旅游行政组织结构

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　　旅游行政组织结构是指旅游行政组织各组成要素之间的相互联系方式或互动关系模式，或者说是构成旅游行政组织各要素之间的排列组合方式。具体地说，就是旅游行政组织各部门、各层级、各成员之间为了实现旅游行政管理活动的目标，经过适当的组合，结成的一定形式的责权分工关系。组织结构不同，组织发挥的作用和效能就不同。科学合理的旅游行政组织模式，可以提高组织的工作效率，调动组织成员的工作积极性，保持组织内外部良好的信息沟通关系，是旅游行政组织内部的各个构成要素包括人力、物力、财力等有一个最佳的使用效率的有力保证，有利于旅游行政组织目标的顺利实现。研究旅游行政组织结构的目的，在于谋求最优的组织结构，充分发挥优化的组织结构的功能，使旅游行政资源得到有效合理的配置，以最小的投入求得最大的综合效益。^[1]

　　旅游行政组织的基本结构有两种——纵向组织结构和横向组织结构。纵向结构分为很多层级，横向结构每一层级又分为很多职能部门，它们构成旅游行政组织的基本框架，并为国家宪法、组织法和编制管理法所认可。随着旅游行政组织的不断发展，在两大基本结构的基础上又形成了纵向结构和横向结构相结合的层级职能制度。

　　(一)旅游行政组织的纵向结构

　　纵向结构，又称为层次结构或组织的层级化，是旅游行政组织的基本结构之一。它是指旅游行政组织的纵向分工，是旅游行政组织内部各层级之间的领导与被领导、命令与服从的纵向等级模式。旅游行政组织纵向分为若干层次，每个层次所管业务性质相同，上下层级之间是隶属关系，下级对上级负责，各层级管辖范围随层级往下而相对缩小，各种层次之间构成垂直的领导与被领导关系。

　　旅游行政组织的纵向结构具体表现为宏观和微观两个方面。

　　1．宏观纵向结构

　　宏观纵向结构，是指不同层级的旅游行政组织之间在管理职能、管理范围和管理内容方面的分工和上下级之间管理与被管理的地位关系。简言之，就是以组织层级为基础的垂直分工关系，也可以说是不同层次的旅游行政机关上下级的主从关系，如国家旅游局与地方旅游局的主从关系。国家为了对旅游业进行有效的管理，将全国或地区按照一定的原则划成许多小块，分由不同层级的旅游行政组织进行管理。我国总体的旅游行政组织的结构是一个金字塔形的垂直分工结构，为四层级旅游行政组织结构，即国家旅游局、省级旅游局、地市级旅游局、县级旅游局。由于各地区旅游业发展的情况不尽相同，有些县级旅游局之下也设有乡镇旅游局，形成五级旅游局结构。层级越高，管理的范围和地域越广，但组织的数量越少；层级越低，管理的范围和地域越窄，但组织的数量越多。不同层级的旅游局管理职能大致相同，只是管理范围大小不同，每一个低层级的旅游局都在高一级旅游局管理的地域范围内，构成地域管理垂直分工的领导与被领导关系。

　　2．微观纵向结构

　　微观纵向结构，是指旅游行政组织内部各部门的层级分工和上下级关系。每个层级的旅游行政组织，都要承担管理本地区旅游业的任务。为了完成任务，实现目标，旅游行政组织必须将任务和目标从上至下进行层级分解，直至落实到每个职位。这样，组织内部必须设立不同层级的子部门，子部门内部分为不同的工作单位，工作单位内再分为每个职位。下一层级总是归于上一层级的管辖范围内，形成领导与被领导的上下级关系，呈现出金字塔形的垂直分工结构。其形态与宏观纵向结构基本相同，所不同的是每一层级代表的是不同层次的旅游行政组织内部的部门等级。如，国家旅游局局下设司、处等层级；省旅游局局下设处、科等二至三个层级。

　　如前所述，纵向垂直分工结构的旅游行政组织，其管理范围大小不同，层级高低就有所不同，由此决定的各层级之间的权责分配也不同。高层级的旅游行政组织为决策层，其职责是着眼于旅游管理管理的整体和全局，确立中长期目标局下，制定旅游业发展规划、大政方针、政策和法规，把握旅游发展的方向，注重旅游业的综合效益。中层级的旅游行政组织，为指挥督导层，负责执行高层组织的规划、方针、政策，并结合本地区旅游业发展实际制定工作目标、计划和具体方针政策，协调、指挥下一级组织的管理活动，督导他们完成上层级的决策目标。低层级的旅游行政组织，为技术操作层，主要是执行上一级组织的计划和指令，承担技术操作性的责任，而无须负责目标、计划、协调等工作。这一层级的中心任务是用一定的可操作的技术和方法圆满完成任务。

　　总体而言，纵向结构的旅游行政组织有利于集中权事，统一指挥，实现决策指挥一元化，促进各级旅游局的积极性和创造性，发挥旅游行政组织的整体效能。但单纯的层级化容易形成条块分割、自我封闭和地方主义，不利于中央对地方的宏观控制，而且会导致在层级内部各级旅游行政首长管辖过多，事繁责重，难于处处精通，事事胜任，所以旅游行政组织在纵向垂直分工构成层级的基础上，还必须同时进行科学的横向分工，采取横向结构。

　　(二)旅游行政组织的横向结构

　　旅游行政组织的另一种结构——横向结构，又称为旅游行政组织的部门化或职能化。它是指旅游行政组织的横向分工，是旅游行政组织内同级旅游行政机构之间或机构内部各同级旅游职能部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式。具体而言，即处在各个层级上的旅游行政组织按照专业和职能的不同，设置若干平行部门，分门别类地管理好本领域内的各项事务，以适应现代旅游管理中的专业化和技术化需要。例如，国家旅游局和各省级旅游局中都设有规划统计部门、政策法规部门、市场开发部门、行业管理部门等不同的业务部门。旅游行政机构和职能部门的设置合理与否，直接关系到旅游行政机关工作效率的高低。

　　目前，我国旅游行政组织的平行横向划分通常有以下几种。

　　1．按照旅游管理职能设置部门

　　部门职能化，是目前应用最广泛的一种划分行政组织的方法。旅游行政组织部门职能化，即按照旅游行政管理职能的界限划分旅游行政组织的部门。目前，我国国家旅游局设以下六个职能部门：办公室、政策法规司(处、科)、旅游促进与国际联络司(处、科)、规划发展与财务司(处、科)、质量规范与管理司(处、科)、人事劳动教育司(处、科)。

　　在具体的操作过程中，可以把性质相同或相近的一至两项旅游业务工作归口于同一旅游行政部门，使权事归一，便于集中使用专门资源，进行内外协调，防止政出多门。例如，国家旅游局将人事、劳资、培训和干部任免几种相同或相近的职能，统一由人事劳动教育司管理。它的优点是能较好体现专业化分工的组织原则，有利于旅游行政组织内部的协调统一，缺点在于实践中有时会出现各旅游职能部门之间由于利害关系不同而发生冲突。

　　2．按照旅游管理过程设置部门

　　旅游管理的过程，包括信息、咨询、决策、执行、协调、监督和反馈等环节，形成了旅游管理活动的运作程序。根据这些程序，旅游局内一般都可设置信息统计部门、政策研究部门、纪检监察部门、综合协调部门等。这样的部门设置优点在于，使旅游管理活动从开始到结束的各个阶段形成一条龙流程，避免职责不清和前后脱节。按工作过程设置部门的组织结构，适用于相对独立、层级较高、规模较大、人员较多的旅游行政组织。

　　3．按照旅游管理对象设置部门

　　旅游局本身就是按管理对象设置的政府机构，管理的对象是旅游业，而不是其他经济行业。旅游局内部的各个部门也可以按照管理的对象设置，如饭店管理部门、旅行社管理部门、旅游交通管理部门、旅游购物管理部门、旅游娱乐管理部门、旅游服务质量监控部门等。这样的组织结构使工作分工更加细化和专业化，但有时容易导致部门林立，机构设置重复交叉，职责不清，互相扯皮和本位主义。

　　4．按照旅游管理区域设置部门

　　按照旅游管理区域设置部门，即按照管辖区域的界限划分旅游行政组织，如我国省、市、县、区各级旅游局就是以这种方法建立起来的旅游行政组织。这种划分方法有利于某一区域内部事务的协调统一，职权下放，也可提高各地区旅游行政人员的主动性和积极性，有利于旅游人才的培养；但不利之处在于重复性旅游机构增多，容易产生地方保护主义和区域部门权力膨胀、条块分割等弊端。

　　旅游行政组织横向分工结构，可以充分发挥职能部门和专业机构的作用，适应日益细化的社会分工和复杂的行业管理技术，上下级之间形成纵向的工作业务指导关系。而且旅游行政组织通过横向分工，平行地划分出若干部门，每个部门虽业务内容不同，但范围大体相同，各部门均以旅游行政组织的总体目标为自己的工作对象，这样的好处在于使旅游行政首长不致独任其劳，有利于工作人员合理分工，相互配合，提高工作效率。值得注意的是，要切实防止出现旅游部门之间条块分割、政出多门、多头管理的倾向。

　　一般来说，各旅游职能部门虽然在其特定的专业岗位工作，为实现旅游行政组织的总目标作出部分贡献，但他们不能脱离整个旅游行政组织而独立存在。所以，旅游行政组织体系一般把纵向结构和横向结构相结合，协调一致，以实现整体旅游行政目标。

　　(三)旅游行政组织纵向、横向结构的统一——层级职能制

　　如上所述，旅游行政组织的基本结构有纵向结构和横向结构。纵向结构形成组织的层级制，横向结构形成组织的职能性，两种组织结构都有其优缺点，并且不能单独存在，而是互相依赖、互相补充、互相制约。将旅游行政领导者的统一指挥同职能专业部门两者有机结合，吸收直线式和职能式结构的优点，扬弃其缺点，形成纵向统一指挥、横向分工协作、纵横交错的网络型体系，即层级职能结构，也称直线职能式组织结构。这种新的组织结构形态是纵向结构和横向结构这两种基本结构的发展，适合现代旅游行政管理对旅游行政组织结构的要求。目前，国际上一些旅游发达国家的旅游主管部门广泛采用这种组织结构。

　　层级职能结构以层级为基础，在每一层级，又设若干职能部门。这些职能部门，又由分管各种业务的若干单位组成。从纵向看，我国旅游行政组织划分为国家旅游局——省、自治区、直辖市旅游局——自治州、市旅游局——自治县、县旅游局四个层次(乡、民族乡、镇目前还没有设置机构)，每一层次内又再作进一步的层次划分。同时，每级旅游行政机构内部按业务性质平行划分为若干旅游职能部门，每个旅游部门所管业务内容不同，但管辖范围大体相同，地位平等。它们主要对同级旅游行政机构和领导负责，同时也接受对口的上级旅游职能部门的领导。层级职能结构的特点是，首先，纵向从属，每个上级旅游机构对下级来说是决策系统，每个下级旅游机构对上级来说都是执行系统；横向并列，分兵把守，互相协调补充，分别对上负责，共同达到一个整体旅游行政目标。其次，在整个旅游行政组织中，越往上；机构和人员越少；越往下，机构和人员越多，构成从中央到地方，纵横有序的旅游行政机构体系，整个旅游行政组织构成一个底大上小的“金字塔”。

　　如何优化层级职能结构，关键在于处理好纵向的旅游行政层次与横向的旅游行政幅度两个因素。旅游行政层次，指的是旅游行政组织中的层级数目。按层级组建的旅游行政组织，被划分为若干层次，形成一个等级分明的金字塔结构，处在塔尖的旅游行政高层通过一个等级垂直链控制着整个旅游行政组织体系。旅游行政幅度，指的是一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人员的数目。

　　旅游行政组织的纵向分工结构形成管理的层次，从最上层到最下层之间的距离越近，说明层次越少，易于信息沟通、反馈、正确决策、准确执行。因此，就提高旅游行政组织的运作效率而言，旅游行政组织应本着精简、高效的原则，以取得最佳的旅游行政效能为尺度，合理设置旅游行政层次，尽量减少旅游行政层次的数目。旅游层次过多，既造成人力、物力、财力等的浪费，又影响整个旅游行政管理的运营，从而降低旅游行政效率，易产生官僚主义弊端。旅游行政组织的横向分工结构形成管理的幅度，表现为各级旅游行政组织所辖的下级单位或职能部门的数目。数目越多，幅度越宽；数目越少，幅度越窄。由于旅游行政组织的人员、时间、信息量是有限的，所以应合理控制旅游行政幅度，既要防止旅游行政幅度过大，造成旅游行政管理浮于表面，难以深入了解具体问题，降低行政管理效率，又要避免旅游行政幅度过小，以至旅游行政高层对下属控制过严，直接影响到下属的工作积极性。

　　一般来说，在同一个旅游行政组织中，旅游行政层次直接关系到旅游行政幅度，二者成反比例变化关系，即旅游行政层次越多，旅游行政幅度就越小；反之，旅游行政层次越少，旅游行政幅度就越大。行政层次多、行政幅度小的组织，称为尖三角结构或尖锐式结构的旅游行政组织；行政层次少、行政幅度大的组织，称为扁三角结构或扁平式结构的旅游行政组织。尖三角结构，是一种集权式结构，有利于强有力的旅游行政控制，但不利于发挥下级的主动性和积极性。扁三角结构是一种分权式结构，有利于发挥下属的主动性和创造性，但可能导致软弱的旅游行政行为。因此，在设置旅游行政组织结构时，根据行政层次和行政幅度相互关系的变化规律，当管理幅度能够加大时，就可以减少行政层次，精简行政组织机构，使领导者接近基层，有利于信息的沟通，即时处理问题，提高行政效率。但当管理幅度过大，上级机关及领导者超负荷运行时，就会影响行政工作的有效性，则必须适当增加行政层次，缩小行政幅度，才能使旅游行政管理活动正常运行。在实际旅游行政活动中，一个旅游行政组织的结构往往不是纯粹尖三角或扁三角的结构，而是综合型的结构，即旅游组织中某些层次的机构管理幅度大，某些层次的机构管理幅度小。在设置旅游行政组织结构过程中，究竟是采用行政幅度大、行政层次少的组织结构，还是采用行政幅度小、行政层次多的组织结构，可以说没有一个统一科学的标准。这恰恰体现了旅游行政管理者的管理艺术和管理经验，其关键在于必须满足一个国家和地区旅游业发展和旅游行政管理的客观需要，依据各种行政管理因素的变量关系来探求两者之间的最佳适度点。

　　层级职能制的组织结构是纵向和横向组织结构的综合和发展，在实践中被国内外广泛采用，但它并不是尽善尽美的。首先，从目前我国旅游行政组织结构来看，各级旅游行政机构的中间管理层次繁多，旅游行政组织内部“官”多“兵”少，上级对各职能部门的直接指挥和命令的权力较小；其次，横向部门分工不是很合理，一方面旅游行政机构重叠，另一方面旅游监督部门、咨询及信息反馈部门又相对薄弱，而且组织内部的横向关系薄弱，导致处理问题时指令不一，繁文缛节程序过多，工作效率低下。这些，都有待于改革中进一步解决。

　　(四)旅游行政组织的其他结构形态

　　除上述几种普遍采用的组织结构形态以外，国内外还有一些新型的、较为特殊的旅游行政组织结构的模式，它们分别体现了不同国家和地区旅游行政管理的不同思路和不同管理方法。

　　1．幕僚咨询式组织结构

　　幕僚咨询式组织结构的主要特点是，决策权和管理权都集中在旅游行政组织的主要负责人身上。组织内部可以不设副职，但设幕僚咨询机构。幕僚咨询机构要起到思想库和智囊团的作用，为旅游行政管理中的各项重大决策提供建议和方案。主要负责人可以独立快速决策问题而无须层层开会讨论研究，但决策前要慎重考虑幕僚咨询机构的意见和建议，集中幕僚机关人员的智慧和才能以便提高决策的水平。这种组织结构类型适用于工作人员少、部门综合性强、工作任务复杂的旅游行政组织，也符合现代旅游发展对行政组织的要求。目前，许多国家的旅游领导机构内部都设立了幕僚咨询机构，与职能机构一起形成决策和实施的混合体。

　　2．直线集权式组织结构

　　直线集权式组织结构的特点是管理幅度小，管理层次多，便于集权，权力主要集中上移至最高层级的旅游行政组织，并形成自上而下的权力链条关系。沿着权力链条，上级旅游局统管下一级旅游局，逐级管理，控制严格，纪律严明，政令统一，指挥迅速。

　　3．分权扁平式组织结构

　　分权扁平式组织结构的特点是管理幅度大，管理层级少。上级适度分权，各层次领导在责权范围内可以独立处理问题，上级只处理重大问题，沟通渠道快速而畅通，便于发挥各层级人员的工作积极性和主动性。

　　4．多向沟通式组织结构

　　多向沟通式组织结构的特点是组织内部在行政隶属上下级之间、平行部门之间、下级职能和业务部门与非上级主管部门之间均有工作协作关系和交换信息的渠道，便于互相支持，互相协作，统领全局，提高旅游行政组织的整体效率。这种组织结构模式适用于综合协调性强、业务职能较弱的旅游局。

　　一般而言，旅游行政组织的整体结构通常是由四个层次排列组合而成的。

　　第一层次是指行政组织中的各工作职位。工作职位是根据组织目标所设立的具有一定权力和相应责任人员所处的工作岗位。各个工作职位以工作分工关系为准则排列组合起来，形成不同的工作单位。

　　第二层次是指行政组织中的各工作单位。工作单位以工作职位为基础．根据其目标、责任、权力及工作分工关系排列组合起来，形成不同的工作部门。

　　第三层次是指行政组织中的各工作部门。工作部门以工作单位为基础．根据自身的工作目标、责任、权力及其工作分工关系排列组合起来．便形成一个完整的旅游行政组织。

　　第四层次是各级旅游行政组织根据上述相同要素进行排列组合，便形成一个完整的旅游行政组织系统。

　　那么，由上述四个层次及其要素构成的旅游行政组织整体结构是否合理和优化呢?通常要看是否符合下列标准：

　　(一)工作任务与组织之间保持平衡

　　每个旅游行政组织的职位、工作单位、部门以及各级旅游行政组织的设置刚好与其所要行使的职能、承担的工作任务相吻合，既能充分地满足履行职能和任务的需要，又能使单位、部门、个人的工作量饱满，达到事事有人做，人人有事做，人、事与机构合理组合。

　　(二)组织与人员之间配置平衡

　　一方面是依据工作任务量配置工作单位和工作人员，另一方面是依据工作任务之间的衔接关系和工作量之间的比例关系来配置工作单位和工作人员．使整个组织的工作流程畅通，工作单位和人员之间互相衔接，没有因为职位的漏设和工作量不均而致使工作流程中断或阻塞。

　　(三)组织内的个人、单位、部门之间分工合作平衡

　　进行明确细致的工作分工是个人、单位、部门精通各自的业务，高效率地履行工作职责的基本要求。但在进行工作分工时，还要注意这样的分工是否有利于组织内部的密切配合．保持良好的沟通与协调关系。只考虑分工而不利于合作或只要求合作而不明确分工，都会破坏组织的整体协调运作。优化的组织结构是分工明确与合作良好之间的合理组合。

　　(四)组织发展与环境的平衡

　　环境是制约组织生存发展的重要因素。现代旅游行政组织应是一个能够适应国际和国内环境的开放性系统。组织与环境之间要能互换物质和能量，互相作用。互相影响。优化的组织结构必须能够随着环境的变化加以调整，具有适应性、伸缩性、应变性，做到稳定性与可变性的平衡统一。

　　总之．优化的旅游行政组织结构应该是以更好地履行职能为中心，在数量上保持合理的比例，在功能上满足实现目标的需要，在质量上保持协调和顺畅，并能加强组织成员的责任心、荣誉感、团队精神和服务意识，形成一个有活力的网络框架。