戰略，組織國家旅游整體形象的宣傳，指導旅游市場促銷工作；組織、指導重要旅游產品的開發、重大促銷活動和旅游業信息調研，指導駐外旅游辦事處的市場開發工作；審批外國在我國境內和香港、澳門特別行政區和中國臺灣地區在內地設立的旅游機構；負責旅游涉外及涉香港、澳門特別行政區和中國臺灣事務，代表國家簽訂國際旅游協定，指導與外國政府、國際旅游組織間的合作與交流，負責日常外事聯絡工作。

　　4．規劃發展與財務司：擬定旅游業發展規劃，組織旅游資源的普查工作，指導重點旅游區域的規劃開發建設；引導旅游業的社會投資和利用外資工作；研究旅游業重要財經問題，指導旅游業財會工作；負責局機關財務工作。

　　5．質量規範與管理司：研究擬定各類旅游景區景點、度假區及旅游住宿、旅行社、旅游車船和特種旅游項目的設施標準、服務標準並組織實施；審批經營國際旅游業務的旅行社，組織和指導旅游設施定點工作；培育和完善國內旅游市場，監督、檢查旅游市場秩序和服務質量，受理旅游者投訴，維護旅游者合法權益；負責出國旅游、赴香港、澳門特別行政區和中國臺灣旅游、邊境旅游和特種旅游事務；指導旅游文娛工作；監督、檢查旅游保險的實施工作；參加重大旅游安全事故的救援與處理；指導優秀旅游城市創建工作。

　　6．人事勞動教育司：指導旅游教育、培訓工作，管理局屬院校的業務工作；制定旅游從業人員的職業資格標準和等級標準並指導實施，指導旅游業的人才交流和勞動；負責局機關、直屬單位和駐外機構的人事、勞動工作。