旅游行業管理

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　　旅游行業管理是指政府通過規劃、法律、政策，引導市場趨勢，建立市場規則，進而協調、監督、維護市場秩序，以規範企業行為，維護旅游者的權益，為旅游產業快速、健康、持續發展樹立良好形象，創造良好的經營環境。簡言之，旅游行業管理就是在遵循市場經濟規律的前提下，協調和規範旅游行業內各經營主體的關係，解決各經營主體無法自行解決的行業性問題，提供各種有效服務，以實現旅游行業利益的最大化和行業的健康發展。旅游行業管理和旅游規制既有區別又有聯繫，二者都體現了對旅游經濟和旅游市場主體行為的干預，但前者的管理主體既有政府各職能部門，又包含各類行業性組織(如行業協會)，後者僅僅包含政府機關；前者更強調利用市場經濟規律，培育旅游市場，對企業的行為進 行引導，以實現整個行業的良性發展，而後者則側重於政府對市場失靈的補充，以實現產業內的公平競爭，資源的有效配置，保護旅游消費者和社會公共利益的目的。對旅游市場主體的規制，可以涉及眾多的政府職能部門，如工商、質監、環保、物價等，而旅游行業管理，主要是由旅游行業主管部門和行業協會牽頭負責。實際上在一些場合，旅游行業管理和旅游規制常常被看作是對同一事物的不同側面的認識。^[1]

　　旅游行業管理的主體是各級旅游行政部門和旅游行業組織。因此，旅游行業管理有以下主要特征。

　　(1)綜合性

　　旅游行業管理具有綜合性的特征。旅游業是一個關聯性極強的行業，旅游業的六大要素“食、住、行、游、購、娛”使旅游行業管理涉及的面非常廣泛，旅游行業管理不僅涉及旅游行業內部，還涉及其他相關行業。

　　(2)寬泛性

　　旅游行業管理幅度具有寬泛性特征。旅游活動是涉及多個地區、多個部門的活動，由此旅游行業管理涉及的職能部門廣泛，旅游行政管理部門協調難度大，在現實中存在較為嚴重的“政出多門”“多頭管理”的現象。

　　(3)動態性

　　旅游行業管理具有動態性特征。旅游行業管理是一個動態的管理，涉及旅游企業運行的全過程。比如，以旅行社為例，旅游行業管理從許可證的審批、質量保證金的收繳、年檢、投訴處理、不合格企業的處理等，形成了一個動態的管理過程。

　　(4)脆弱性

　　旅游行業管理具有脆弱性的特征。旅游產業的綜合性使旅游部門的行業管理應是一個綜合性的管理，但目前我國旅游主管部門卻沒有綜合部門的職權，其職權範圍僅僅涉及旅行社、飯店、景區等級評定、旅行社準入等旅游核心領域，其他相關領域則由其他政府職能部門按相關法規和授權各自管理，沒有形成大旅游、大市場的格局。這種情況使得旅游行業管理的困難較大，管理基礎比較脆弱。

　　(5)滯後性

　　旅游行業管理方式和手段具有滯後性特征。我國目前旅游行業管理還帶有一定的計劃經濟色彩，在行業管理過程中政府對市場主體的微觀經營行為直接干預過多，行業協會的管理協調職能薄弱，政企不分等現象還較為突出。隨著我國旅游市場的逐步發展，應對目前的行業管理模式進行相應的改革。

　　一般來講，旅游行業管理的對象有狹義與廣義之分。狹義的旅游行業管理對象是指直接從事旅游經營活動的企業；廣義的旅游行業管理對象不僅包括直接從事旅游經營活動的企業，而且還包括為旅游經營活動服務的社會機構。

　　根據經營業務範圍來分，狹義的旅游行業管理對象可以分為旅行社業、以飯店為代表的住宿業、旅游交通運輸業、旅游景區業等四大旅游經營行業的企業。廣義的旅游行業管理的對象不僅包括上述四大行業，還包括娛樂業、旅游商品、旅游信息(通信、新聞媒體等傳播機構)、旅游咨詢業(診斷、策劃、規劃、設計、認證等機構)、旅游教育、法律服務、醫療服務等行業的社會機構，下圖反映了廣義的旅游行業管理對象的邏輯關係。

　　旅游行業管理的主體分為兩大類：一是政府管理機構；二是行業組織。

　　政府的基本功能是行政管理。從所發揮作用的領域看，行政管理可劃分為政治功能、經濟功能、文化功能、社會功能等。其中，經濟功能是通過政府管理經濟的部門實施領導、組織和管理社會經濟來實現的。行業管理也是政府經濟功能的體現。

　　行業組織是行業成長和市場發育的自然結果，有很多種類型，如行業服務性組織、行業信息性組織、行業銷售性組織、行業聯誼性組織等，行業管理組織是其中之一。

　　行業管理組織作為行業管理主體之一，既是政府管理職能的延伸，又是行業整體利益的代表，因此，行業管理組織的實質是介於政府和企業之間的市場中介性組織。

　　完整的行業管理主體應當是政府的行業管理機構與市場自發形成的行業管理組織的有機結合。這是因為，市場自然形成的行業管理組織雖然有活力，但缺乏權威性；而政府的行業管理機構雖然有權威，但難以兼顧每一個具體行業的實際情況，缺乏應對市場競爭所必需的靈活性。

　　旅游行業管理的基礎是四種資源：體制性資源、政策性資源、信息性資源和市場性資源。

　　從發展的趨勢看，體制性資源和政策性資源始終存在，但所發揮的作用將會逐步弱化；而市場性資源和信息性資源則會越來越多，所發揮的作用也將越來越大。利用得好，這兩種資源也會產生權威性，而且，這種權威性是企業認同的，能夠更有效地發揮作用。例如，我國國家旅游局組織開展的“飯店星級評定活動”、“內河旅游船星級評定”、“旅游景區評級活動”、“優秀旅游城市創建活動”等一系列活動，在旅游行業內引起了很大的反響，有力地促進了旅游業的發展。

　　(1)促進旅游產業規範化

　　目前我國旅游供求存在著總量和結構的失衡，旅游競爭較為激烈、無序，市場處於相對混亂的狀態，行業內外對維護旅游行業秩序的要求很強烈。因此，應加快旅游行業法制建設，加強對旅游行業的監督和執法力度，給旅游業的發展創造一個良好的環境。

　　(2)提供行業服務

　　隨著我國市場機制的逐步成熟，旅游行政管理部門對旅游企業的直接干預應逐漸減少，行業管理的重點將向為旅游行業的健康發展提供行業性服務轉移。這些行業性服務包括以下內容。

• 旅游信息服務包括

　　旅游信息的統計和發佈，旅游信息市場和信息平臺的建設等，這是行業管理部門服務整個行業，提供公共產品的重要方面。

• 旅游宣傳

　　包括旅游產品的促銷以及國家和旅游地的形象宣傳。

• 協調有關部門的關係

　　旅游業涉及眾多的產業部門，旅游管理職能也涉及眾多的政府部門，旅游行政主管部門應在這些錯綜複雜的關係中做好協調工作。

• 旅游教育培訓工作

　　對行業的從業人員進行教育培訓是一個行業可持續發展的重要保證之一，因教育培訓有較強的外部性和準公共物品的屬性，旅游行業管理部門應加大這方面的投入，通過適當的機制鼓勵市場主體的參與。

• 旅游標準化工作

　　旅游標準化對於規範旅游企業的經營行為，明確旅游企業和旅游消費者之間的權利義務關係，形成統一的旅游市場等具有重要的意義，旅游主管部門和旅游行業協會應加大旅游行業標準的制訂和執行力度。

　　(3)編製實施旅游規劃

　　各國政府都重視旅游規劃的編製和實施。旅游規劃是旅游業發展的重要指導文件，是各級政府確定旅游業發展方向，實現旅游業發展目標和旅游生產力佈局，實施巨集觀調控，引導企業行為的重要手段。

　　(4)促進旅游業的國際交流

　　在全球經濟一體化的背景下，旅游市場的競爭已經不再僅僅局限於一國之內，而是上升為包括國家與國家之間，本國企業與外國企業之間的競爭。同時，旅游業的國際合作和交流也日趨緊密。提升本國旅游業的國際競爭力，促進旅游業的國際交流與合作，是旅游行業管理的又一重要內容。

　　(5)保護旅游資源，實現可持續發展

　　在旅游資源的開發和使用過程中，政府職能部門應對企業的行為進行有效的監督和管制。要協調好短期利益與長期利益、個別利益與公共利益的關係，為旅游業的可持續發展打下基礎。

　　管理手段是與管理主體相聯繫的，其具體形式受到管理主體自身性質的深刻影響。旅游行業管理主體有政府的相關職能部門和民間的行業管理組織。政府的行業管理部門，主要是以行政手段為中心建立旅游管理手段體系；行業管理部門，主要是以服務為中心，依靠協會章程和規則來建立旅游管理手段體系。具體而言，我國目前的行業管理主要有以下手段。

　　(1)旅游市場準入手段

　　為了保證旅游經營者和從業人員的基本素質，確保旅游產品質量，我國旅游管理部門制定實施了相應的旅游政策和法規，建立了旅游市場準入制度，主要有旅行社許可證制度、導游人員資格證制度、旅游定點和飯店星級評定製度。旅游市場準入制度是通過授予相關主管部門行政審批權來實現的。

　　(2)旅游市場監督管理手段

　　對於已經進入旅游市場的經營者和從業人員，我國旅游行業管理部門也形成了一套規範監督其行為的機制。比如，旅游投訴制度、旅行社質量保證金制度、年檢與覆核制度、旅游市場專項整治制度等。旅游市場監督管理制度集中體現了政府運用行政權力對市場主體行為的規範和約束。

　　(3)旅游市場引導和服務手段

　　除強制性的行政管理手段外，我國還形成了一些引導旅游企業行為，服務旅游市場的制度和慣例，例如，制定出台各級各類旅游規劃、開展旅游標準化工作、旅游市場推廣和旅游信息服務等。旅游市場引導和服務手段，體現了政府職能和行業管理方式的轉變，更適應我國市場經濟體制的發展狀況，在今後的工作中應該得到進一步的強化。

　　在我國現有的旅游行業管理制度中，行業管理的範圍較寬，基本全由政府行使管理職能，政府主導明顯，各級行業協會在行業管理中的作用非常有限。管理的手段以行政手段為主，在相當程度上一方面干預了市場主體的正常經營行為，一方面在政府“失靈”存在的情況下，可能會出現決策失誤、尋租、部門利益爭奪等現象，降低了行業管理的有效性和效率。隨著我國市場經濟的逐步完善，我國旅游行業管理體系需要做出相應的改革。

　　世界各國由於各自的政治經濟制度、旅游發展階段、政府干預經濟的程度不同等原因，旅游行業管理模式和特點不盡相同。其中有3種管理模式具有代表性：一是以泰國為代表的政府權威管理模式；二是以日本為代表的政府與民間協管模式；三是以美國為代表的市場規制模式。

　　(1)泰國模式

　　泰國政府對旅游業實行高度集中的巨集觀管理。泰國政府旅游管理部門主要有泰國旅游管理委員會和泰國旅游局。

• 泰國旅游管理委員會

　　該機構是政府部門之間的旅游協調與領導機構，負責旅游產業的協調和制訂旅游業發展的大政方針，管理和監督旅游局的工作，對政府總理負責。

• 泰國旅游局

　　該機構是旅游行政管理機構，在全國設立辦事處，獨立於地方政府，管理和指導地方旅游業。其主要職責是旅游推廣、制訂地方旅游發展計劃和行業管理。泰國旅游局受理旅游投訴，對旅游企業實行嚴格的市場準入和監督管理，全國旅行社和導游全部統一編號註冊，統一管理。

　　(2)日本模式

　　同我國類似，日本旅游業經歷了優先發展國際入境旅游、繼之發展國內旅游、最後發展國際出境旅游3個階段。因國內市場經濟較為發達，日本形成了一種官民協管的旅游管理體制，政府、企業和各種行業管理組織彼此協調，相互約束，共同促進旅游業的發展。日本政府的旅游管理部門主要有以下3個。

• 內閣觀光對策省廳聯絡會議

　　該機構直接對內閣負責，主要負責旅游方針政策的審議制訂，協調各省、廳在旅游管理中的相互關係。

• 運輸省

　　是日本旅游業的行政主管部門，下設的國際運輸觀光局負責具體的方針政策的實施和行業管理，統籌旅游規劃、資源開發、設施建設、景點整頓，對旅行社、飯店及旅館進行審批、註冊、指導、監督和培訓，國際交流與對外宣傳，旅游調研與統計等。在旅游企業市場準入方面，根據《旅行代理商法》，對旅行社實行“雙重註冊制度”、定期註冊制度(3年)和營業保證金制度。在規範旅游企業經營行為方面，政府頒佈一般旅游業標準合同和旅游代理店旅游合同，其餘由商法和國家公平交易委員會進行監督。

• 行業協會

　　日本旅游企業必須是相關行業協會的會員，大量的行業協會履行著行業管理的職能，比如日本導游資格考試和培訓由運輸省委托國際觀光振興會主持，旅行主管資格考試由日本旅行代理商協會主持。

　　(3)美國模式

　　美國市場經濟發達，政府對旅游行業的管理主要依靠市場的作用。目前美國的政府機構中沒有旅游局。在市場準入方面政府認為旅游企業只是普通的企業，進入旅游行業屬於企業行為，只需在工商部門註冊登記並受其管理，因此沒有特殊的旅游企業進入許可制度。旅游從業人員也沒有資格考試，是否合格以及能勝任何種職務由市場自行決定。在企業經營行為方面，政府對旅游企業的干預主要是通過法律和法令的形式，約束與干預的重點是調整競爭關係和反壟斷，旅游企業的經營活動完全由企業根據市場狀況自行決定。旅游行業協會發揮重要作用，協會代表行業利益，履行行業自律、監督和協調等職責，一些行業協會甚至參與或影響國家的相關立法，旅游行業協會有時還負責代替政府具體實施部分法律法令。