国家旅游组织

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　　国家旅游组织是指一个国家中为国家政府所承认，负责管理全国旅游事务的组织。成立于1901年的新西兰旅游局是世界上最早的国家旅游组织。世界各国家旅游组织的设立并无统一的模式，其设立形式、地位高低和权力大小取决于本国的国情。国家政治经济制度、旅游业的规模以及政府对旅游业的重视程度等因素都会影响到国家旅游组织管理部门的组织架构。^[1]

　　世界上很多国家的政府都把推进本国旅游业的发展摆在重要的位置，并对旅游业的发展实行国家干预和介入，为了便于国家对旅游业的干预和有效地组织国家旅游政策的实施，几乎所有的国家都设立了全国性的旅游管理机构，这便是国家旅游组织。

　　按照世界旅游组织的解释，国家旅游组织是指一个国家中为国家政府所承认，负责管理全国旅游事务的组织，就一般情况而言，一个国家的最高旅游行政管理机构通常代表这个国家的国家旅游组织。从上面的阐述可知，国家旅游组织即为代表国家政府，行使政府对旅游发展的干预职能的载体。综观世界各国的情况，国家旅游组织的设立形式大体可划分为以下三种情况。

　　1．由国家政府直接设立，并且在编制上作为国家政府的一个部门或机构

　　①设为一个完整而独立的旅游部或相当于部的旅游局。例如菲律宾、墨西哥、埃及、泰国等国家中的最高旅游行政管理机构都属于这种形式。

　　②设为一个混合部，即与其他部门合并为一个部。例如法国为工业、邮电与旅游部，意大利为旅游与娱乐部，葡萄牙为商业与旅游部，斯里兰卡为旅游与民航部等。

　　③设为某一部的下辖机构。例如美国在商业部下设旅游管理局，加拿大在工商贸易部下设旅游管理局，日本在运输省下设国际观光局，韩国在交通部下设旅游管理局，匈牙利在商业部下设旅游局等。

　　2．经国家政府承认，代表国家政府执行全国性旅游行政事务的半官方组织

　　这种形式的旅游行政管理机构常见于欧洲的一些国家。在这些国家中，有关国家旅游发展的重大决策虽然划归国家政府中的某个部负责，但该部并不承担具体的旅游行政管理事务。因此，在这些国家的政府部门之外，另设一个组织执行全国性的旅游行政管理工作。换言之，这一组织在编制上并非属于政府机构，其工作人员也不属政府雇员，但是该组织的主要负责人需由国家政府中分管旅游的部任命，并且该组织的部分经费由国家政府拨款。例如英国、挪威、爱尔兰、瑞典、丹麦和芬兰等国家的国家旅游局都属于这种法定组织。

　　3．经国家政府承认，代表国家政府行使旅游行政管理职能的民间组织

　　这种民间组织多为影响力较大的、由民间自发组成的全国性旅游协会。政府同意其代表旅游行政机构管理职权后，通常会定期提供一定的财政拨款，但是该组织的领导成员并非由政府指定，而是由该组织的会员自己选举产生，例如德国和新加坡的国家旅游组织都是由这种民间组织兼任。

　　世界各国的国家旅游行政管理机构除了在组织形式上不尽相同之外，在所拥有的权力和地位等方面也往往存在很大差别。造成这些差别的原因是多种多样的，人们通常从以下几个方面进行综合分析。

　　1．国家政治经济制度

　　在政治上实行中央集权或在经济上实行计划经济的国家中，旅游业中的私营部分很小，主要旅游企业多为国家所有。在实行资本主义政治制度和自由市场经济的国家中，旅游业中的私营部分十分强大，旅游业的发展主要靠私营部分的力量。这意味着同资本主义国家发展旅游业的情况相比较，实行中央集权的社会主义国家和发展中国家旅游业的发展通常需要政府较大程度的直接干预，否则旅游业便难以实现迅速发展。所以，在大多数社会主义国家和发展中国家中，其国家旅游行政组织都是由国家政府直接设立，并且将其列为国家政府的一个部门或机构。国家政府通过这一机构直接指挥、管理和参与全国旅游业的发展工作。所以，这些国家中的国家旅游组织在很大程度上既是国家政府的代表，又是旅游业的代表。

　　2．旅游业发达水平

　　一个国家的旅游业的成熟程度和发达水平，也可影响其国家旅游组织的地位和权力。在多数发展中国家，旅游业的发展历史较短，有的国家的旅游业则处于起步阶段。为了促使旅游业迅速成长，国家政府不得不进行干预。因此，这些国家中的国家旅游组织不仅设为政府部门，而且它所拥有的权力也比较大。这主要反映在，这些国家中的国家旅游组织不仅是国家旅游政策的监督执行者，而且在很大程度上也是国家旅游政策的参与制定者。换言之，它不仅负责监督国家旅游政策的贯彻实施，而且直接参与这些政策的制定。所以，这些国家中的国家旅游组织一般都有权解释本国发展旅游业的大政方针。反之，在经济发达国家中，旅游业开发历史较久，因此旅游业一般都比较成熟和发达，加之私营部门构成其旅游业的主力，政府对旅游业的直接干预程度较低，所以在很多旅游业发达的国家，其国家旅游组织通常都不是政府部门，而是由半官方的法定组织或民间的旅游行业组织担当。这类国家旅游组织都无权制定国家发展旅游的大政方针。多数情况是由国家政府部门就发展旅游的重大方针做出决定之后，授权这些国家旅游组织制定具体的政策条例，并负责管理这些政策条例的实施。

　　3．旅游业在国民经济中的地位

　　在有些发达国家中，其国家旅游组织的设立所采用的也是国家政府部门形式。这很大程度上是因为这些国家的旅游业在国民经济中占据了非常重要的地位。所以这些国家在干预旅游业的过程中，赋予国家旅游组织政府部门的地位，并将其纳为国家政府部门编制的组成部分。例如，根据有关研究资料的统计数字，1991年，法国旅游业的总产出为1700亿美元，相当于其国内生产总值的13％，旅游就业占全国就业人数的12.8％；意大利旅游业的总产出为1610亿美元，相当于国内生产总值的12.9％，旅游就业占全国就业人数的13.8％；西班牙旅游业的总产出为1080亿美元，相当于国内生产总值的18.4，旅游就业在全国就业总数中占20％。因此，这些国家在设立国家旅游组织时，也都采用了国家政府部门的形式，以便于国家对旅游业的控制和管理。

　　总之，世界各国对国家旅游组织的设立形式并无统一的模式。一个国家的国家旅游组织的设立形式、地位高低和权力大小都是依据本国的国情来决定的。

　　国家旅游组织代表国家政府工作，直接或间接地协助执行国家制定的旅游政策，并负责使本国的旅游事业朝最优化方向发展，其职能包括下述内容。

　　(一)总体规划与宏观调控

　　旅游发展总体规划是旅游发展的纲领性文件，是旅游业健康、持续、稳定发展的根本保证。国家旅游组织不仅要制定科学的规划，确定合理的发展方向、目标与重点，更要按照总体规划的目标与思路，科学制定发展的阶段、步骤与政策，有计划有步骤地发展旅游业，保证旅游业健康、持续、稳定发展。

　　同时，国家旅游组织可以加强对旅游市场需求的预测与管理，在此基础上对旅游产业的总供给进行宏观调控，使供求不仅在总量而且在结构上保持相对平衡。这是旅游产业发展对政府的基本要求。

　　(二)开展旅游促销，提升整体形象

　　旅游促销是国家旅游组织的基本职能，通常也形成其最大的职能区域。国家旅游组织的市场部门通常会提出旅游促进策略，并负责广告策划、宣传资料设计，以及通过传媒及旅游交易会等进行旅游促销。一般的促销手段有：向媒体和旅游中介机构提供赴旅游目的地访问的机会，让他们熟悉所宣传的目的地；定期发布新闻稿并召开新闻发布会；参加各种旅游交易博览会，比如柏林旅游交易会和伦敦国际旅游博览会这种在业内有比较大影响的博览会。

　　另外，国家旅游组织在危机应对中也发挥着重要作用。例如，亚洲金融危机以后，香港特区政府拿出上亿元港币成立了盛事基金，通过举办大型促销活动加快复苏旅游业；再如，印尼巴厘岛爆炸案、中国曾流行的SARS疫情，都是危害旅游形象和旅游环境的事件，最终都是由政府出面尽快消除不良影响的。

　　(三)建立与维护市场秩序

　　市场经济秩序尚有很多不完备的方面，需要由政府出面解决。例如，旅游市场的无序竞争、旅游运行的地方壁垒、旅游服务的非规范化等。

　　旅游企业的竞争主要有两类：一类是企业的价格竞争。对此政府一方面应当解决旅游市场价格中的过度竞争问题，另一方面，政府也需要制定政策限制企业利用垄断地位进行不公平竞争。另一类竞争是非价格竞争。它包括旅游企业的准入政策、旅游产业的组织政策、服务质量的竞争政策、服务创新的激励政策等。公平的竞争环境需要合理的竞争规则来保证，竞争规则是政府对旅游企业竞争行为的规范与准则。政府通过制定竞争规则，实现对企业行为的引导，完成对产业组织的重建。国家旅游组织需要充当市场规制者的角色，只有市场规制者真正做到公平与公正，市场才可能有真正的效率。

　　(四)提供产业公共性服务

　　一些旅游产业的公共性服务或公益事业，单靠市场的力量无法做到，必须由国家旅游组织来承担。这些服务主要包括旅游资源的规划与开发、旅游服务的评定与检查、旅游市场的调查与研究、旅游人才的培训与考核、旅游业界间的合作与协调等。

　　我国的国家旅游组织是中国国家旅游局。它是直属于国务院的主管我国旅游行业的行政机构。

　　(一)国家旅游局的产生和发展

　　国家旅游局的前身是1964年设立的中国旅行游览事业管理局。1964年2月，中央外事工作小组上报中央《关于开展我国旅游事业的请示报告》，强调在新形势下加强旅游事业组织和领导的重要意义，提出了改组和扩大国家旅行社总社为旅游事业管理局的建议。6月，国务院决定设立中国旅行游览事业管理局，7月，全国人大作出了批准成立的决议。当年12月，中国旅行游览事业管理局正式开始办公。最初，中国旅行游览事业管理局实行的是政企合一的体制，与中国国际旅行社总社是“两块牌子，一套人马”。

　　1978年3月，党中央和国务院同意将原“中国旅行游览事业管理局”改为“中国旅行游览事业管理总局”，直属国务院。此后，根据我国旅游业管理工作的需要，国务院决定将中国旅行游览事业管理总局作为国家旅游行政机构，统一管理全国的旅游工作，从而确立了旅游总局作为国家旅游组织的地位。

　　1982年初，中国旅行游览事业管理总局与中国国际旅行社总社正式分离，不再承担旅游接待和业务经营的任务。

　　1982年8月，全国人民代表大会常务委员会通过《关于批准国务院直属机构改革实施方案的决议》，决定将“中国旅行游览事业管理总局”正式更名为“中华人民共和国国家旅游局”，由国务院直接领导，作为我国旅游事业的最高管理机构。

　　(二)国家旅游局的主要职能

　　作为我国的国家旅游组织，国家旅游局的主要职责有：

　　1．研究拟定我国旅游业发展的方针、政策和规则，拟定旅游业管理的行政法规、规章并监督实施。

　　2．研究拟定国际旅游市场开发战略，组织我国旅游整体形象的对外宣传和重大促销活动，组织、指导重要旅游产品的开发，指导驻外旅游办事处的市场开发工作。

　　3．培育和完善国内旅游市场，研究拟定发展国内旅游的战略措施并指导实施；指导地方旅游工作。

　　4．组织旅游资源的普查工作，指导重点旅游区域的规划开发建设，组织、指导旅游统计工作。

　　5．拟定各类旅游景区景点、度假区及旅游住宿、旅行社、旅游车船和特种旅游项目的设施标准和服务标准并组织实施；审批经营国际旅游业务的旅行社；组织和指导旅游设施定点工作。

　　6．研究拟定出国旅游和赴香港特别行政区及澳门、中国台湾旅游及边境旅游政策并组织实施；审批外国在我国境内和香港、澳门特别行政区和中国台湾地区在内地设立的旅游机构；负责旅游涉外及涉香港特别行政区及澳门、中国台湾事务，代表国家签订国际旅游协定，指导旅游对外交流与合作。

　　7．监督、检查旅游市场秩序和服务质量，受理旅游者投诉，维护旅游者合法权益。

　　8．指导旅游教育、培训工作，制定旅游从业人员的职业资格制度和等级制度并指导实施，管理局属院校的业务工作。

　　9．负责局机关及在京直属单位的党群工作。

　　10．承办国务院交办的其他事项。

　　(三)国家旅游局的机构设置

　　改革开放以来，随着我国旅游管理体制改革的深入，国家旅游局的机构设置也先后经历了几次大的调整。目前，国家旅游局主要设立有6个职能司(室)：

　　1．办公室：协助局领导处理日常工作，负责局内外联络、协调、会议组织、文电处理、政务信息、信访、保密保卫和机关后勤工作。承办机关党委的日常工作。

　　2．政策法规司：研究拟定旅游业发展方针、政策，拟定旅游业管理的行政法规、规章并监督实施；研究旅游体制改革；组织、指导旅游统计工作。

　　3．旅游促进与国际联络司：拟定旅游市场开发战略，组织国家旅游整体形象的宣传，指导旅游市场促销工作；组织、指导重要旅游产品的开发、重大促销活动和旅游业信息调研，指导驻外旅游办事处的市场开发工作；审批外国在我国境内和香港、澳门特别行政区和中国台湾地区在内地设立的旅游机构；负责旅游涉外及涉香港、澳门特别行政区和中国台湾事务，代表国家签订国际旅游协定，指导与外国政府、国际旅游组织间的合作与交流，负责日常外事联络工作。

　　4．规划发展与财务司：拟定旅游业发展规划，组织旅游资源的普查工作，指导重点旅游区域的规划开发建设；引导旅游业的社会投资和利用外资工作；研究旅游业重要财经问题，指导旅游业财会工作；负责局机关财务工作。

　　5．质量规范与管理司：研究拟定各类旅游景区景点、度假区及旅游住宿、旅行社、旅游车船和特种旅游项目的设施标准、服务标准并组织实施；审批经营国际旅游业务的旅行社，组织和指导旅游设施定点工作；培育和完善国内旅游市场，监督、检查旅游市场秩序和服务质量，受理旅游者投诉，维护旅游者合法权益；负责出国旅游、赴香港、澳门特别行政区和中国台湾旅游、边境旅游和特种旅游事务；指导旅游文娱工作；监督、检查旅游保险的实施工作；参加重大旅游安全事故的救援与处理；指导优秀旅游城市创建工作。

　　6．人事劳动教育司：指导旅游教育、培训工作，管理局属院校的业务工作；制定旅游从业人员的职业资格标准和等级标准并指导实施，指导旅游业的人才交流和劳动；负责局机关、直属单位和驻外机构的人事、劳动工作。