旅游行政組織結構

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　　旅游行政組織結構是指旅游行政組織各組成要素之間的相互聯繫方式或互動關係模式，或者說是構成旅游行政組織各要素之間的排列組合方式。具體地說，就是旅游行政組織各部門、各層級、各成員之間為了實現旅游行政管理活動的目標，經過適當的組合，結成的一定形式的責權分工關係。組織結構不同，組織發揮的作用和效能就不同。科學合理的旅游行政組織模式，可以提高組織的工作效率，調動組織成員的工作積極性，保持組織內外部良好的信息溝通關係，是旅游行政組織內部的各個構成要素包括人力、物力、財力等有一個最佳的使用效率的有力保證，有利於旅游行政組織目標的順利實現。研究旅游行政組織結構的目的，在於謀求最優的組織結構，充分發揮優化的組織結構的功能，使旅游行政資源得到有效合理的配置，以最小的投入求得最大的綜合效益。^[1]

　　旅游行政組織的基本結構有兩種——縱向組織結構和橫向組織結構。縱向結構分為很多層級，橫向結構每一層級又分為很多職能部門，它們構成旅游行政組織的基本框架，併為國家憲法、組織法和編製管理法所認可。隨著旅游行政組織的不斷發展，在兩大基本結構的基礎上又形成了縱向結構和橫向結構相結合的層級職能制度。

　　(一)旅游行政組織的縱向結構

　　縱向結構，又稱為層次結構或組織的層級化，是旅游行政組織的基本結構之一。它是指旅游行政組織的縱向分工，是旅游行政組織內部各層級之間的領導與被領導、命令與服從的縱向等級模式。旅游行政組織縱向分為若幹層次，每個層次所管業務性質相同，上下層級之間是隸屬關係，下級對上級負責，各層級管轄範圍隨層級往下而相對縮小，各種層次之間構成垂直的領導與被領導關係。

　　旅游行政組織的縱向結構具體表現為巨集觀和微觀兩個方面。

　　1．巨集觀縱向結構

　　巨集觀縱向結構，是指不同層級的旅游行政組織之間在管理職能、管理範圍和管理內容方面的分工和上下級之間管理與被管理的地位關係。簡言之，就是以組織層級為基礎的垂直分工關係，也可以說是不同層次的旅游行政機關上下級的主從關係，如國家旅游局與地方旅游局的主從關係。國家為了對旅游業進行有效的管理，將全國或地區按照一定的原則劃成許多小塊，分由不同層級的旅游行政組織進行管理。我國總體的旅游行政組織的結構是一個金字塔形的垂直分工結構，為四層級旅游行政組織結構，即國家旅游局、省級旅游局、地市級旅游局、縣級旅游局。由於各地區旅游業發展的情況不盡相同，有些縣級旅游局之下也設有鄉鎮旅游局，形成五級旅游局結構。層級越高，管理的範圍和地域越廣，但組織的數量越少；層級越低，管理的範圍和地域越窄，但組織的數量越多。不同層級的旅游局管理職能大致相同，只是管理範圍大小不同，每一個低層級的旅游局都在高一級旅游局管理的地域範圍內，構成地域管理垂直分工的領導與被領導關係。

　　2．微觀縱向結構

　　微觀縱向結構，是指旅游行政組織內部各部門的層級分工和上下級關係。每個層級的旅游行政組織，都要承擔管理本地區旅游業的任務。為了完成任務，實現目標，旅游行政組織必須將任務和目標從上至下進行層級分解，直至落實到每個職位。這樣，組織內部必須設立不同層級的子部門，子部門內部分為不同的工作單位，工作單位內再分為每個職位。下一層級總是歸於上一層級的管轄範圍內，形成領導與被領導的上下級關係，呈現出金字塔形的垂直分工結構。其形態與巨集觀縱向結構基本相同，所不同的是每一層級代表的是不同層次的旅游行政組織內部的部門等級。如，國家旅游局局下設司、處等層級；省旅游局局下設處、科等二至三個層級。

　　如前所述，縱向垂直分工結構的旅游行政組織，其管理範圍大小不同，層級高低就有所不同，由此決定的各層級之間的權責分配也不同。高層級的旅游行政組織為決策層，其職責是著眼於旅游管理管理的整體和全局，確立中長期目標局下，制定旅游業發展規劃、大政方針、政策和法規，把握旅游發展的方向，註重旅游業的綜合效益。中層級的旅游行政組織，為指揮督導層，負責執行高層組織的規劃、方針、政策，並結合本地區旅游業發展實際制定工作目標、計劃和具體方針政策，協調、指揮下一級組織的管理活動，督導他們完成上層級的決策目標。低層級的旅游行政組織，為技術操作層，主要是執行上一級組織的計劃和指令，承擔技術操作性的責任，而無須負責目標、計劃、協調等工作。這一層級的中心任務是用一定的可操作的技術和方法圓滿完成任務。

　　總體而言，縱向結構的旅游行政組織有利於集中權事，統一指揮，實現決策指揮一元化，促進各級旅游局的積極性和創造性，發揮旅游行政組織的整體效能。但單純的層級化容易形成條塊分割、自我封閉和地方主義，不利於中央對地方的巨集觀控制，而且會導致在層級內部各級旅游行政首長管轄過多，事繁責重，難於處處精通，事事勝任，所以旅游行政組織在縱向垂直分工構成層級的基礎上，還必須同時進行科學的橫向分工，採取橫向結構。

　　(二)旅游行政組織的橫向結構

　　旅游行政組織的另一種結構——橫向結構，又稱為旅游行政組織的部門化或職能化。它是指旅游行政組織的橫向分工，是旅游行政組織內同級旅游行政機構之間或機構內部各同級旅游職能部門之間平衡分工、相互合作與協調的關係模式。具體而言，即處在各個層級上的旅游行政組織按照專業和職能的不同，設置若幹平行部門，分門別類地管理好本領域內的各項事務，以適應現代旅游管理中的專業化和技術化需要。例如，國家旅游局和各省級旅游局中都設有規劃統計部門、政策法規部門、市場開發部門、行業管理部門等不同的業務部門。旅游行政機構和職能部門的設置合理與否，直接關係到旅游行政機關工作效率的高低。

　　目前，我國旅游行政組織的平行橫向劃分通常有以下幾種。

　　1．按照旅游管理職能設置部門

　　部門職能化，是目前應用最廣泛的一種劃分行政組織的方法。旅游行政組織部門職能化，即按照旅游行政管理職能的界限劃分旅游行政組織的部門。目前，我國國家旅游局設以下六個職能部門：辦公室、政策法規司(處、科)、旅游促進與國際聯絡司(處、科)、規劃發展與財務司(處、科)、質量規範與管理司(處、科)、人事勞動教育司(處、科)。

　　在具體的操作過程中，可以把性質相同或相近的一至兩項旅游業務工作歸口於同一旅游行政部門，使權事歸一，便於集中使用專門資源，進行內外協調，防止政出多門。例如，國家旅游局將人事、勞資、培訓和幹部任免幾種相同或相近的職能，統一由人事勞動教育司管理。它的優點是能較好體現專業化分工的組織原則，有利於旅游行政組織內部的協調統一，缺點在於實踐中有時會出現各旅游職能部門之間由於利害關係不同而發生衝突。

　　2．按照旅游管理過程設置部門

　　旅游管理的過程，包括信息、咨詢、決策、執行、協調、監督和反饋等環節，形成了旅游管理活動的運作程式。根據這些程式，旅游局內一般都可設置信息統計部門、政策研究部門、紀檢監察部門、綜合協調部門等。這樣的部門設置優點在於，使旅游管理活動從開始到結束的各個階段形成一條龍流程，避免職責不清和前後脫節。按工作過程設置部門的組織結構，適用於相對獨立、層級較高、規模較大、人員較多的旅游行政組織。

　　3．按照旅游管理對象設置部門

　　旅游局本身就是按管理對象設置的政府機構，管理的對象是旅游業，而不是其他經濟行業。旅游局內部的各個部門也可以按照管理的對象設置，如飯店管理部門、旅行社管理部門、旅游交通管理部門、旅游購物管理部門、旅游娛樂管理部門、旅游服務質量監控部門等。這樣的組織結構使工作分工更加細化和專業化，但有時容易導致部門林立，機構設置重覆交叉，職責不清，互相扯皮和本位主義。

　　4．按照旅游管理區域設置部門

　　按照旅游管理區域設置部門，即按照管轄區域的界限劃分旅游行政組織，如我國省、市、縣、區各級旅游局就是以這種方法建立起來的旅游行政組織。這種劃分方法有利於某一區域內部事務的協調統一，職權下放，也可提高各地區旅游行政人員的主動性和積極性，有利於旅游人才的培養；但不利之處在於重覆性旅游機構增多，容易產生地方保護主義和區域部門權力膨脹、條塊分割等弊端。

　　旅游行政組織橫向分工結構，可以充分發揮職能部門和專業機構的作用，適應日益細化的社會分工和複雜的行業管理技術，上下級之間形成縱向的工作業務指導關係。而且旅游行政組織通過橫向分工，平行地劃分出若幹部門，每個部門雖業務內容不同，但範圍大體相同，各部門均以旅游行政組織的總體目標為自己的工作對象，這樣的好處在於使旅游行政首長不致獨任其勞，有利於工作人員合理分工，相互配合，提高工作效率。值得註意的是，要切實防止出現旅游部門之間條塊分割、政出多門、多頭管理的傾向。

　　一般來說，各旅游職能部門雖然在其特定的專業崗位工作，為實現旅游行政組織的總目標作出部分貢獻，但他們不能脫離整個旅游行政組織而獨立存在。所以，旅游行政組織體系一般把縱向結構和橫向結構相結合，協調一致，以實現整體旅游行政目標。

　　(三)旅游行政組織縱向、橫向結構的統一——層級職能制

　　如上所述，旅游行政組織的基本結構有縱向結構和橫向結構。縱向結構形成組織的層級制，橫向結構形成組織的職能性，兩種組織結構都有其優缺點，並且不能單獨存在，而是互相依賴、互相補充、互相制約。將旅游行政領導者的統一指揮同職能專業部門兩者有機結合，吸收直線式和職能式結構的優點，揚棄其缺點，形成縱向統一指揮、橫向分工協作、縱橫交錯的網路型體系，即層級職能結構，也稱直線職能式組織結構。這種新的組織結構形態是縱向結構和橫向結構這兩種基本結構的發展，適合現代旅游行政管理對旅游行政組織結構的要求。目前，國際上一些旅游發達國家的旅游主管部門廣泛採用這種組織結構。

　　層級職能結構以層級為基礎，在每一層級，又設若幹職能部門。這些職能部門，又由分管各種業務的若幹單位組成。從縱向看，我國旅游行政組織劃分為國家旅游局——省、自治區、直轄市旅游局——自治州、市旅游局——自治縣、縣旅游局四個層次(鄉、民族鄉、鎮目前還沒有設置機構)，每一層次內又再作進一步的層次劃分。同時，每級旅游行政機構內部按業務性質平行劃分為若幹旅游職能部門，每個旅游部門所管業務內容不同，但管轄範圍大體相同，地位平等。它們主要對同級旅游行政機構和領導負責，同時也接受對口的上級旅游職能部門的領導。層級職能結構的特點是，首先，縱向從屬，每個上級旅游機構對下級來說是決策系統，每個下級旅游機構對上級來說都是執行系統；橫向併列，分兵把守，互相協調補充，分別對上負責，共同達到一個整體旅游行政目標。其次，在整個旅游行政組織中，越往上；機構和人員越少；越往下，機構和人員越多，構成從中央到地方，縱橫有序的旅游行政機構體系，整個旅游行政組織構成一個底大上小的“金字塔”。

　　如何優化層級職能結構，關鍵在於處理好縱向的旅游行政層次與橫向的旅游行政幅度兩個因素。旅游行政層次，指的是旅游行政組織中的層級數目。按層級組建的旅游行政組織，被劃分為若幹層次，形成一個等級分明的金字塔結構，處在塔尖的旅游行政高層通過一個等級垂直鏈控制著整個旅游行政組織體系。旅游行政幅度，指的是一個層次的行政機構或一位行政領導所能直接、有效控制的下級機構或人員的數目。

　　旅游行政組織的縱向分工結構形成管理的層次，從最上層到最下層之間的距離越近，說明層次越少，易於信息溝通、反饋、正確決策、準確執行。因此，就提高旅游行政組織的運作效率而言，旅游行政組織應本著精簡、高效的原則，以取得最佳的旅游行政效能為尺度，合理設置旅游行政層次，儘量減少旅游行政層次的數目。旅游層次過多，既造成人力、物力、財力等的浪費，又影響整個旅游行政管理的運營，從而降低旅游行政效率，易產生官僚主義弊端。旅游行政組織的橫向分工結構形成管理的幅度，表現為各級旅游行政組織所轄的下級單位或職能部門的數目。數目越多，幅度越寬；數目越少，幅度越窄。由於旅游行政組織的人員、時間、信息量是有限的，所以應合理控制旅游行政幅度，既要防止旅游行政幅度過大，造成旅游行政管理浮於錶面，難以深入瞭解具體問題，降低行政管理效率，又要避免旅游行政幅度過小，以至旅游行政高層對下屬控制過嚴，直接影響到下屬的工作積極性。

　　一般來說，在同一個旅游行政組織中，旅游行政層次直接關係到旅游行政幅度，二者成反比例變化關係，即旅游行政層次越多，旅游行政幅度就越小；反之，旅游行政層次越少，旅游行政幅度就越大。行政層次多、行政幅度小的組織，稱為尖三角結構或尖銳式結構的旅游行政組織；行政層次少、行政幅度大的組織，稱為扁三角結構或扁平式結構的旅游行政組織。尖三角結構，是一種集權式結構，有利於強有力的旅游行政控制，但不利於發揮下級的主動性和積極性。扁三角結構是一種分權式結構，有利於發揮下屬的主動性和創造性，但可能導致軟弱的旅游行政行為。因此，在設置旅游行政組織結構時，根據行政層次和行政幅度相互關係的變化規律，當管理幅度能夠加大時，就可以減少行政層次，精簡行政組織機構，使領導者接近基層，有利於信息的溝通，即時處理問題，提高行政效率。但當管理幅度過大，上級機關及領導者超負荷運行時，就會影響行政工作的有效性，則必須適當增加行政層次，縮小行政幅度，才能使旅游行政管理活動正常運行。在實際旅游行政活動中，一個旅游行政組織的結構往往不是純粹尖三角或扁三角的結構，而是綜合型的結構，即旅游組織中某些層次的機構管理幅度大，某些層次的機構管理幅度小。在設置旅游行政組織結構過程中，究竟是採用行政幅度大、行政層次少的組織結構，還是採用行政幅度小、行政層次多的組織結構，可以說沒有一個統一科學的標準。這恰恰體現了旅游行政管理者的管理藝術和管理經驗，其關鍵在於必須滿足一個國家和地區旅游業發展和旅游行政管理的客觀需要，依據各種行政管理因素的變數關係來探求兩者之間的最佳適度點。

　　層級職能制的組織結構是縱向和橫向組織結構的綜合和發展，在實踐中被國內外廣泛採用，但它並不是盡善盡美的。首先，從目前我國旅游行政組織結構來看，各級旅游行政機構的中間管理層次繁多，旅游行政組織內部“官”多“兵”少，上級對各職能部門的直接指揮和命令的權力較小；其次，橫向部門分工不是很合理，一方面旅游行政機構重疊，另一方面旅游監督部門、咨詢及信息反饋部門又相對薄弱，而且組織內部的橫向關係薄弱，導致處理問題時指令不一，繁文縟節程式過多，工作效率低下。這些，都有待於改革中進一步解決。

　　(四)旅游行政組織的其他結構形態

　　除上述幾種普遍採用的組織結構形態以外，國內外還有一些新型的、較為特殊的旅游行政組織結構的模式，它們分別體現了不同國家和地區旅游行政管理的不同思路和不同管理方法。

　　1．幕僚咨詢式組織結構

　　幕僚咨詢式組織結構的主要特點是，決策權和管理權都集中在旅游行政組織的主要負責人身上。組織內部可以不設副職，但設幕僚咨詢機構。幕僚咨詢機構要起到思想庫和智囊團的作用，為旅游行政管理中的各項重大決策提供建議和方案。主要負責人可以獨立快速決策問題而無須層層開會討論研究，但決策前要慎重考慮幕僚咨詢機構的意見和建議，集中幕僚機關人員的智慧和才能以便提高決策的水平。這種組織結構類型適用於工作人員少、部門綜合性強、工作任務複雜的旅游行政組織，也符合現代旅游發展對行政組織的要求。目前，許多國家的旅游領導機構內部都設立了幕僚咨詢機構，與職能機構一起形成決策和實施的混合體。

　　2．直線集權式組織結構

　　直線集權式組織結構的特點是管理幅度小，管理層次多，便於集權，權力主要集中上移至最高層級的旅游行政組織，並形成自上而下的權力鏈條關係。沿著權力鏈條，上級旅游局統管下一級旅游局，逐級管理，控制嚴格，紀律嚴明，政令統一，指揮迅速。

　　3．分權扁平式組織結構

　　分權扁平式組織結構的特點是管理幅度大，管理層級少。上級適度分權，各層次領導在責權範圍內可以獨立處理問題，上級只處理重大問題，溝通渠道快速而暢通，便於發揮各層級人員的工作積極性和主動性。

　　4．多向溝通式組織結構

　　多向溝通式組織結構的特點是組織內部在行政隸屬上下級之間、平行部門之間、下級職能和業務部門與非上級主管部門之間均有工作協作關係和交換信息的渠道，便於互相支持，互相協作，統領全局，提高旅游行政組織的整體效率。這種組織結構模式適用於綜合協調性強、業務職能較弱的旅游局。

　　一般而言，旅游行政組織的整體結構通常是由四個層次排列組合而成的。

　　第一層次是指行政組織中的各工作職位。工作職位是根據組織目標所設立的具有一定權力和相應責任人員所處的工作崗位。各個工作職位以工作分工關係為準則排列組合起來，形成不同的工作單位。

　　第二層次是指行政組織中的各工作單位。工作單位以工作職位為基礎．根據其目標、責任、權力及工作分工關係排列組合起來，形成不同的工作部門。

　　第三層次是指行政組織中的各工作部門。工作部門以工作單位為基礎．根據自身的工作目標、責任、權力及其工作分工關係排列組合起來．便形成一個完整的旅游行政組織。

　　第四層次是各級旅游行政組織根據上述相同要素進行排列組合，便形成一個完整的旅游行政組織系統。

　　那麼，由上述四個層次及其要素構成的旅游行政組織整體結構是否合理和優化呢?通常要看是否符合下列標準：

　　(一)工作任務與組織之間保持平衡

　　每個旅游行政組織的職位、工作單位、部門以及各級旅游行政組織的設置剛好與其所要行使的職能、承擔的工作任務相吻合，既能充分地滿足履行職能和任務的需要，又能使單位、部門、個人的工作量飽滿，達到事事有人做，人人有事做，人、事與機構合理組合。

　　(二)組織與人員之間配置平衡

　　一方面是依據工作任務量配置工作單位和工作人員，另一方面是依據工作任務之間的銜接關係和工作量之間的比例關係來配置工作單位和工作人員．使整個組織的工作流程暢通，工作單位和人員之間互相銜接，沒有因為職位的漏設和工作量不均而致使工作流程中斷或阻塞。

　　(三)組織內的個人、單位、部門之間分工合作平衡

　　進行明確細緻的工作分工是個人、單位、部門精通各自的業務，高效率地履行工作職責的基本要求。但在進行工作分工時，還要註意這樣的分工是否有利於組織內部的密切配合．保持良好的溝通與協調關係。只考慮分工而不利於合作或只要求合作而不明確分工，都會破壞組織的整體協調運作。優化的組織結構是分工明確與合作良好之間的合理組合。

　　(四)組織發展與環境的平衡

　　環境是制約組織生存發展的重要因素。現代旅游行政組織應是一個能夠適應國際和國內環境的開放性系統。組織與環境之間要能互換物質和能量，互相作用。互相影響。優化的組織結構必須能夠隨著環境的變化加以調整，具有適應性、伸縮性、應變性，做到穩定性與可變性的平衡統一。

　　總之．優化的旅游行政組織結構應該是以更好地履行職能為中心，在數量上保持合理的比例，在功能上滿足實現目標的需要，在質量上保持協調和順暢，並能加強組織成員的責任心、榮譽感、團隊精神和服務意識，形成一個有活力的網路框架。